欧盟能源安全战略的经验借鉴

欧盟能源安全战略的经验借鉴

Learning From Experiences of The EU Energy Security Strategy

X宏伟

能源安全的多元含义

地缘政治学以现实主义理论为前提，着重分析国际政治权力与自然资源、地理之间的关系。地缘政治学家认为，尽管人们常常假设地理是无辜的，然而，世界地理并不是自然的产物，而是权威间权力争夺的历史产物，他们争夺管理、占领和控制一定空间的权力，因此，历史上的大多数战争都是为了进入和控制领土或地理空间而发动的。地理位置和所控制的自然资源会使一个国家享有优势或处于不利地位，因此，国家对外政策也受环境的限制或机会的影响。1一个国家能源进口对外依赖程度越高，受制于他国的政治风险越大。由于国际社会处于无政府状态，各国都追求能源的自我满足，因此对能源资源的争夺可能导致国家间的冲突，甚至诉诸于战争。

自由主义理论则认为，自由贸易是国家间发展和平关系的保证，经济相互依存的建立可以排除发生战争的可能性。由于全球化的发展，全球能源市场相互依赖，能源的生产国和消费国之间的关系正在向以相互依赖为共识的合作方向发展。因为大部分能源进口国渴望有1本节理论参考阎学通等译，[美]詹姆斯·多尔蒂，小罗伯特·普法尔茨格拉夫著《争论中的国际关系理论》

可持续供应的资源和稳定的市场以保证供应安全，而能源输出国也希望有一个稳定的出口市场，以确保需求安全和可持续的收入，因而，世界主要能源生产国和能源消费国都积极参与到能源供应市场的全球化进程之中。

与能源消费有关的生态政治或者说环境政治则反映的是人类新需求和国际关系的新变换，2成为国际政治经济学研究的新领域，焦点是全球可持续发展。按照1992年6月联合国环境与发展会议通过的《21世纪议程》，即《环境与发展里约宣言》，可持续发展定义为：“能满足当代的需求，而又不损害后代满足其本身需求的能力的发展”。由于能源是社会发展和经济增长的重要条件，同时，能源的生产和利用是造成全球、地区或地方重大环境质量退化的原因。因此，能源是可持续发展所要关注的主要内容。由于生态政治的崛起，能源安全概念则从传统的供应安全扩展到了环境保护、气候变化等方面。

总之，能源安全既体现了国际政治的权力结构，也反映了经济全球化中的相互依赖和生态共同体。能源安全既包含了传统的供应安全，也包含了环境保护、气候变化等新因素。

欧盟可持续能源安全战略

1973年中东石油危机给欧洲国家经济造成严重危害。此后能源供应的安全性和进口能源连续不断的可获得性，一直是西欧国家政府在

制定能源战略时绝对优先考虑的问题。为此，欧盟提出了能源可持续发展战略，即在供应安全、社会需要的满足、有竞争力的能源服务及环境保护等各要素之间建立合理的平衡，以可接受的成本、以安全的和对环境有利的方式，提供充足的能源服务。具体措施有：（1）实行多样化进口渠道，降低对中东地区石油进口的过度依赖，加强与俄罗斯、地中海及里海能源合作。目前，欧盟国家从中东地区的石油进口已经从1970年的82%降低为1998年的35%；（2）减少石油进口，增加天然气的使用。欧洲国家石油进口从1970年96%下降到1998年的62%，欧盟天然气占能源比重由1990年的16%增长为23%，主要来源地是俄罗斯、挪威和安哥拉，其中俄罗斯占欧盟天然气总进口的43·9%；（3）致力于环境保护，坚持可持续发展战略，加大对可再生能源的开发利用，如核能、风能、水能、生物能源等。英国核能发电占全部电力比重从1971年的11%提高到1998年27%，法国则从6%增长到76%，比利时从零增加至55%；（4）研发能源清洁技术，如对传统的煤、薪柴等的洁净化处理，提高了能源利用效率；（5）推动电力、天然气内部市场一体化，增强欧盟对石油领域的宏观协调能力，提高能源价格和服务方面的竞争力；（5）以欧洲整体力量加大与能源生产国的对话力度，要求提高能源市场的透明度。3

欧盟地区能源一体化战略

从安全角度看，国际关系的亚体系或地区层次是实现能源安全的关键。欧洲地区能源合作为世界其他地区提供了X例。上世纪50年代成立的欧洲煤钢共同体和欧洲原子能共同体是最早的地区能源合作组织，为实现二战后西欧地区安全与地缘稳定发挥了极为重要的作用。近年来世界X围内的地区、次区域性的能源合作意向的形成及一些合作机制的建立，大都处于地缘政治经济的考虑。中国在与欧洲进行能源合作时，一方面坚持能源可持续发展目标，重点进行技术转让与共同研发方面的合作，另一方面则需要借鉴欧洲地区能源合作经验，促进东亚地区能源合作，从而实现东亚地区的安全与稳定。

欧盟大部分成员国能源特别是油气对外依存度较高，以1999年数据为例，欧盟15个成员国中，除了英国和丹麦，其他国家石油进口依存比率从71%（荷兰）到101%（西班牙和葡萄牙）不等，欧盟15国平均石油进口依存比率为71·6%。而包括中东欧、东南欧、土耳其在内的13个准成员国（目前已有10国为欧盟正式成员）石油进口依存度平均为87·7%，天然气为72·2%。4根据2000年欧盟委员会颁布的欧洲能源安全绿皮书，目前拥有25个成员的欧盟是世界上最大的能源消费地，能源消费占全球能源消费的18%，如果不采取措施，到2020年欧盟石油和天然气平均进口依存度将由现在的50%上升到70%。5所以，能源安全问题对欧盟经济发展仍然至关重要。

欧洲能源市场一体化是欧盟实现能源安全的重要举措。自上世纪90年代初起，欧盟加快实施共同能源政策，总的指导原则是撤消管4Eurostat, 1999

制，引进竞争机制，实现内部市场一体化。欧盟机构对资源基础、能源调配、行业安排以及政府职能和管制等方面，进行总体协调。鉴于能源特别是油气的特殊性，欧盟共同能源政策采取了灵活方式，各国在执行方面有一定的自由度。“能源”指令既可以按照一致通过的决策程序制定，也可以依据单一欧洲法令和马约中关于内部市场多数表决程序进行。与此同时，处于地缘战略考虑，共同能源政策又被纳入欧洲共同对外政策框架，将能源政策与欧盟扩大结合起来，这也正是欧洲能源宪章出台的动机。欧洲能源宪章是1990年由时任欧共体轮值主席国荷兰所倡议，经多次谈判，于1994年12月签署。该宪章主要为了在能源领域建立东西方伙伴关系，将西欧的市场、资本、技术与东部的能源资源联合起来，希望实现欧盟未来的能源供给和欧洲地区地缘稳定的双重目标。

由于国际石油市场持续波动，欧盟继续加紧实行地区整体战略。2004年12月14日，欧盟委员会宣布，欧盟２５国已经与包括土耳其、阿尔巴尼亚、保加利亚和克罗地亚等11个东南欧国家就建立“能源共同体”达成一致，准备在2005年上半年签署相关条约。欧盟称，能源共同体的建立，可使欧盟打开通向中东和里海地区的能源通道，同时也可以使东南欧国家得到急需的稳定的能源供应。

欧盟经验对中国的启示

首先，实行可持续能源发展战略。作为一个拥有13亿庞大人口

的发展中国家，中国能源相对贫乏，能源结构不尽合理，技术设备落后，能源利用效率低，体制缺乏竞争力。为了分散能源供给风险，中国已经提出了能源进口多元化和能源来源多样化的战略，确立了立足国内，根据中国国情，以电力为中心，以煤炭为基础，大力开发石油和天然气，积极发展核电以及其他新能源和可再生能源的中国能源发展新战略，以此缓解能源安全是外部压力，同时改革不适应市场经济的能源价格形成机制和价格管理方式，提高能源效率，建立资源节约型社会，依靠科技进步和走新型工业化和可持续发展道路。

可持续能源战略是指在供应安全、社会需要的满足、有竞争力的能源服务及环境保护等各要素之间建立合理的平衡，以可接受的成本、以安全的和对环境有利的方式，提供能源服务。具体措施包括：减少石油进口，增加天然气的使用；加大对可再生能源的开发利用，如核能、风能、水能、生物能源等；增加对清洁技术的研发（如对传统的煤、薪柴等的洁净化处理）投入，提高了能源利用效率；实行需求管理，通过税收政策和激励措施抑制石油需求的增长；引进竞争机制，实现内部市场一体化，提高了价格和服务方面的竞争力；加大与能源生产国的对话力度，要求提高能源市场的透明度。

其次，加强地区对话与合作。由于中国在国际能源消费和能源生产中已经成为主要角色，同时由于受到经济全球化和加入世界贸易组织的影响，中国利用国际多边机制，参与讨论国际能源对话与合作势在必行，而中国国际能源对话与合作的重点是东亚地区。

东亚国家特别是中、日、韩三国在能源安全方面存在诸多共同挑战，如能源进口严重依赖中东、运输安全问题、能源市场价格波动对经济的影响、有关能源的地缘战略竞争以及生态环境的相互依赖等，但东亚却缺乏有关能源对话与合作的地区安排。从短期看，一方面，石油价格波动威胁着东亚地区经济的持续增长，不利于地区经济合作的进一步发展，从而损害地区各国的共同利益；另一方面，零和博弈的地缘战略竞争削弱了地区国家间的互信与互利，造成能源供应安全的“共输”结果。从长远看，可持续发展和生态安全是地区发展的共同目标和共同价值理念。因此，东亚地区能源合作极为必要。

能源利用的市场化和能源供需的全球化是地区能源合作的基础。世界能源市场的相互依赖将有助于国际机制发挥作用，降低地缘战略竞争态势，促进地区能源合作与协调。一方面，由于科技进步，可替代能源资源的利用，以油气为主的化石能源的战略性已经在某种程度上下降，能源生产国开始实行能源市场化改革，完善投资环境，吸引外资参与本国能源开发。另一方面，由于世界能源分布不均衡，能源供需格局促进全球性能源交易，能源国际贸易量逐年上升，以石油为例，1985年的世界贸易量为12·2亿吨，到2002年增加到21·8亿吨，平均年增长率为3·46%。6

目前关于东亚地区能源合作的探讨已广泛开展。2003年3月，在东盟“10＋3”机制框架下建立了“亚洲能源合作工作组”，以加强信息交流。2004年6月，在XX举行的亚洲合作对话第三次外长会议

发表了亚洲能源合作的框架文件《XX倡议》，提出了11条具体合作建议，涉及信息交流、勘探开发、可再生能源开发生产、节能、电力普及与区域电网建设、参与国际能源市场定价、吸引外资、建设区域高效能源运输、传输网、维护运输通道安全、人力资源开发等。2004年9月，中日韩与东盟能源部长会议在菲律宾召开，会议倡议加紧建立共同的石油储备和节约能源。与此同时，企业界也展开了讨论。2003年11月，中日韩三国炼油企业在日本东京举行的东北亚能源研讨会上达成共识，计划将通过“东北亚能源论坛”等多种形式进行接触，共同促进建立东北亚能源交易所，探讨在天然气领域开发合作等。

总之，东亚地区能源合作可以以不同形式、多层面同时进行：

1、建立一个地区性能源对话与合作机制，通过睦邻友好政策和多边外交，继续实行“搁置争议，共同开发”政策。增强与东南亚国家间的政治互信关系。

2、在东盟+3多边框架下，加强中、日、韩三国的磋商与对话。由于现有的国际多边能源机制如国际能源机构（IEA）、欧洲能源宪章，主要由发达国家组成，东亚国家中只有日本是其正式成员，中国、韩国等只是观察员身份。东亚国家借助国际多边能源机制加强磋商的机会不够充分，因此，建立地区国际性能源对话与合作机制是必需的，目标是保证能源供应连续不断的可获得性，主要合作内容为：设立一个管理有关全球能源市场的信息体系；讨论能源储备问题；协调合作，

要求提高世界能源价格透明度；加强与能源生产国的对话，推动能源供需市场化、全球化进程；合作研究和开发可再生能源；共同打击跨国犯罪，特别是打击海盗，保证海上通道的安全。

3、组建具有专业知识背景的专家小组，提出具体建议，定期讨论，目标是技术研究上的合作，将能源与环境保护结合起来。寻求共同利益，增强亚洲对国际石油市场的整体影响力，消除现存的“亚洲溢价”问题，协调合作，要求提高世界能源价格透明度；

4、提高与国际多边能源机构的对话力度，直接参与世界能源发展最新领域的研发活动。目前的国际多边能源机制如国际能源机构（IEA）、欧洲能源宪章，主要由发达国家组成，组织规则更符合发达国家的利益。中国只是观察员身份。作为世界上主要的新崛起的能源消费大国，中国的能源利益与发达国家既有冲突竞争的一面也有共同利益的一面。中国加强与国际能源组织的关系既是自身利益的需要，也受到发达国家要求中国承担更多责任的压力，提高与国际多边能源机构的对话有助于减少不必要的冲突，同时也有利于利用国际机制维护自己的利益。