内地电视节目制播制度现状浅析和发展前瞻

主题词：制播分离、制播制度、公司资质、电视网

2003年伊拉克战争报道、抗非典报道，特别是央视新闻频道5月1日开播，这一系列的事件，业界和学界津津有味地谈论着中国新闻特别是电视新闻的改革，而另一个被称为中国中央电视台彻底进行制播分离改革的消息却被淹没和冷落了：从年初开始，CCTV以10个栏目为试点，栏目自负盈亏，央视不给一分制作费，只给出一定的栏目播出时间和广告段，让栏目与广告公司合作，通过广告筹措实现栏目运营。无论如何，内地电视界，这几年在制播改革的道路上的探索和实践，已经开始结出硕果。

本文将聚焦、描述和分析中国内地电视节目制播制度的现状，探究改革前行中的问题，并以此来预测未来走向。因为电视剧作为特殊电视节目形态在制播道路上已经先行一步基本走入了社会化、市场化的正途，因此，本文电视节目的范畴仅指日常的栏目化的电视节目。

一、制播分离与制播制度改革

1、关于制播分离，有这几种不同的定义：“目前电视业制播体制正在启动所谓制播分离制，是指在电视节目的生产、流通与播出的过程中，节目的生产制作与节目的播出分别由不同的单位负责的管理制度。”⑴；民营电视公司的代表光线传媒总裁王长田这样理解：“可能有些节目需要电视台来控制和制作，但大多数节目会倾向于制作公司来做”⑵；“从我国国情出发，电视领域的所谓…制播分离?是指国家电视播出机构在保证掌握宣传权的前提下，将部分非新闻性节目的生产制作交由电视制作机构制作的管理体制，其实质我们可以理解为…节目制作和来源的多样化”⑶。

制播分离的概念在一定意义上是作为舶来品而被运用着。委托制作和商业购买是制播分离的两种主要形式。制播分离的概念来自于英文Commission，最早起源于英国，原意是指电视播出机构将部分节目委托给独立制片人或独立制片公司来制作。1982年，随着英国第四频道的出现，委托制片制度开始建立。电视公司使用独立节目制作公司制作的节目既可以降低成本，又能增加节目的多样性。美国的节目体制商业性突出，它的娱乐性节目基本上是通过买卖进行的商业市场行为。但是，需要指出的是，英国、美国的电视台也都没有实行完全的制播分离。例如，人们所熟知的四大台，即ABC、CBC、NBC、FOX，它们的新闻节目都是通过自制来完成的，而且即便是娱乐性的节目运作，也需经过严格的节目审查。随着媒介兼并下大的媒介公司组建，制作播出呈现回归一体化的趋势，但是这种一体化与小作坊式的一体化有着天壤之别。

在西方尤其是美国，从电视节目制作生产经过市场交换到播出，存在这样几个主体和角色：电视节目生产商（供应商）负责生产制作节目，电视节目营销商（代理商）负责市场交换、节目买卖，电视节目集成商负责编排、组装、包装节目，网络运营商或节目播出单位负责节目发射或传输。这几个角色可以独立存在，也可以一担多职。即使如此其内部也分工明确、角色意识和功能突出。⑷过去较长时间内，中国内地电视机构几种角色集于一身，内部结构、功能定位模糊，在计划经济条件下和传统体制下，电视节目的制作、播出合一，电视台既是节目的制作者，也是播出者，部分节目仅是在电视台系统内的交流和低补偿性流通。在社会主义市场经济的环境下，随着电视频道增多，节目需求量和电视台供给能力矛盾增大，电视节目的制作播出制度改革势在必行，制播分离成为这一浪潮的时髦口号。

2、电视节目作为特殊的精神产品，事关意识形态和舆论控制，制播制度改革事关大局，纯粹的简单的制播分离是不可取也是不现实的。在广播电影电视十五规划中，对这一问题是这样行文的：“当然为了适应新形势，解决新问题，得到新发展，对这三权（注：制作权、播出权、覆盖权）的具体实施可以做些改革，但改革不是简单的分离，而是要形成新的机制和运作方式，有利于我们更好的发挥宣传权”。实行制播分离是制播改革一种目标性的口号，虽然理解不同，但有几点是一致的：国家对宣传权的控制、制播专业化分工管理、电视制作社会化和多样化等。制播改革是中国整个电视体制和运行机制改革的重要一环，曾有学者称之为“是节目体制和经营体制的巨大变革，----它是引进广告之后中国电视进一步走向市场的重大标志，是中国电视经济发展史上的又一里程碑。⑸

电视节目的制播改革不仅仅意味着制播分离，也决不仅仅只意味着电视节目的制作和播出简单分家，它必将带来电视业的重大变动和改革。电视节目的制播制度改革是对电视节目生产关系的根本调整。

3、在制播制度改革的具体实施过程中，电视节目生产社会化和市场化是两个更具操作性的概念，“所谓社会化是指节目更多地由社会上的各种节目生产组织进行制作，而不是再由广播电视媒介组织自己制作，特别是电视剧、娱乐节目、文艺节目、音乐节目、谈话节目等。所谓市场化是指节目成品作为商品在市场上流通，形成节目交易市场，节目通过竞争，优质优价，被广播电台、电视台选中购得播出。”⑹制播分离改革的行为主体是电视台，或者叫做国家所有的电视机构，以市场化、社会化为目标取向，在电视节目制作运行机制、电视台内部机构功能分工管理、社会化合作等层面进行改革；制播改革不可忽视的是各个民营的和非电视国有系统机构的兴起，作为系统外推动力量，刺激和引领着电视节目制作创新。

4、制播分离的观点和制播制度改革的理念是随着整个电视改革的进程一步一步的被接受、认可和普及实施。中国中央电视台是业界名副其实的老大，也是中国电视进程的风向标，关制播分离的酝酿工作始于1998年初，当时是被视为台级机密，因此被有关媒体笑称为“央视改革铁青着脸”，制播制度改革的敏感度可见一斑。当时伴随着电视频道专业化的浪潮，制播分离、制播制度改革成为解决节目供需矛盾迫切需要。1999年民营电视光线传媒的《中国娱乐报道》大获成功，2000年2月29日，中央电视台工作会议正式公布了台内将要进行的包括电视节目实施制播分离三大改革的消息，被媒体称为“CCTV大地震”，制播制度改革已经在业界较大范围内摸索实践着。到2003年cctv10个栏目彻底实行“制播分离”制度，这个时候电视节目制播制度的改革已经被理论界和业界广泛接受。

二、电视台内制播现状

制播制度改革从电视台系统来考察，有三个观察层面，一是电视台内部的部门或栏目实行企业化、公司化运作，一是电视台与外部资金、公司、制作力量的合作形式，还有就是电视台内部的管理层面的变革状况。

1、自制节目的企业化运作

一个来自《新周刊》之2002中国电视红皮书的数据说：2002年中国内地共开办2200个电视频道，每个频道每天播出12小时，全国全年播出量达1000万小时，当然其中重播节目量较大，其中电视台制作节目量为170万小时，占到总量的78%。

电视台播出节目来源有以下三个：自办节目、合办节目、购买节目（多为带片广告的形式）从整个电视节目来源来看，自办节目仍是主要来源。由于中国内地电视四级覆盖、四级办电视的格局，各级电视机构的电视节目制作能力大相径庭，县级制作能力最弱，自办节目多为一档新闻和1、2个专题节目，地市级电视台自办节目能力稍强，但由于频道数目多，各个频道自办节目也就是2到3个，平均制作能力为1到1个半小时；省级电视台制作能力较强，卫星频道除了2个小时左右的电视剧外，几乎都是自制节目，但其余频道自制节目所占比例较小；制作能力最强的是中央电视台，自制节目的品种繁多。

由于城市电视台的独特媒介生态环境，城市电视台在制播制度改革方面走的较快。大部分城市电视台除了新闻、新闻专题外，其他节目（包括生活类栏目、娱乐类栏目、电视剧等）都是购买或交换的。以一般城市电视频道为例，目前每天的播出量（不含重播）为6小时左右，其中自制节目只占1小时左右，比例不到20%。而省级电视台和中央台，自制节目占播出节目的比例大多在50%以上。在具体的制播制度改革具体实施上，城市台也有了成功范例。例如广州台，1994年起开始鼓励娱乐节目的编导转向制片人，先成立了独立的制片工作室，节目实行“台内收购”，然后逐步发展成制片公司，人员也与电视台完全脱钩，并有了自己的制作力量和发行渠道。

但不管从地方到央视，自办节目的企业化运作越来越为业界所采纳，电视节目运作的成本意识、市场意识在各级电视机构中不同程度的存在着。对于自办的非新闻性节目，多采用各种形式的制片人制，台里只拨给少量启动经费，员工实行招聘制，按照收视率和广告收入来决定节目淘汰与否。在具体运作上栏目的公司化承包也是一种模式，在一定意义上，非新闻性自制节目是一种台内委托制作的形式。比如长沙电视经贸频道的《经营天下》、《消费报道》等栏目，由频道和栏目制片人签订协议，特别约定栏目所要完成的广告创收任务等。

电视台自制节目的公司化运作成为一个趋势，CCTV研究室主任王甫在发表的一篇有关“制播分离”的文章中讲道：“……电视台可将有的节目制作部门重新组合，建立节目制作公司，改行政拨款为台内收购，实行严格的成本核算，逐步实现自负盈亏。节目制作公司可以得到台里给的各种优惠政策，当具备相当实力后再完全与台里脱钩，成为独立的经济实体，实现真正意义上的制播分离。”北京广播学院博士生导师朱羽君教授也认为“制播分离，节目公司制，是电视业发展的必然。”在具体运作中，大型综艺性节目的多采用公司化运作，比如湖南卫视的《快乐大本营》、湖南经视的《故事酒吧》、《南北笑星火辣辣》以及其它各地的综艺类节目等，公司化运作更适合这类节目的健康运行和发展。

2、台外合作形式

电视台台外合作一直存在着，过去多是与政府有关部门比如政法、消防、教育、人口计划生育等部门合作，由对方提供部分或全部经费和采访资源上的便利，更多的是完成专门的宣传任务，而不是经济利益的考量，这种合作形式目前从央视到地方电视台都仍广泛存在着。不过，随着电视产业化改革，电视台与外部力量在商业、市场意义上的合作逐渐成为一种潮流。

电视台对外合作的主体一种是电视台与电视台之间跨地域合作，联合制作节目，联动在所在区域播出，比如湖南经视曾经与湖北、安徽、福建等地电视台合办《星际大联盟》节目，这种形式因为在操作上的方方面面的协调问题、利益分配问题，矛盾太多，成功的案例不多，

更多的是电视台之间的部分新闻性、专题性节目的采访报道材料的交换，经济意义并不大；另外一种是已有的影视剧制作机构与电视台之间合作制作节目，或者是电视台把节目外包给这些机构制作，这种形式的合作在某些大都市存在；更多的是电视台与民间资本或公司的合作，这又存在几种形式：电视台相对独立的电视制片人制，由制片人与资方或公司签订协议，吸纳资金，并在广告分成上获得利益；另一种是由广告公司、文化传播公司等与电视台（频道）间达成某种委托性质的协议，独立制片，在电视台播出，交纳一定播出费，获得一定的广告时段；这两种形式目前在城市电视频道栏目运作中比较常见。

电视台栏目来源另外一种形式是购买，社会制片机构或公司独立制作的节目，电视台根据情况选择购买，多以允许带片广告的形式进行交易，不过目前这块市场仅存在于几个全国知名的、有实力的民间电视公司的几档节目上。

3、管理改革

伴随着电视台栏目运作和对外合作方式的变化，电视台或者频道的内部机构设置和功能地位也相应的有了大的调整，电视机构的管理制度、人事制度、分配制度等运作机制上也都有了大的变动，这一方面适应了制播制度的改革，另一方面也为制播改革打开了便利之门。

首先在电视台和频道内部，总编室或者总编室功能的节目部、编排部功能得到强化和扩充，原来总编室和节目制作部门之间的关系是行政性的协作关系，总编室为节目部门服务，有什么样的节目、有多少节目，总编室编排部门只能就米下锅，进行编排，对节目的质量只能是政策性的业务上的评价功能，对不同节目也仅存在业务上的协调功能。在目前条件下，总编室节目部门既拥有选择购买节目的权限，并且随着以收视率为中心的节目评估体系的建立和完善，总编室在一定意义上作为节目评估机构存在，根据自身情况和竞争情境，决定节目的上、下、改版等。这样总编室与栏目制作部门之间相对对立，总编室作为播出环节的内容组织者和控制者的定位和职能就凸现出来，这就为进一步的制播改革打下了制度上的空间。

电视生产管理机构也进行了调整，节目生产一般分为两大块：新闻节目及非赢利性节目的生产一般都划归新闻中心；总编室或节目中心负责走向市场的综艺节目和社会化的电视合作节目；技术中心统管全台技术，并以市场效益的原则参与节目制作，一方面为本台的非赢利性节目提供优质的技术服务，同时又面向台外的技术市场，实行有偿服务。

建立科学的节目评估机制、实行成本核算、实施企业管理是推行制播改革的前提条件。在栏目管理运作上，目前多采取制片人制度，这一制度源于企业运作中的项目管理，制片人作为栏目这一项目的管理者，从栏目的招标、策划、批准制片到具体运作中人、财、物的管理全程负责，这种运作方式就强化了栏目的相对独立性，栏目运作的成本意识和市场意识都得到了强化。

在人事管理上，各地区各级别电视台不同程度上实现了员工聘任制，在部分新办的电视频道中实行了全员聘任制。目前在电视机构中存在着三种身份的员工：一种是正式员工，一是台聘员工，一是临时员工。在分配制度上，一线栏目制作人员已经走出了行政事业性的工资制度，一般员工按工作量分配、按效益分配，高级管理人员按创收额分成，年薪制在某些地方业已实行。

三、民间电视制作机构现状

1999年伴随娱乐节目《中国娱乐报道》风靡全国，制作方光线电视策划研究中心也跃入业界和学界眼帘，民间电视制作机构引起广泛关注。其实，二十世纪90年代中后期，一些打着广告公司、文化公司之名的“专职”电视制作公司就出现了，被称为京城第一家民间电视机构的“嘉实广告文化发展有限公司，1994年11月就挂牌成立运作。随着电视体制、机制的改革，特别是电视产业化的运作、电视节目社会化的推行，民间电视机构茁壮成长起来。

从与电视台的具体关系来看，民间电视制作机构有以下几种运作模式：第一种是完全独立运行，独立制作节目，通过节目市场，将节目卖给电视台（播出机构），比如王长田的“光线”制作《娱乐现场》、《音乐风行榜》等，封钢的“嘉实”制作《娱乐特快》、《热点人物》、《目击者》等节目；第二种是参与或独立运作整个电视频道，典型的是曾经巨资运作北京生活频道的“银汉”，这种方式因为有太多的政策顾忌和雷区，成功的个案比较少。第三种是以委托承包形式制作电视节目，比如“其欣然”制作的在CCTV播出的《金苹果》等。第四种是比较实在的合作经营，与电视台或者电视台所属的公司签订合作协议，由民营公司提供、注入部分或全部资金，电视台提供技术、人员支持，共同制作经营节目，民间公司的主要精力在于节目的服务和经营上。这种合作方式有利于各自发挥自己的长处，各得其所，也在政策允许下运作，目前在内地电视运作中比较普遍。

从规模上来说，各地特别是经济容量大的都市，都存在大大小小的涉及电视节目制作的非电视台系统的公司，但有全国性影响的公司寥寥无几，并且多集中于首都北京。有这么几档有民间电视公司制作或参与制作的节目达到一定专业水平，颇得好评：《娱乐现场》、《娱乐特快》、《超级访问》、《欢乐总动员》等。在内容上集中于娱乐，同质化严重。这可能民营公司商业化经营特点有关，毕竟娱乐节目是最能够赚取眼球和利润的节目类型。

民营电视公司的组织方式多为“民间资本+体制内下海的电视人”这种有效的组合。光线传播的主创人员王长田、李德来原为北京电视台《北京特快》的栏目负责人，原银汉文化传播有限公司以著名电视人、原中央电视台《新闻调查》制片人夏骏和中央电视台著名电视人王坚平为首。民营电视具体运作中，资本起到了很大作用，但也有不同，比如光线传媒以10万元起家，以独创节目打天下；而嘉实公司以资本注入为先导，资本运作娴熟于电视节目制作。

关于民营电视公司在中国电视发展中的作用，评价不一：有的把民营电视与国外传媒在中国内地生根的影响相提并论，认为是传媒走市场化道路的两股力量，可能会导致中国整个传播市场发生根本性的变化，一定程度上左右着中国未来的整个传媒市场结构形态；一种认为民营电视是电视台系统的有益补充，光线传媒当家人王长田的话颇有代表性：“现在我们一直强调，我们是电视台的补充，我们目前的地位相当于私营经济和国有企业之间”。⑺其实民营电视的出现和发展，既是中国内地电视制播制度改革的产物，又是制播制度改革的推动力量，极大地刺激国内电视内容制作业的发展，丰富了节目形态，刺激电视台系统内制播运作机制的改革，是“解放生产力，提高节目质量，适应市场发展的必然选择”⑻。

四、制播制度改革中的问题

对于制播制度改革，最突出的问题是政策模糊、法制缺乏。学者郭镇之认为“当前中国

制播制度分离的前景还有待观察，主要是缺乏法制基础”⑼，王长田也感叹“对这个公司我感到信心还是有的，主要担心还是一个政策问题”⑽。制播制度中对于节目生产权限、资本运作、民营公司采访权等多方面，在政策层面不明朗。

资金资本吸纳问题：电视台内部的制播改革，社会化节目制作，必然要涉及到资金、资本的吸纳流动问题，与境外电视机构合作的问题。在中国，电视台的所有权完全属于国有，按照传统思路，除了政府投资以外，其他任何部门，无论是国营企业还是私营企业，都不得在电视台投资或参股，新闻出版广播电视业，不对外融资，不向私人开放，这是一个基本原则。另外，广播电视作为第三产业，推行“事业单位，企业化管理”，电视台具有了企业的身份，资金、资本运作，社会化资金进入电视节目制作运作中似乎无可厚非。这种政策模糊既给予了一定空间，但又有很大的不确定性，影响长远发展。

采访权限问题：对民营电视公司来说，这是关于资质的一个核心问题，没有采访权，节目制作这个首发环节－－采访就名不正言不顺，制作上就困难的多了，这客观上也就把节目制作类型限制在娱乐类等节目上。对地方电视台来说，采访权的地域限制也就制约了节目的类型和内容的广度，对其发展具全国性影响类电视节目有着大的制约，从长远来看，也制约了电视台系统所属制作公司的进一步发展。

社会制片公司、独立制片人的资质问题：电视节目特别是固定栏目，具有长期性、定期性的特点，需要制作单位有一定的规模和制作实力以保证安全播出而不开天窗，这就需要一定的准入规则和资质认定。目前看来，社会制作力量特别是民营电视制作公司多打的是文化公司、广告公司的旗号，从严格意义上没有法律保证；另外没有准入规则和资质认定，民营公司也是鱼目混珠、良莠不齐，不能保证节目制作的质量。随着制播制度改革，会有着更多的电视台系统内公司和系统外公司走向市场和社会，市场准入和资质问题会越来越突出：谁？具有什么样的条件可以制作节目？制作何种节目？谁来审查监管？何种条件下必须出局？这是电视制播制度改革中无法回避的，都需要引起深刻的思考。

电视台内节目评估机制的问题：播出什么、不播出什么，设置什么栏目，不设置什么栏目，播出环节愈显重要。随着电视节目制播制度改革，电视台结构和功能调整，节目引进、集成、评估的角色和功能突出，其中建立科学的节目评估体系和机制至关重要。在电视台发展中，总编室的地位和功能多被忽视，常常成为安置闲散人员的集中地，功能也矮化为资料整理、日常编排、上情下达等工作，缺乏科学的节目的评估体系，机构建设不完善，拍脑袋决策明显，这不适合制播改革进程的需要。建立起以收视率、广告创收、领导专家意见相结合节目评估标准，建立和完善合理的评估机构，成为摆在各级电视台面前的重要问题。另外，节目的采购问题，也需要科学评估机制来保证制片公司的选择公开透明，以避免人为因素干扰。

电视内容同质化问题：随着电视业竞争的加剧，在电视节目社会化制作的过程中容易产生一些不良倾向，高收视率、高广告关注度的栏目类型过于集中，播出单位可能由于单纯为了自身的经济收益而对某类型的商业化节目开绿灯。比如，当前的民营电视制作集中于娱乐类栏目。这种趋势不利于电视栏目的多样化，不利于电视节目质量的提高，阻碍了电视人的创新能力。

五、制播制度发展前瞻

1、电视台管理、运作机制与功能的转化

伴随着中国内地电视产业化的进程，电视节目制播制度改革深化，传统意义上的电视台的概念、管理、运作机制和功能都将发生重大变化，电视台的的频道经营理念越来越深化，管理运作上成本意识、市场意识越来越深入人心，电视节目的集成商角色突出，编排、包装、审查、播出的功能彰现。同时内部机构设置越来越简化，并且围绕节目集成、包装定位分化。总编室、新闻部门、节目购销部门将成为核心设置机构。

2、系统内专业制作公司崛起

电视台系统内的栏目企业化运行模式、制片人制的发展，为成立节目制作公司打下基础，公司化运作成为必然趋势，随着cctv制播制度改革的深化，cctv制下将会出现一批有实力的专业制作公司，在经济发达抑或媒介发达的地区，也将会出现区域性影响乃至全国性影响的制作公司。正因为属于嫡系部队，有着政策上、资源上等种种优势，较之民营电视公司，这些专业制作公司的规模和实力会更强更大。

3、合作、联动与矛盾

一方面是电视系统内部的区域性合作联动，随着广播电视集团化的推进，资源整合下合作更加频繁；另一方面是电视台系统内外的合作，社会公司更多的以资金注入的方式参与节目制作，民营电视制作公司将遭遇电视台系统内公司的强烈竞争和挤压，像年初北京等地将地贴片广告时间缩短，这种软性挤压的情况会时有发生，民营公司在政策、资源等方面的劣势突出，与电视台或电视台系统内公司合作看来会是个不错的选择。

4、电视网绽露头角

在电视媒介业充分发展的美国，地方电视机构的“大部分地方自办节目是新闻、社区事务、社区特别节目及地方赛事”⑾，反观中国内地地市、县级的电视制作能力薄弱，将会由全面开花型转移到制作、播出少量地方新闻、专题节目和转播电视网节目的功能定位上。这个层面上，电视网的频道运作形式已经出现，由中国电视总公司旗下的都市传媒公司创建的中国都市电视节目网目前已经覆盖收视家庭4000万户、电视观众达到1.38亿人，随着制播改革的深入，这种传播方式将得到进一步发展。

引文注释：

⑴《电视传播管理事务》李晓枫等主编新华出版社2001年版17页

⑵《中国民营公司现状报告》李幸汪继芳著中国社会科学出版社2002年版39页

⑶《荧屏内外》2002年第一期李品齐金钊《“制播分离”新解读》

⑷《大汇流：整合媒介、信息与传播》托马斯·鲍德温著龙耘、官希明译华夏出版社2000年版161—173页

⑸《荧屏内外》2002年第一期22页

⑹《媒介管理研究——广播电视管理创新体系》胡正荣著北京广播学院2000年版194页

⑺《中国民营公司现状报告》39页

⑻《荧屏内外》2002年第一期77页

⑼《荧屏内外》2002年第一期76页

⑽《中国民营电视公司》61页

⑾《大汇流：整合媒介、信息与传播》69页

参考书目：

1、《电视传播管理事务》李晓枫等主编新华出版社2001年版

2、《中国民营公司现状报告》李幸汪继芳著中国社会科学出版社2002年版

3、《大汇流：整合媒介、信息与传播》托马斯·鲍德温著龙耘、官希明译华夏出版社2000年版

4、《媒介管理研究——广播电视管理创新体系》胡正荣著北京广播学院2000年版

5、《传播的历史与分析——大众媒介在加拿大》玛丽·崴庞德著郭镇之译北京广播学院出版社2003年版

6、《荧屏内外》、《新周刊》等杂志