公共政策的产生和发展

公共政策的形成与发展

政策自古以来就有。但古代社会政策往往伴随着君主或政治家的情感意志而存在,因此，政策不可能作为一门科学而出现

英国著名经济学家凯恩斯于20世纪30年代发表了有名的《自由放任的结果》，明确提出政府用"公共政策"这只"看得见的手"干预市场经济的新理论，得到资产阶级政治家的称赞，美国总统罗斯福的福利政策的"新政"把凯恩斯理论变为现实。在当时的欧美国家中，尽管人们希望市场这只看不见的手发挥作用，但市场自发的调节控制功能并不强。因而这就为政府对经济的主导功能的发挥创造了条件。由于这时政府的干预能力较大，这就吸引了不少思想家特别是政治学家将注意力集中到政府的政策引导上来。较多的学者讨论了国家、主权、权力与政策的关系。也有一些政治学家像洛克、孟德斯鸠、卢梭等人，则专门研究过国家的基本政策问题。也就在这个时期，西方世界发生了新科学技术革命，系统论、信息沦、控制论以及计算机等一系列新科学技术问世，这就为政策科学提供了必要的科学的理论基础和先进的技术条件

1951年，美国政治学家哈罗德·D·拉斯韦尔(https://www.360docs.net/doc/d24889720.html,sswall)倡议召开了一次多学科学者参加的公共政策研讨会，会后由他主编出版了《政策科学：近来的范畴与方法上的进展》，第一次提出了政策科学的概念，政策科学由此得名

到18世纪中叶，重商主义在资本主义的中心欧洲占据了统治地位。重商主义的经济学家注重研究和倡导各种经济政策，并确信只要有了好的经济与社会政策，就可以建立和发展现代国家。即使是亚当·斯密，虽然强调最好的政府是什么也不管的政府，但他也十分重视政府对政策的制定。在《国富论》中，斯密提出，应当将国民生产作为国家经济政策的中心目标，追求最大或最多的“国富”乃是一个国家必须实行的基本经济政策。

（三）19世纪中叶自由主义反对经济政策研究

在19世纪中叶，一些资本主义较为发达的国家，市场经济体制已经日益走向成熟，相当多的原先由政府来承担的经济功能开始让位给市场。与此相适应，在英国的经济学领域，自由主义学派取代重商主义成为主流思潮。自由主义经济学家则主张政府放任自流，无为而治，听任市场这只“看不见的手”去调节各种经济活动。因此，政府不再像以往那样花费财力和人力去积极地研究和制定经济政策。一些大学的经济学系甚至停开“经济政策”课程。

（四）19世纪80年代威尔逊与古德诺对公共政策的研究

美国是最早建立公共行政的国家，因而最早对现代意义上的公共政策作出探索的自然也是美国人。1887年伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）在《政治学季刊》第二期上发表了题为“行政研究”的学术论文。在该篇论文中，威尔从公共政策制定与执行的角度对政治与行政加以区分。他认为政治制度只负责制定或决定公共政策，而行政则负责执行公共政策。威尔逊特别强调政治学要关心公共政策的发展，政治学家应当细心地分析法律、法令的产生与变迁的历史。

在威尔逊之后，对美国公共行政作出重大贡献的公共行政学家是弗兰克·古德诺（Frank J. Good now）。他也十分重视公共政策问题。他同意威尔逊将政治与行政

两分开的观点。他认为，政治家依据一定的标准，从各自集团的利益出发制定公共政策，而行政则是以价值中立的态度去执行公共政策。实际上，古德诺将公共政策制定过程视为是非理性的过程，而公共政策的执行才是理性的。古德诺与威尔逊都否认政治学是科学，在他们看来，只有执行公共政策的公共行政才能依据科学和理性有效地运行。

在19世纪末20世纪初，人们对公共政策的研究或阐述，还只是有关公共政策的某些方面：比如政策制定的主体，像国家、主权与权力、政府组织等；比如政策的制定，像法律的制定以及与政策制定有关的问题等；比如政治对公共政策的影响，像平等、自由、民主与公共政策的关系等。至于对公共政策的本质、效能、结构、体系、原则、周期等方面的问题还没有成为研究的课题。

（五）20世纪20年代梅里安倡导的“新政治科学”运动

1921年，美国芝加哥大学教授梅里安（Charles Merriam）发起了“新政治科学运动”，主张运用社会学、地理学、人类学、生物学和统计学的方法与成果来改造政治学。这一主张在美国政治学界引起了巨大的震动，后来，梅里安被称为行为主义政治学的开山鼻祖。梅里安对“新政治科学”的倡导，在较大程度上是出于他对公共政策的关心。他指出，之所以要掀起这股运动，就是要促使人们对政府机构的运转过程加以明智的控制，从而消除政治运动中的浪费，减少或消除各种动乱因素。梅里安经常使用“政策科学”概念。

二、西方公共政策演变的主要阶段

（一）西方公共政策的形成时期（20世纪50－60年代）

其标志是哈罗德·拉斯威尔（Harold D. Lass well）、丹尼尔·勒纳（Daniel Lerner）合著的《政策科学》出版（1951年）。因此，有人认为现代公共政策研究始于1951年，拉斯威尔则是公共政策科学的创始人。

公共政策之所以在这一时期产生并受到学术界的重视并不是偶然的。早在20世纪二三十年代，凯恩斯经济学有关政府干预经济的政策主张就在美国产生了巨大影响。在罗斯福“新政”时期，不少学者为政府进行经济与公共事务方面的政策设计，使美国政府能在世界性的经济危机中度过难关。当时美国社会甚至流传一种看法：“政治求助于科学，官员求助于学者”。但是这一研究政策的趋势却为二战所打断。

二战以后，西方的政治科学也发生了研究范式上的转变。西方政治科学研究在60年代前先后出现过国家制度研究、权力关系研究与行为主义研究等范式的转变。到60年代，行为主义的研究范式由于其方法片面、结论肤浅，不能解决深刻而复杂的社会矛盾而无法令人满意。一部分政治学家从行为主义的范式中挣脱出来，从政策的制定与执行的角度来审视现实的政治生活与政治制度。这就和二战前已经出现却被二战所阻断的政策研究的趋势衔接起来。但这时的政策研究就不再是简单地回到30年代的水平，而是提升到一个新的高度。拉斯威尔的《政策科学》就是这种提升的代表。除拉斯威尔外，这一时期对公共政策科学的建立

产生过作用的著作还有查尔斯·林德布洛姆（Charles E. Lindale）的《渐进调适科学》；查尔斯·琼斯的《公共政策研究导论》，托马斯·戴伊的《理解公共政策》等。

（二）西方公共政策的发展时期（20世纪70年代）

其标志是以色列耶路撒冷希伯莱大学教授叶海卡·德洛尔（YehezhelDror）在1968年至1971年旅居美国期间，写出了被称之为公共政策科学“三部曲”的《重新审查公共政策的制定过程》（1968年）、《政策科学探索》（1971年）、《政策科学构想》（1971年）。

在美国60年代后期和70年代的前期出现了公共政策研究中的“趋前倾向”，在70年代中期则出现了“趋后倾向”。所谓“趋前倾向”则是指政策研究偏重于在政策制定中加强“政策咨询”的趋势。这一时期美国建立了一批负有盛名的以公共政策咨询研究为主要任务的研究所、研究中心，如兰德公司。由于这些机构广泛地运用统计学、数学、心理学、系统论等方法起草各种政策方案，进行各种政策模拟，提出各种政策建议，作为政府在制定公共政策时的参考，因此人们又称它们是政策决策的“思想库”、“智囊团”。

所谓“趋后倾向”乃是指公共政策研究中偏重于政策周期研究的趋势。一项公共决策往往是各种利益冲突与妥协的结果，因此，要研究科学、合理的公共政策制定就必须考虑政策制定系统的改进与完善。另一方面，一项好的公共政策光制定出来是不够的，还需要去说服和组织贯彻。因此，公共政策的重要一环在于对制定出来的政策的推行和实施。这样，对公共政策的研究就转向于对整个政策的生命周期进行探讨。

在这一时期的西方公共政策研究中，德洛尔除了写出著名的“三部曲”外，他作为兰德公司的高级研究员，还发表了许多讨论公共政策的专题论文。在1969年的美国科学促进会上，他组织和领导了世界上第一个政策科学研究小组。另外，德洛尔还与人合作，在美国创办了《政策科学》杂志。1972年德洛尔回到以色列后，又参加了《政策科学》杂志的编辑工作。此外，在这一时期还出版了洛威（Theodore J. Lowi）的《政策、政治和选择的四种体系》（1972年），斯图亚特·.奈格尔（Stuant S. Nagel）的《决策理论和法律程序》（1979年等）等。

（三）西方公共政策的自我批判时期（20世纪80年代）

公共政策研究从50年代正式成为政治科学、公共行政科学中的重要分支以后，经过60年代的政策咨询研究，70年代的包括政策执行、政策评估、政策终结在内的政策周期研究，发展至80年代开始进一步转向有关政策效率、政策信息多元化、政策学家与政治家关系的研究。在这一时期，政策学家比较多地对学科采取谨慎的批判态度。

这一时期具有代表性的著作有：奈格尔（Stuant S. Nagel）的《政策研究百科全书》1984年，阿尔蒙德（Gabriel A. Almond）的《比较政治学》1978年，阿斯福特（Douglas Ashford）的《比较的公共政策》1990年。

（四）西方公共政策拓展新的研究方向时期（20世纪90年代）

90年代西方公共政策的研究表现出两种主要趋势，一种是对原有的研究主题进行深化；另一种是拓展新的研究方向。关于对原有主题的深化研究，主要集中在两个问题上，一个问题是公共政策的伦理、价值；另一个问题是公共政策与公共管理的关系。

关于公共政策的伦理、价值问题，罗尔斯（Rawls）在《正义论》、布坎南（Beaucham）在《伦理与公共政策》、高斯罗伯（Gawthrop）在《公共管理部门、系统与伦理》中分别提出了有关社会哲学、社会道德和专业伦理的研究方法。

关于公共政策与公共管理的关系问题，梅尔斯诺（Mmeltsner）和贝拉威（Bellavita）在《政策组织》一书中提出了政策管理、政策沟通、政策组织、政策行动等四者的相互联系理论；林恩（Lynn. Jr.）则在《管理公共政策》一书中提出组织行为、政治理论与公共政策的融合思想。

关于拓展新的研究方向，也主要集中在两个方面。一是开辟新的研究领域，增强公共政策的应用性。二是加强理性意识形态，由传统的政策决策研究转向政策调查研究。在开辟新的研究领域方面，公共政策学家将研究的兴趣转向一系列新的社会问题，比如电脑犯罪、信息政策、试管婴儿、温室效应，等等。

另一方面是政策调查的兴起。以往公共政策学家过于重视经济与技术理性为主体的政策抉择研究，总是强调如何使“利益最大、损失最小”，强调如何依据政策制定者的偏好，排列方案的优先顺序。这种研究方法在实际生活中已暴露出弊端，许多政策学者转向政策调查研究。他们认为不存在一个最佳的即能为社会全体大众都能接纳的政策。所谓好政策就是具有法律正当性的政策。为此，就必须通过政策调查、政策辩论获得合理性，并由此确定出是否接受某项政策的前提条件。

三、中国公共政策产生的历史渊源

（一）中国古代的政策谋略思想

中国古代虽然没有形成专门的政策科学门类，但在中国的文化传统中有着丰富的政策谋略思想和政策实践经验。主要表现在下列几个方面：一是形成了以民为本、事异备变的政策思想。中国古代有作为的封建思想家与政治家大多提倡“民为邦本、政在得民”的治国策略，在制定政策时，多考虑“养民”、“惠民”、和“富民”。古代中国明智的统治者在制定政策与策略时，坚持“世异则事异，事异则备变”的谋略原则。

二是建立了恩威兼施、以柔克刚的施政原则。中国古代勤于治国的政治家与官吏有一套施政方法：韬光养晦，以曲求全，以退为进；恩威并重，分化瓦解，征服吞并；力倡仁信，厚施绥靖，倍加安抚；中央集权，镇国封疆，分而治之。

三是形成了重政策辩论、政策分析的传统。中国古代留下了许多政策辩论与政策

分析的文献。如《盐铁论》就记载了汉昭帝时以御史大夫为首的政府官员和应召而来的当时全国60多位贤良学士聚集一起，就制定、实施盐铁官营、酒类专卖的政策，进行辩论的真实过程；西汉时期的《论积贮疏》、《论贵粟疏》则是两部有关制定合理的农业与粮食政策的政策规划文献；明代的《智囊计》则是政策案例分析的文献。

四是形成了完整的国策谋略体系。最为突出的是《孙子兵法》。最初人们仅仅将这一著作看作是兵书。但依据当代国内外的研究成果，人们发现《孙子兵法》中包含有大量的国策条目、谋略思想和管理策略。从而使这一著作不仅成为中国政策文化中有价值的经典，而且也成为民办政策科学研究的宝贵遗产。

（二）马克思主义的政策研究传统

在中国当代的政策文化中，除了有古代的政策思想和政策研究的遗产外，具有重要指导意义的还有马克思主义的政策策略思想与原则。首先是马克思、恩格斯、列宁、斯大林等无产阶级政治家留下的政策思想与政策实践。对政策和策略，马克思和恩格斯非常重视，他们毕生除了从事理论写作外，毫不松懈地注视着无产阶级斗争的策略问题。列宁总是将党的策略视为是党的政治行为、党的政治性质、方向和方法。斯大林则将战略和策略看作是无产阶级斗争的科学。

在政策和策略的依据方面，恩格斯作了经典的阐释，他认为党的政策是根据经常变化的条件制定的。

在政策和策略的原则方面，马克思和列宁这些经典作家提出了如下的思想：要把当前斗争和长远斗争、当前利益和长远利益结合起来；

要坚持说服和争取人民的大多数；要将政策的原则性与灵活性结合起来；要善于利用矛盾争取同盟者。

其次是毛泽东关于政策和策略的光辉理论与实践。毛泽东在领导中国革命与建设的实践中，提出“政策和策略是党的生命”的光辉论断。他认为政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。一个革命政党的任何行动都在实行政策，不是实行正确的政策，就是实行错误的政策。因此，共产党领导机关的基本任务就在于了解情况和掌握政策两件大事。在中国这样复杂的环境中工作的每个干部，必须将自己锻炼成为懂得政策和策略的战士。

四、中国公共政策发展的主要阶段

（一）中国公共政策学科的孕育阶段（20世纪80年代）

从70年代末开始，中国社会进入改革开放的新时期。从1979年至90年代初，以邓小平为代表的中国共产党和中国政府在东方辽阔的土地上进行了成功的震惊世界的制度和政策创新的实践。在这一阶段上，邓小平支持和领导了真理标准大讨论，实现了第一次思想大解放。在此基础上，果断地抛弃了“以阶级斗争为

纲”的错误政策，提出了以“一个中心、两个基本点”为主要内容的党在初级阶段的基本路线。与此同时，邓小平还在许多领域提出了一系列的新政策。比如，“一个国家，两种制度”的政策；“发展是硬道理”的政策；物质文明和精神文明要两手抓、两手都要硬的政策；科技是第一生产力的政策；允许一部分人、一部分地区先富起来的政策；等等。

在领导政策创新实践的同时，邓小平对新时期的政策理论作了研究。他指出，政策的本质要求是要讲求实效，给人民以物质上的实惠；检验政策是否正确的标准，不是人们的主观愿望，而是客观实践；政策的合法性是由多数群众满意来决定的，一项政策好不好，主要看工人、农民和知识分子赞成不赞成；政策执行必须坚持稳定性与连续性的原则，一项政策经过实践检验是正确的政策，就必须坚持，凡被实践证明是不完全正确甚至错误的政策，就必须修正或抛弃。

在80年代初，邓小平就提出，在学科发展上要赶快补课，要重新恢复政治学、社会学、法学和行政学，其中也包括公共政策的学科建设。这为公共政策学科的发展提供了条件。随着政治学、行政学等学科的恢复，高等学校、社会科学研究部门开始进行政治决策和行政决策方面的研究。此时的公共政策还远未独立出来，还包含在公共行政学和政治学这两门学科之中。与此同时，一些学者开始介绍和翻译台湾地区和国外的公共政策的文章和书籍，同时也编写出有关政策科学的教材与读物。其中比较重要的有：《政策制定过程》（查尔斯·林德布洛姆著，朱国斌译，华夏出版社，1988年）；《系统分析和政策科学》（R.M.克朗著，陈东威译，商务印书馆，1986年）；《经济政策：原理与设计》（J.丁伯根著，张幼文译，商务印书馆，1988年）；《公共政策》（伍启元，香港商务印书馆，1989年）；《公共政策析论》（张世贤，台北，五南图书出版公司，1986年）；《政策科学》（孙光，浙江教育出版社，1988年）；《政策研究学概念》（孙效良主编，中国经济出版社，1989年）。

（二）中国公共政策学科的开创阶段（20世纪90年代）

90年代是中国公共政策开始从政治学和公共行政中分离出来成为一个独立的研究领域的时期。其标志主要有以下三方面：

一是开设了公共政策课程、创办了研究机构、培养了研究生。90年代，在一些全国重点高等学校的政治学、行政学专业中，开设了以“政策科学”或“公共政策”为名称的课程；成立了从事政策研究的机构；在未被列入国家学科专业目录之内的情况下，一些高校如南京大学在其他专业的名目下，招收了以公共政策、政策科学或政策分析为研究方向的硕士生与博士生。

二是出版了一批公共政策教材。主要有：《行政决策分析》（胡象明，武汉大学出版社，1991年）；《公共政策学导论》（桑玉成等著，复旦大学出版社，1991年）；《政策科学导论》（张金马主编，中国人民大学出版社，1992年）；《政策科学原理》（陈振明主编，厦门大学出版社，1993年）；《政策学》（兰秉洁等编著，中国统计出版社，1994年）；《公共政策分析》（陈庆云，中国经济出版社，1996年）。

三是建立了全国性的公共政策科学研究会。1991年8月，中国行政管理学会在吉林省长春市召开全国首届政策科学研讨会，这次会议除了进行政策科学研讨外，还就成立全国政策科学研究会的事宜作了讨论。1992年10月，在山东省曲阜召开了全国政策科学研究会的成立大会，全国政策科学研究会作为中国行政管理学会的研究分会而存在。1999年10月，全国政策科学研究会在江苏省苏州市召开第二次代表大会暨理论研讨会。