档案工作的法规与标准

档案工作的法规与标准

关键词：档案工作标准档案工作标准化国际标准国家标准专业(部颁)标准企业标准档案工作管理标准档案工作技术标准

内容要点：

l．档案法规体系构成

2．制定档案法的意义

3．《中华人民共和国档案法》的主要内容

4．档案工作制度的含义与内容、

5．档案工作标准的概念与内容

档案工作法规、制度、标准之间的关系极为密切，对此进行统一研究是很有必要的。

第一节档案工作法规

档案工作法规是指档案工作方面的法律文件和规章制度；具体说，是指国家按照统治阶级利益和意志制定或认可，由拥有立法权的国家机关依照一定的立法程序制定和颁布的档案工作法律，以及国家机构和档案事业管理机构制定和颁布的关于档案工作方面的条例、规章和制度等。根据这些法规的内容，制定机关可以分为不同层次。中国的档案工作法规体系，一般分为档案工作法律、中央档案行政法规、中央档案行政规章、地方性档案工作法规、地方性档案工作行政规章等五个层次。

一、档案工作法律

档案工作法律是指由最高的国家权力机关制定和审议通过的，由国家强制力来保证施行的关于档案工作方面的法律规定。中国的档案工作法律由中国的最高立法机关全国人民代表大会及其常务委员会制定并审议通过。主要包括三部分：一是宪法中关于档案工作的有关规定；二是专门的档案法律，即《中华人民共和国档案法》；三是其他法律中有关档案工作的条款。

(一)宪法

宪法，是一个国家最重要的法律，是国家的根本大法，它主要是针对国家的政治、经济和文化生活中必须遵循的主要原则所做出的规定。宪法中与档案工作有关的条款是关于

文化事业的规定。《中华人民共和国宪法》第22条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”档案馆属于文化事业机构，档案是国家珍贵的历史文化遗产，保管、保护这些历史文化遗产是档案工作的重要内容之一，档案工作必须根据宪法的规定，采取各种措施保护好国家的档案。

(二)专门的档案法律

专门的档案法律是指由国家最高的立法机关制定的关于档案及档案工作方面的专门法律。

世界上许多国家已经制定了这种专门的档案法律，如《英国公共档案法》于1958年颁布，内容涉及公共档案的挑选与保存、公共档案的保存地点、公共档案的开放、公共档案馆和其他保存地点所藏公共档案的销毁等方面；《法兰西共和国档案法》于1979年颁布，对公共档案的形成、保管、销毁、利用以及私人档案的捐赠、转让、寄存、保管、利用等方面都作了详细的规定。意大利、加拿大、日本、瑞士、澳大利亚、南斯拉夫、马来西亚等国都制定了相应的档案法律。

中国于1987年制定了《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)。该法是由我国最高立法机构全国人民代表大会常务委员会制定的，于1987年9月5日第六届全国人民代表大会常务委员会第22次会议通过，经中华人民共和国主席李先念以第58号令公布，自1988年1月1日起施行。为了使档案工作更好地适应社会主义市场经济发展的需要，更好地为改革开放和现代化建设服务，第八届全国人大常委员第20次会议决定对《档案法》进行修订，修订后的《档案法》于1996年7月5日通过，中华人民共和国主席江泽民以第7l号令予以公布并施行。修订后的《档案法》主要针对一些国有企业在转制、兼并甚至破产随之而来的档案管理中出现的新问题作了具体规定，对档案所有权、档案管理责任、执法力度等方面的规定更明确了。

《档案法》是我国有史以来第一部由国家最高权力机关制定的档案和档案工作方面的专门法律，是为了加强对档案的管理和收集、整理工作，有效地保护和利用档案，为社会主义现代化建设服务而制定的。

1．《档案法》的基本内容

该法共有6章27条，包括总则、档案机构及其职责、档案的管理、档案的利用和公布、法律责任、附则。

总则部分主要包括五方面的内容：①制定《档案法》的目的；②国家管理档案的范围；

③保护档案的义务；④档案事业的地位；⑤档案工作的原则。

第二章至第五章主要包括以下的内容：①规定了各级档案机构及其职责，档案工作人员应具备的政治和业务素质；②确定了档案管理的基本内容和制度；③确立了档案馆和博物馆、图书馆、纪念馆在档案管理与利用方面的互相协作关系；④规定了保密档案的管理方式；⑤规定禁止倒卖档案牟利，禁止私自携运档案出境；⑥规定了档案利用和公布，确立了档案定期开放制度；⑦规定了公民的权利和义务；⑧规定了法律责任。

附则是对本法律实施办法由国家档案行政管理部门制定，报国务院批准后施行的说明，并规定了本法律的具体施行日期为1988年1月1日。

2．《档案法》的性质和特点

《档案法》集中华人民共和国成立以来党和国家关于档案工作的方针、政策、法令、规则之大成，充分吸收并以法律的形式肯定了以往档案工作中行之有效的经验成果。具有如下性质和特点：

(1)中国特色的社会主义性质。

马克思主义认为，法律是建立在一定经济基础之上的上层建筑的重要组成部分，它的性质是由产生它的经济基础的性质所决定的。我国宪法规定，我国的经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，这就决定了我国《档案法》的社会主义性质。当然，随着我国市场经济的迅猛发展，生产资料所有制也在发生变化，股份制、集体所有制、个体经济都在迅速发展。但在相当长的历史阶段，以社会主义公有制为主体的经济基础不会改变。《档案法》是广大人民意志的体现，反映了广大人民的根本利益和共同愿望。

从起草到公布，先后多次征求法律界、档案界和有关专家的意见，凝结了社会各界人士的知识、经验与智慧，最后由代表国家意志、人民愿望的全国人民代表大会常务委员会通过，充分体现了我国人民的共同意愿，社会广大公民都有保护和利用档案的权利和义务。

同时，《档案法》是在社会主义初级阶段制定的，明显带有社会主义初级阶段的特点。在社会主义初级阶段，为了促进生产力的发展，国家在坚持生产资料公有制为社会主义经济基础的前提下，允许集体和个体经济的存在和发展，我国宪法保护集体和个体经济

的合法权利。因此，《档案法》对集体所有的、个人所有的档案与国家所有的档案分别采用不同的管理制度和方式。《档案法》主要规定了国家所有的档案应该如何管理，但也允许集体和个人所有的档案存在，并应当对其中于国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案进行妥善保管，可以采取捐赠、寄存在档案部门的方式保管。

(2)紧密结合中国档案工作实际。

我国《档案法》的制定，既借鉴了国外档案立法的经验，又很注重结合我国档案工作的实际，制定了一系列符合我国国情与档案工作实情的条款。如关于档案的开放期限，许多国家都规定为：自档案形成之日起，满30年的公共档案，可供查阅利用。我国《档案法》中也借鉴和参照了国外的这一经验。关于经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限可少于30年；涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案，其向社会开放的期限，可以多于30年。再如，根据我国社会主义制度和我国档案机构体系的基础，规定了档案工作实行统一领导、分级管理的原则，这有利于国家对档案部门的领导，有利于国家档案的统一管理。可以说，《档案法》的所有条款都是紧密结合中国国情、档案工作实情制定的。

(3)强调保管、立足利用。

我国档案工作历史悠久，许多朝代虽未制定专门的档案法，但都曾制定过一些档案工作的规章、条例，这些规章、条例多是强调档案的保管，而关于档案利用的规定则微乎其微。而当今中国的《档案法》既强调对档案的妥善保管，更立足于档案的广泛利用、有效利用。强调保管的目的不是为了封锁档案，而是为了更好地开发档案信息资源，更大范围、更长时间地为社会利用档案提供服务。《档案法》从不同角度为便于社会各方面对档案的利用提出了要求，充分体现了档案工作的根本目的。

(4)较大的强制性。

《档案法》是由国家立法机关制定的，以国家强制力来保证实施的法律。任何机关、组织或个人不得以任何名义妨碍或者消极对待《档案法》的施行，更不能凭借各种理由削弱国家的档案工作组织或机构。《档案法》要求国家机关、社会组织及公民在享有管理与利用档案权利的同时，必须担负起保护国家档案的完整与安全的义务；对违反《档案法》行为人的处理和制裁，都必须以《档案法》为依据，《档案法》所规定的事项都必须认真加以施行。

(5)普遍的约束力。

《档案法》不是针对某一机构或组织制定的，而是对整个国家和社会的立法，社会各级组织和广大公民都必须遵守《档案法》，《档案法》具有普遍的约束力。社会上各级国家机关、社会组织和公民个人都有保护档案的义务和利用档案的权利，而不仅仅是档案部门一家之“私事”。《档案法》是调整国家、社会组织和公民在档案事务关系上的立法，法律面前人人平等，任何机构、组织、个人都必须遵守、执行《档案法》，具有普遍的约束力。

3．《档案法》的地位与作用

《档案法》是我国第一部关于档案和档案工作的专门法律，在整个法律体系中处于单行法的地位，与宪法是从属性关系，与基本法和其他单行法是协调一致的关系，与档案行政法规是同一性的关系，但其法律效用高于档案行政法规。

《档案法》的制定和颁布，标志着我国档案立法已经达到了一个新的水平，对我国档案工作的开展具有重要的作用，是有效地保护档案财富、有效地开发利用档案信息资源，更好地为我国社会主义现代化建设服务的重要保障；为档案工作的建设与发展提供了法律依据，使档案工作走上法治化、规范化的道路。

(三)其他法律中关于档案工作的条款

刑法、刑事诉讼法、文物保护法、专利法、统计法、经济合同法、会计法、保密法、着作权法等法律中都有关于档案和档案工作的条款。

刑法规定：“抢夺、窃取国家所有的档案的，处5年以下有期徒刑或者拘役。违反档案法的规定，擅自出卖、转让国家所有的档案，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役。”刑法第397条、第398条等条款中也有关于档案方面的规定。

文物保护法规定：“全民所有的博物馆、图书馆和其他单位对收藏的文物；必须区分文物等级，设置藏品档案，建立严格的管理制度，并向文化行政管理部门登．记。”“地方各级文化行政管理部门，应分别建立本行政区内的馆藏文物档案；国家文化行政管理部门应建立国家一级文物藏品档案。”

统计法规定：“国家统计调查和地方统计调查范围内的统计资料，分别由国家统计局、县级以上地方各级人民政府统计机构或者乡、镇统计员统一管理。”“部门统计范围内统计资料，由主管部门的统计机构或者统计负责人统一管理。”“企业事业组织的统计资料，由企业事业的统计机构或统计负责人统一管理。”这里所说的统计资料，就是统计档案。

会计法规定：“会计凭证、会计账簿、会计报表和其他会计资料，应当按照国家有关规定建立档案，妥善保管。会计档案的保管期限和销毁办法，由国务院财政部会同有关部门制定。”“单位行政领导人、会计人员和其他人员伪造、变造、故意毁灭会计凭证、会计账簿的，给予行政处分；情节严重的，依法追究刑事责任。”

二、中央档案行政法规

国家行政法规是由国家最高行政机关根据宪法和法律制定，或批准发布的规范性文件。我国中央档案行政法规由国务院制定或经国务院批准发布，其效力低于档案法律，高于其他档案行政规章和规范性文件。如《关于加强国家档案工作的决定》、《科学技术档案工作条例》、《机关档案工作条例》、《图书、档案、资料专业干部职称暂行规定》、《档案馆工作通则》、《中华人民共和国档案法实施办法》等都是经国务院制定或经国务院各部委制定，由国务院批准发布的规范性文件。

三、中央档案行政规章

中央档案行政规章是指国家档案局依照法定权限制定的，或由国家档案局与国务院其他专业主管机关联合制定的档案行政规章。其效力低于行政法规，高于地方性法规和地方行政规章。这是由我国国情决定的，地方必须接受中央的统一领导，地方行政立法不得与中央行政立法相抵触。

四、地方性档案工作法规

地方性档案工作法规，是指由地方各级人民代表大会及其常务委员会制定的档案法规。它是依据国家档案法律和中央档案行政法规，结合当地实际情况制定的，只在当地的档案工作中适用，对其以外的地区没有法律效力。

五、地方性档案工作行政规章

’地方性档案工作行政规章的制定权限属于地方人民政府，即省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区所在地方的市人民政府和国务院批准的较大的市人民政府。人民政府的所属职能部门】制定的规范性文件只有经过人民政府批准后方能称为行政规章。

此外，各级档案行政管理部门发布的规范性较强的文件，可作为上述五个层次的补充。

我国档案法规基本形成体系，内容较丰富。以《档案法》为核心的档案法规正在得到贯彻和实施，促使档案工作逐步走上法制化的道路。随着档案工作改革、开放的发展要求，档案工作法规的制定与实施还需进一步加强与完善。

第二节档案工作制度

档案工作制度是在档案工作中共同遵守的、按一定程序办事的规程。

档案工作制度是依据党和国家关于档案工作的方针、政策、法规制定的。档案工作制度一般都很具体，有利于贯彻实施档案法规，避免或减少违反档案法规的问题发生；有利于档案工作的开展。档案工作的内容很多，如果没有统一的制度规范人们的行为，并加以监督，许多工作就无法做好。

一、档案工作制度的类型

根据不同的标准，可以分为不同类型的档案工作制度。

根据制定档案工作制度的级别可分为国家档案工作制度、本系统的档案工作制度、本地区的档案工作制度、本单位的档案工作制度。

根据档案工作制度的不同作用范围，可分为基本的档案工作制度和具体的档案工作制度。基本的档案工作制度是对档案工作总体内容中最基本方面所做的规定，如对档案实施集中统一管理即是我国档案工作中基本的制度。

具体的制度是针对某一部门、某一系统、某一单位以及某一工作内容所制定的，如收集制度、借阅制度等。

根据档案工作制度的内容可分为立卷归档制度、档案管理制度、档案利用制度、档案工作人员岗位责任制等。立卷归档制度包括立卷制度和归档制度；档案管理制度包括档案收集制度、鉴定销毁制定、保密制度、库房管理制度，或者分为文书管理制度、科技档案管理制度、会计档案管理制度等；档案利用制度是档案的提供者和利用者共同遵守的制度；档案人员岗位责任制是明确档案人员工作岗位及其职责范围的一种制度。

二、档案工作制度建设的原则和要求

档案工作制度的建设，必须遵循一定的原则，主要包括不违背党和国家方针政策、法律法规的原则；提高工作效率的原则；紧密结合本系统、本地区、本单位实际的原则；相对稳定的原则；先立后破的原则。

制定档案工作制度不仅仅是领导机关或有关单位领导者的职责，同时也是广大档案工作者和利用者共同的责任。因而，在制度草拟过程中，应广泛征求意见，注意对反馈信息的加工处理，将合理的意见作为修改、补充制度的依据。

档案工作制度的建设，要以党和国家的方针、政策、国家档案法律、法规和本系统、本地区档案工作的规章制度为依据制定，不能与此相抵触。

档案工作制度的建设要结合本系统、本地区、本单位的实际，应使制定的制度能真正做到切实可行。

档案工作制度的建设要能提高工作效率，不能束缚档案工作的发展。

档案工作制度建设中，新的制度还没有制定或没有真正生效之前，原有的制度不能废止，应当继续执行，以免使档案工作陷入无章可循的混乱状态。

三、档案工作制度的执行

再好的制度，必须贯彻执行才能产生好的效果，否则就只是一纸空文。

首先，档案工作领导人员应以身作则，带头执行档案工作制度，模范地遵守有关的条款。其次，根据档案工作制度的规定，要逐项真正落到实处，加以认真贯彻执行。

再次，对违反档案工作制度的人和事必须严肃处理，按章办事，切莫“大事化小，小事化了”，否则，所定制度就起不到积极的作用，以至留下事故隐患，如因管理不善、制度不严可能会引起的火灾事故、泄密事件等。

最后，对所定制度进行检验、修订。合理的继续贯彻执行，过时的、错误的即刻进行修订。

第三节档案工作标准与标准化

一、档案工作标准与标准化的概念与作用

(一)档案工作标准与标准化的概念

随着档案工作的发展，特别是档案工作现代化技术的要求，档案工作标准的制定以及档案工作中实行标准化管理的问题日益重要。

技术标准，按照实际法定效力，可分为强制性标准和推荐性标准；按照标准的相关性程度，可分为正式标准和参照标准；按照标准的适用范围，可分为国际标准、区域性标准、国家标准、专业或行业标准、企业标准等。但上述各种分类中，档案工作的管理标准和技术标准两大类是最主要也是最常用的分类。

档案工作管理标准，是关于档案工作管理的方法、时间、程序、规程，档案工作任务的安排、人员及财物的使用与分配等方面的标准。档案工作管理组织标准是用来组织档案机构工作过程的依据和手段，是使档案机构顺利完成工作任务、实现组织管理科学化的有效措施。目前我国制定的此类标准有：机关档案管理定级升级标准、综合性档案馆定级升级标准、企业档案管理定级升级标准等。

档案工作技术标准，是指为档案工作的各项业务环节设计的技术性指标的集合体，是档案工作标准的主要内容。档案工作技术标准主要包括：档案库房建筑标准、档案装具标准、案卷质量标准、档案馆代码编制标准、档案收集标准、档案分类标准、档案着录与目录组织标准、标引语言与标引规则标准、档案名词术语标准、档案整理标准、档案鉴定标准、档案缩微复制标准、档案保管与保护标准、档案统计标准、代号代码标准、照片档案管理规范、全国革命历史档案采集标准、电子文件归档与管理规范等。

上述标准的制定与实施，是一项复杂的、长期的任务。随着档案工作的发展，对有关业务环节还需设计更新的更适用的技术性标准。

三、档案工作标准的级别

从世界范围来讲，制定和颁布档案工作标准的级别主要可分为国际标准、国家标准、专业(部颁)标准、地方标准。

国际标准，是经国际上的权威性组织制定，在国际上得到普遍承认和通过的标准。由于文献部门属于信息系统，而信息系统已冲破了国界和语言的障碍，国际标准化组织中的TCA6技术委员会(ISO／TCA6)制定的标准是世界各国文献工作的标准。档案工作属文献信息系统，同样应直接采用ISO／TCA6制定的标准，如1973年国际标准化组织颁布的《文献工作——目录信息交换用磁带格式》就是国际标准。1994年由国际档案理事会正式颁布的《国际标准——档案着录规则》(总则)，经过国际档案界的通力合作与国际档案理事会着录标准现行委员会为期4年的修订，于2000年9月在西班牙召开的第14次国际档案大会上又正式颁布的第2版，就属于这种类型的档案工作标准。1995年，国际档案理事会批准通过并出版的由该理事会档案着录标准化委员会制定的《国际档案标准团体、个人和家族档案规范记录》，也属于国际标准。

国家标准，是指对全国经济、技术发展有重大意义，必须在全国范围内统一的标准。一般需经过国家标准化部门批准的适用于一个国家的标准。如中国国家标准局批准并公布的《档案着录规则》(GB3’792·5—85)、《文献主题标引规则》(GB3860—83)、《中国档案分类法》、《中国档案主题词表》等，这些标准是参照有关国际标准制定的。专业(部颁)标准，是经过国家有关专业主管部门批准的，适用于一个特定部门或专业范围的标准，如航空工业部门科技档案保管期限表；中国农业银行文件材料归档和不归档的范围等。部颁标准不得与国家标准相抵触，由专业主管部门制定、审批和发布，并报送国家标准化管理部门备案。

地方标准是经地方标准化组织批准的，适用于一个地方范围的标准。如鄂I)／1’30—89《综合性档案馆编制检索工具规则》、《山西省机关档案工作定级、升级标准》等。地方标准也不得与上述各项标准相冲突。

从我国范围来讲，根据1989年4月1日我国颁布的《中华人民共和国标准化法》的规定，我国的标准分为国家标准、行业标准、地方标准、企业标准四级。2007年6月15日新修订颁布的《中华人民共和国标准化法》中只有三级，即国家标准、行业标准和企业标准。与此相应的，我国档案工作也可分有四种标准，即国家档案工作标准、行业档案工作标准、地方档案工作标准、企业档案工作标准。

企业标准是指某一企业根据自身管理工作的特点，制定方便管理活动的一种依据标准。如武汉钢铁集团总公司制定的《武钢档案保管期限表》就属企、lk标准。

四、制定档案工作标准的原则

制定档案工作标准，一般需达到指标先进、技术合理、条款适用的要求。为达到这一要求，主要应遵循统一协调、详简得当、科学先进、经济实用等原则。

1．统一协调原则

档案工作标准的制定一般是针对档案工作中重复性的、重要的事物和概念所做出的统一规定。而档案工作实践中重复、交叉的事务较多，人们对其认识的角度与水平也不尽一致，这就要求我们在制定工作标准时，注意前后员会。。

档案工作标准化是文献工作标准化的一个重要内容，档案工作者参加全国文献标准化技术委员会及7个分委员会的工作。该委员会秘书处1983年草拟的《全国文献工作标准体系表》，正式提出了档案工作标准化的有关内容。同年2月，为了在档案系统开展标准化工作，国家档案局成立了档案工作标准化领导小组，并设立了档案着录；分类法、主题法标引和名词术语等三个工作小组。1986年春，国家档案局设立了“标准化研究室”；1988年底设立了“法规标准化处”，以集中统一档案系统的标准化工作。

目前，我国已经制定、颁布的档案工作标准主要有：GB3792.5—85《档案着录规则》、GB9705—88《文书档案案卷格式》、GB／991821—89《照片档案管理规范》、GB／T11822—89《科学技术档案案卷构成的一般要求》、《中国档案分类法》、《中国档案主题词表》、《档案分类标引规范》、《清代档案分类表》、《中华民国档案分类表》、《缩微摄影技术——在16毫米胶片上拍摄档案的规定》、《缩缩摄影技术——在A6平片上拍摄档案的规定》、《档案馆指南编制规定》、《文书档案案卷质量标准》、《全宗单》、

《档案交接文据格式》、《档号编制规则》、《缩微摄影技术——在35毫米胶片上拍摄科技档案的规程》、《档案工作基本术语》、《科学技术研究课题档案管理规范》、《明清档案着录细则》、《明清档案档号编制规则》、《高等学校档案实体分类法》、《民国档案主题标引细则》、《民国档案分类标引细则》、《档案修裱技术规范》、《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》、《公务电子邮件归档与管理规则》、《电子公文归档管理暂行办法》、《电子文件归档与管理规范》等。此外，还制定和颁布了一些地方标准和部门标准，大都处于试行、试用阶段。

综上所述，可见我国档案工作标准化工作已经取得较大成绩，但同时也应看到还存在一些问题和不足。如对标准的立项工作没有统一管理，缺乏一套科学的标准化发展规划，出现多头申报、重复立项情况。由于档案机构比较强调所保存的档案文件的特殊性，各档案机构一般习惯于采用自己的标准或做法，合作意识较为淡薄，制定颁布的标准难以有效地贯彻执行；档案工作标准的质量亦还有待提高。特别是新型档案载体引进使用以后，更需要加强管理业务方面标准的建立健全与推广使用，如统计标准、着录标准、标引语言与标引规则标准等都要加以改进和完善。在现代化技术与设备方面的标准，如计算机数据库设置标准，新型档案信息载体存储格式如转换标准，计算机硬件设备，多媒体设备等标准，应加以完善。

要搞好档案工作标准化工作，必须对此认真分析研究，充分认识档案工作标准化的重要性和规律性。同时，对档案工作标准的制定应进行全面规划、统筹安排，有计划、有步骤地开展，有国家标准的就实行国家标准，国家标准暂缺的，就要制定采用统一并相互协调的标准，还要积极向国际标准靠拢，做到与国际标准接轨，这不仅可以提高我国档案工作水平，也是档案工作标准化发展的必然趋势；注意同有关部门协同配合，借鉴和参照文献标准化的有关成果，紧密结合中国档案及档案工作的特点和实际，建立具有中国特色的档案工作标准，不断推动档案工作向规范化、现代化方向发展。