德国、荷兰海洋环境保护管理的特点与经验

德国、荷兰海洋环境保护管理的特点与经验

来源:王诗成发布时间:2010年01月10日

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一、德国海洋环境保护情况

(一)德国自然社会概况

德国位于中欧西部,面积约为35.7万平方千米,人口约为8 303万(2001年7月的统计)。主要自然资源有铁、煤炭、木材、铜、天然气等,森林面积占陆地面积的31%。德国经济发达,主要工业有采矿、冶金、机械、木材、造船、化工、食品等。德国是联邦制国家,总统是国家的最高元首,但总理是事实上的政府首脑。议会实行两院制,目前分别有656个和69个议席,负责制定国家的法律。总理和其任命的各个部长在法律的授权下可以制定行政法规。

(二)德国环境保护特点与立法

德国是欧洲和世界在现代意义上最早开始关注环境问题的国家之一。20世纪60年代末,鉴于当时大气、水体和其他方面的污染都已十分严重,加之一系列有关环境污染危害的研究报告的发表,在德国掀起了从政府到公众、从城市到乡村的广泛的环境热潮,环境法制建设也得到很快发展。从60年代末到70年代德国就已先后制定了《废弃物处置法》、《联邦水管理法》、《大气污染控制法》等早期的环境法律。之后,随着1976年的《能源节约法》、1980年的《化学品法》、1985年的《原子能控制法》、1987年的《废水纳税法》等法律的制定,到90年代随着一些有关全球环境问题立法的颁布,德国的环境法制体系达到了比较完善的程度。环境保护作为德国的基本国策,政府采取了如下有效措施:①健全海洋环境保护法律法规,根据国际上有关的海洋环境保护条约以及欧盟环保法律,德国建立了一系列的海

洋环境保护管理法律法规,各州依据上述法律制订相应的实施办法,使海洋环境保护管理工作法制化;②从战略高度增加公民的环境保护意识,对公民加强海洋环境保护知识教育,在自然保护区设立生态环境保护教育基地,免费向公众开放,让公众亲身接受环境保护教育;③采用经济措施保障环境持续发展,即采取污染者治理、受益者补偿、使用者付费的措施;④禁止的原则,即没有通过评价说明对环境的影响是可以接受的项目禁止建设;⑤完善环境标准,根据国际以及欧盟有关技术标准,结合本国的实际情况,制定出联邦德国的环境标准,使海洋环境保护管理工作规范化;⑥环境承受能力的定期检查制度,对已建立的项目进行评估检查。

德国涉及海洋环境管理的政府部门主要为联邦海洋与水道局、联邦环境自然保护和核安全部、联邦环境保护局、联邦自然保护局。其中,联邦海洋与水道局是负责实施海洋管理的综合部门,其主要职责为:制定海洋资源开发利用规划;海洋与水道工程建设项目的审批;海洋使用及海洋资源开发活动和航道使用的协调;负责组织海洋生态环境监测;负责组织北海和波罗的海的水文地理调查和水文预报;海底电缆管道铺设活动的管理;航运管理;污染海洋环境处罚;海洋信息系统建设与管理。

联邦环境自然保护和核安全部主要是制定各种环境保护政策、法规和制度及环境标准,具体实施管理的分别为其下属的环境保护局和自然保护局、放射线保护局。

德国是联邦制国家,由16个州、3个直辖市组成。联邦政府和州政府的职责划分是由其基本法规定的,实行立法统一、执法相互监督的原则,即立法由联邦政府统一负责,执行分别由州政府和赋予职能的联邦机构执行。在海洋管理上,联邦德国实行分区管理的形式。即离岸12海里内海域由沿海各州政府实施管理,

12海里以外到200海里专属经济区由联邦政府各执行机构负责实施管理。在环境保护方面,联邦政府各执行机构负责制定相关的法规、标准、污染物总量控制指标制度:州政府的任务是执行国家的环保政策,负责制定较为具体的实施细则,并负责监督实施。

德国环境立法完备。现在,德国环境保护法律规范之完备具体,在世界上是名列前茅的。其环境标准之严格,也是其他国家包括欧盟国家所不及的。德国不仅有环境基本法,也有很具体的环保法律,如《滴滴涕法、洗涤剂法》、《飞机噪声法》等,已形成了健全的环境法体系。同时法律规定明确具体、易于操作,如《水管理法规定》,违反本法规定罚款10万马克,加之执法很严,因而对水域的管理收效甚好。五六十年代,莱茵河水污染严重、鱼虾绝迹,而今天的莱茵河水质已达到饮用水标准。此外,德国环境法的原则和制度在很大程度上影响了欧盟立法。

由于政治经济等因素,德国在欧盟一直发挥着举足轻重的作用。其国内立法常常成为欧盟立法的范本,并影响到其他国家的立法。在环境法方面,不少在德国首先提出和实施的环境法原则和制度如污染者负担制度、环境污染控制的预防性原则和谨慎性原则,都在欧盟的环境立法中得到体现,并为越来越多的欧盟国家和世界上其他国家所采纳。

(三)德国环境保护策略与措施

以预防为主,严密监测环境现状,并分析其变化趋势,明确环境保护的职责和服务目标,制定切实可行的环保政策,协调各方力量与能力,共同开展环境保护工作,是德国环境保护的工作纲领。根据环境保护国策,在环境保护工作纲领的指导下,联邦德国制订了五大环境措施:

1.对环境保护要以防为主,严格控制污染物质的排海和人类活动对环境的影响和破坏。对海洋环境现状进行准确的评估和分析,建立海洋环境监测体系,加强对污染源监测的控制,完善污染处理体系,最终达到水体质量优良的目标。

2.积极的环境经济措施。从宏观上正确平衡环境保护和发展经济两大国策所形成的各项政策,以避免片面的经济发展和极端的环境保护行为,力图找到经济发展及其对环境所产生污染的一个适宜尺度,以使经济发展对环境所产生的危害最小。在各种产业发展中,利用多种经济手段调控经济发展与环境保护和资源开发的关系。采用“绿色”税收政策,增收环境保护税,以控制过量的生产,调节生产力的结

构和布局,同时增加了政府的环境保护经费的收入。建立新的“绿色”商业模式,制定国家商品环境标准等。

3.法律体系保障。

4.公众参与。

5.注重海洋环境科学的研究。

(四)实例:不莱梅港海洋环境保护管理

不莱梅港位于WESER河的入海口,现有Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ号货柜作业区,共长3千米,港区水深145米,可停泊第六代“超级巴拿马”。该港是德国主要的集装箱货运港、德国最大的汽车出口港。

港口管理部门高度重视港口建设工程对海洋生态环境影响的保护工作。对新建的Ⅳ号货柜作业区在建设前,开展了工程环境影响评价,对可能造成的生态影响提出和落实了保护、恢复措施。

该工程使得89公顷的自然滩涂消失,损失了16公顷湿地。对生态的影响主要体现在对海洋生物、陆地生物、鸟类的影响上。对海洋生物(游泳生物、底栖生物、浮游生物)的种类、数量、分布、密度等,潮间带生物(海京、贝类、多毛类、甲壳类等)的种类、数量、分布、密度等,陆上生物的种类、数量等,湿地鸟类的种类、数量、行为等进行了详细的调查。并定期设置了四个观测站,对可能影响的生物进行定期

与不定期的监测。提出了生态环境保护、恢复措施是在港口附近的滩涂上进行修复工程。该修复工程的实质上是建立了湿地自然保护区,并建设了一系列的配套工程,同时进行了修复跟踪监测。

二、荷兰海洋环境保护情况

考察主要了解荷兰环境保护政策和法律法规体系、荷兰巴黑尔大坝围海造地工程环境保护、荷兰环境保护策略等。

(一)荷兰自然社会概况

荷兰王国位于西欧,西、北两面濒邻北海,与英国隔海相望,南接比利时,东接德国。国土面积为41 548平方千米(包括水面),人口1 527万。荷兰人多地少,平均每平方千米420人,人均耕地不足1亩。荷兰又是“低洼之国”,全国一半以上土地低于海平面,仅有1/3土地高出海平面1米。荷兰是君主立宪制的国家,国王是国家的最高元首。最高行政首长为首相,议会实行两院制,分别有75个和150个议席,负责制定国家的法律,荷兰的法律以成文法为特点。

荷兰是一个自然资源较为贫乏的国家,然而特殊的资源国情和相对稳定连续的资源管理政策,改善资源环境,使得经济和社会可持续发展。荷兰己成为国力雄厚(人均GDP列世界第7位,农产品出口额列世界第3位,对外投资列世界第6位),人民生活富裕,自然环境优美,草地成方,林木成行,渠道纵横,道路成网,令人羡慕的国家。

(二)荷兰环境保护特点与立法

荷兰目前主要的环境问题包括以富营养化为特点的水污染问题、酸雨问题、机动车污染问题等。荷兰是世界上环境管理和环境标准最为严格的国家之一,也是在国际环境领域最为积极和活跃的国家之一。环境法制建设有以下特点:一是环境立法体系完整。荷兰是一个面积仅4万平方千米的小国。但由于工业化进程较早,各种产业发展比较齐全,因此环境问题仍然比较复杂。在这种情况下,荷兰的环境立法涉及了污染控制和自然资源保护的各个方面。从20世纪60年代开始,荷兰陆续制定了大量的环境法律法规。针对各种环境媒体和环境问题的法律,如地表水污染控制法、地下水法、海域污染控制法、空气污染防治法、土壤污染治理法、危险物质法、化学废料法、杀虫剂法、噪声治理法、废弃物污染防治法、核能法等构成了

荷兰环境法比较完整的体系。二是重视各项法律制度的协调。在环境立法的早期,荷兰在不同的环境法律法规中确定了一系列环境法律制度,如许可证制度、环境影响评价制度、公民诉讼制度、信息公开制度等。这些制度在各个单项环境法律法规中的具体要求不尽相同,给政府执法和公民守法带来了不便。为了解决这一问题,荷兰从80年代开始重视立法程序和技术的协调,做到各项法律要求的统一。90年代中期荷兰又颁布了综合性的《环境管理法》,对各项法律制度在基本法的层面上进行了统一。三是制定了一部综合性的《环境管理法》。该法于1995年制定,是在荷兰多年环境保护实践基础上总结许多环境法律法规完成的。该法可能是目前除法国《环境法典》外世界上综合性最强的一部环境法。《环境管理法》出台后,受到国际社会的很大关注,成为很多国家环境立法的重要借鉴。该法规定了荷兰有关机构的环境管理职能、环境规划和计划的制定、环境功能区划、环境质量标准、环境影响评价制度、许可证的颁发与更新、废弃物的回收处理、化学品的使用和管理、产品的包装和标识、环境保护项目的财政支持、环境行政法庭的设立和运行、污染损害的赔偿、环境污染破坏的法律责任等。

(三)荷兰海洋生态保护策略

荷兰的近代文明发展史,是一部围海造地实行国土资源强力开发和科学保护的历史。特殊的国情使荷兰王国近百年来把拦海围田增加国土资源作为第一国策。从1928年起政府组织开始拦海,1936年实现四坝合笼,1972年围田工程基本竣

工,1998年达到规划标准。经过几代人不懈奋斗,共围海造地60多万公顷,成为今天如此浩瀚的规模。驱车来到宽阔的巴里尔大坝上,令人叹为观止的是荷兰政府和人民近百年来,锲而不舍,前赴后继,几代人拦海围田,展现了“洋愚公”移山填海的感人英姿。

荷兰一直将生态环境建设摆在优先位置。在荷兰对国土资源的开发和实行生态系统管理,都十分重视决策的科学、民主和公开。近百年荷兰政府在围海造田方面取得了举世瞩目的成就,但是在继续开发和利用问题上,荷兰则更多的具有科学理智性,注重资源环境生态平衡,并不单纯追求速度和数量。例如马克维多湖区是荷兰

20世纪70年代就已经完成了拦海土坝,属拟开垦新区。对于此区是否排水造地的

问题,政府在全社会广泛征求意见,由各界人士对新垦区的环境保护及总体生态平衡等问题持有不同意见,此项工程至今仍处在搁置状态。荷兰东北垦区动工于1937年,完工于1942年,建成4.8万公顷垦区,土地利用以发展农业为主,建有排水渠等。东弗莱沃兰法垦区始建于1950年,经过7年开发建成5.4万公顷垦区。这个阶段注重总结前一垦区因地下水位下降造成土地沉陷与土壤干裂的教训,侧重以开拓人工淡水湖,调节和控制了垦区的地下水位,提高了土地标准,南弗莱沃池垦区始建于1959年,完成于1968年,建成34.4万公顷土地。该垦区特别重视生物链功能,注重生物多样性的保护,实行资源的生态系统管理,保留自然保护区,为鸟类栖息繁衍创造了条件。

三、几点体会

1.两国海洋环境管理体制合理,分工明确,渠道顺畅。通过上述基本情况的介绍,上述两国均有专门的海洋综合管理、环境保护法律法规建立机构,且分工十分清楚,各部门各司其责,很好发挥了各自作用。

2.政府采取各种措施,鼓励环境保护。如两国在能源利用和新型能源开发中,

特别注重资源的可持续开发和利用。鼓励新型能源的开发,如开发风力发电产业,不仅陆地上建立风力发电群,鼓励在海上建立风力发电群。政府也通过税收鼓励新型能源的开发利用。此外,对特定的行业和商品,增加了环境税,将收入直接用于环境整治与保护。

3.环境保护思想深入人心。表现在政府、企业和公众个人环境保护意识十分强,保护区等实施的免费教育基地内容十分丰富,专职人员义务进行讲解,并开发出适宜于不同层次人群的教育软件、宣传材料等。

4.环境措施得当。通过污染物总量控制、环境补偿等一系列法律措施,通过多年环境保护治理工作,德国与荷兰均出现了水质、海洋环境较上世纪有极大改善的状况。

四、几点建议

1.加强海洋环境法制建设,严格执法监督,控制海洋污染。海洋环境法制建设是海洋环境保护与海洋可持续发展能力建设的重要内容。因此,要切实加强海洋环境法制建设。通过法规的修订和地方性海洋环境立法,建立并完善与市场经济体制相适应,与《联合国海洋法公约》等国际海洋与环境法规相接轨的海洋环境法规体系,为海洋环境与发展提供强有力的法律支持。同时加强执法队伍的建设,提高执法能力和执法水平,加强海洋的环境监测监视,定期开展海洋环境执法检查,制定和实施生态防治海洋污染应急计划,以减轻海上重大污染事故对海洋生态环境造成的影响。认真做好大中型用海工程项目资源环境的监测评估工作,避免盲目上马用海工程项目,做到开发与保护同步,控制新污染源污染和破坏海洋生态环境。

2.建立海洋环境与发展的综合决策机制,提高海洋管理部门参与综合决策的能力。海洋环境污染和生态破坏的原因是多方面的。部分群众和领导干部环境意识、法制观念淡漠,有法不依,以言代法,而且缺

乏海洋环境与发展的综合决策机制的约束。能否依法决策、科学决策,减少决策的盲目性、随机性,对于保护好海洋环境与资源来说是至关重要的。因此,必须建立起海洋环境与发展的综合决策机制,提高海洋行政主管部门参与综合决策的能力。第一,要把海洋开发利用总体规划、海洋功能区划纳入沿海区域国民经济与社会发展规划以及海洋经济发展专项规划。第二,在进行沿海区域开发、滨海城镇建设和围填海工程以及海岸、海洋工程时,应当进行充分的环境影响评价,力戒决策不当对海洋生态环境造成重大失误。第三,在发展海洋产业、开发利用海洋海岛资源时,要把海洋环境与资源的承载力作为重要的基础条件,正确处理海洋经济发展与环境、资源保护的关系。

3.加强环境宣传和法制教育,提高公众的海洋环境意识,树立保护海洋生态环境与可持续发展的观念。海洋污染和生态破坏与领导干部和群众的海洋环境意识和法规观念淡泊不无关系。海洋气候条件恶劣,海洋环境污染与生态破坏的随机性大,

因而海洋环境的监督管理难度大,公众参与海洋环境管理有着特殊的作用和意义。加强保护海洋生态环境与可持续发展以及海洋环境法规的宣传教育,提高公众的海洋意识,使公众了解海洋环境污染与生态破坏的危害,树立公众的保护海洋生态环境与可持续发展观念,鼓励公众积极参与海洋环境保护,形成强大的海洋环境保护的法律监督力量。

4.利用生物工程加强修复莱州湾海洋生态环境。一是通过入海污染物总量控制改善莱州湾海水质量:二是通过建立贝类保护区,增加保护净化水质的贝类:三是在滩涂建立半成水人工湿地,培植芦苇等水生植物。