行政听证制度的现状与完善
中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点本科__________法学______________专业毕业设计( 论文)
广东广播电视大学
毕业论文
题目：行政听证制度的现状与完善
姓名：
学号：X X X X X X X X X X
专业：行政管理
入学时间： 2008年秋
指导教师及职称：老师
所在电大：广东广播电视大学
2011年 5 月15 日
目录
一、前言 (1)
二、行政听证制度概述 (1)
（一）行政听证制度的含义 (1)
（二）行政听证制度的意义 (2)
三、行政听证制度的现状 (3)
（一）我国行政听证制度的立法现状 (3)
（二）行政听证制度存在的不足 (4)
四、行政听证制度存在弊端的原因分析 (6)
（一）行政听证制度不足的法律原因 (6)
（二）行政听证制度不足的社会原因 (7)
五、整治和完善行政听证制度的措施 (8)
（一）完善我国行政听证制度应遵循的相关原则 (8)
（二）完善行政立法听证的主体 (8)
（三）确立行政立法听证的合理范围 (9)
（四）完善我国行政听证制度的具体规范 (9)
（五）完善对听证程序的审查 (10)
六、结语 (10)
参考文献 (11)
行政听证制度的现状与完善
【内容摘要】本文通过介绍行政听证制度，分析我国行政听证制度现状，进一步说明目前我国相关法律法规对行政听证制度的规定，哪些方面是值得肯定的，具有发展意义；又有哪些方面没有确立下来存在缺陷，需要不断完善的。最后提出建议我国该如何结合现状建立完善我国的行政立法听证制度，循序渐进健全我国行政立法听证制度，使我国的听证制度逐步走上国际轨道。
【关键词】行政听证不足原因措施
一、前言
随着民主法治进程的不断推进，公民的参政意识、法律意识不断提高，要求直接民主的呼声越来越高，体现在行政管理领域即要求行政民主化，让相对人更多地参与行政行为过程。在行政参与中，相对人必然要通过一定的程序途径最大限度地避免自己的权益遭受侵犯，而听证制度作为行政程序制度的核心部分充分提供了这样的保障。英国一作家在其书中说过这样一句话“如果有很多作为公民而积极行动的实际权利，也就是说，当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视为一种权利的时候，民主才是名副其实的民主。”[1]而且现在行政民主化的实质就是大力发展直接民主，让公民（相对人）直接参与到行政行为中来，最大限度地保障他们的权益，防范公权力的恣意与滥用。而行政听证制度的存在正好是为公民实现民主提供了一个平台。
二、行政听证制度概述
（一）、行政听证制度的含义
听证(Hearing)的概念来自于西方国家，源于英美普通法上的“自然公正(Natural Justice)原则”，一般是指在国家机关作出决定前，给利害关系人提供发表意见的机会，对一定事项进行质证、辩驳的程序。而对于行政听证制度，我国部分学者对此作出如下定义：听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。[2]听证制度运用于行政领域并得到较大发展，一方面是行政权扩张的结果，另一方面是对行政权扩张的担心而导致的对权力约束和对公民权益
加强保护的结果。
（二）行政听证制度的意义
作为国家，每制定一部法律和确定一项制度，都是有其背景原因的，而国家制定法律和制度的目的也正是为了解除社会背景存在的不足。在我国，行政听证制度的额确立有其一定的历史意义和作用。
听证制度体现了行政民主化的要求，其意义是显而易见的。其一，对社会一般公众或具体利害关系人而言，听证制度的实施是公民参政权在行政领域的体现，使其意志在行政领域得到充分地表达、体现，这样会进一步激发他们的民主权利意识，弱化对行政权的疏远、恐惧的情感，从而也会提高他们的参与能力和参与水平。其二，从经济学角度讲，有助于行政主体提高行使行政权的效率。虽然有人提出让社会一般公众或具体利害关系人参与行政行为进行听证会影响到效率
的提高，但据成本分析、最终结果看，听证反而从程序上保障了行政
决定的易被接受性，易完成行政事务，最终提高行政效率。[3]其三，从政治学角度讲，听证制度符合公共行政的民主取向。其四，从整个社会角度讲，社会一般公众或具体利害关系人通过听证程序参与行政行为，使其直接与行政主体对话、协商解决利益冲突，使行政行为公开化，有助于实现社会公正，促进社会的进步、和谐。
三、行政听证制度的现状
（一）行政听证制度的立法现状
行政立法听证制度是指行政主体在制定法规、规章或其他规范性文件，或做出直接影响利害关系利义务的决定前，就有关事实问题和一些法律问题听取利害关系人意见的一种程序性法律制度。我国以法律的形式确立了听证制度，颁布诸多行政立法，行政听证制度已有较大发展，以下就我国已有的行政立法听证情况做一下梳理。
1、《行政处罚法》
《行政处罚法》是借鉴国外听证制度，并与我国实际情况相结合做出的重要探索，听证一词首次出现在中国的法律中，而且还界定了行政听证程序的含义，明确了行政听证程序的适用范围和条件、公开听证制度、和听证笔录制度等，对我国行政程序制度建立和发展有重要意义。《行政处罚法》中关于行政听证制度的具体规定为:“行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”
2、《价格法》
《价格法》要求“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格，自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”这一规定开创了我国行政决策引入听证程序的先河，表明我国的行政听证制度开从具体行政行为，进入抽象行政行为领域。
3《立法法》
《立法法》中有这样的规定:“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”此后在所有行政法规立法中规定了听证制度。
（二）、我国行政听证制度存在的不足
行政听证制度作为我国行政管理领域的一项重要制度，它的确立和实施都具有严格的程序，而国家确定行政听证制度的目的也在于保护公民的民主权利，这也是我国法律法规进步的表现。然而，由于我国行政听证制度起步较晚。相比于国外许多先进国家而言，我国的行政听证制度在很多方面都不尽完善，这些不足给我国在实行行政听证的过程中也造成了一定的障碍。笔者将立足与我国的基本国情上，在此就我国行政听证制度存在的不足进行探讨。
1、行政听证制度的实施程序不够严格
目前，我国在行政听证制度程序的实施过程中，行政机关的机构设置中还没有固定的听证主持人，这样造成的直接后果就是，如果某
个具体的案子需要听证，就有行政首长委托非本案的其他工作人员进行，他们不具有独立地位，只是在某个具体的案件临时接受委托主持听证；他们没有做出行政决定的权力，只能提出处理的意见或建议供行政机关在作决定时参考。这种情形在实践中很难保证听证的客观、公正，甚至可能导致听证程序流于形式。
2、行政听证制度的适用范围较窄
根据我国《行政许可法》的规定，对于单位几个人采取责令停产停业、吊销许可证及执照、以及较大数额罚款等关系到当事人重大利益行政处罚决定时要适用听证程序。我国的行政许可法也做了一个概括的规定，具体是当我国法律、法规等规定实施行政许可应当举行听证的事项，或者其他认为其他涉及公共利益的重大行政许可事项需要听证的时候，行政机关应当向公众发出举行听证的公告。很明显，目前我国行政听证制度的适用范围较窄，而不能针对不用地域、不同境况、不同领域适用行政听证制度。
3、听证笔录效力不明确[4]
听证笔录效力不明确，对行政机关缺乏强制约束力（除去《行政许可法》）。听证笔录一般是听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载。它在行政处罚听证程序中有极其重要的意义。我国行政处罚法第42条第一款第（七）项规定：“听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。”根据该法规定，行政机关在听证结束后，原则上必须以事实为依据、以法律为准绳作出决定。行政机关作出决定并
不受听证笔录的严格制约；行政机关可以考虑并充分重视听证笔录的内容，但听证笔录并不构成决定的唯一依据。听证的目的在于查清事实和获得证据，维护公民的合法权益不受非法侵害，而行政机关可以越过听证，这就使得听证毫无意义，使其流于形式，这样既浪费了资源又降低了行政的效率。
4、对听证程序规则未作出规定或规定过于原则，操作性不强。
目前我国《价格法》、《立法法》、《环境影响评价法》规定的可以采取召开听证会形式听取意见，未规定任何程序规则[5]；对于《行政处罚法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》（作为特别法，其听证程序可适用《行政处罚法》的规定）虽规定一定的程序规则，但过于笼统，没有对听证主持人的资格、地位和权力、听证程序中举证责任、听证笔录的内容和效力、回避的具体情形进行规范，进而也影响了听证制度运行的效果。同时还存在地区、部门制定的部分听证程序规则，不统一、相互矛盾的操作性问题。
四、行政听证制度存在不足的原因分析
（一）行政听证制度不足的法律原因
行政听证制度的实施离不开法律法规的调整与保障，而我国行政听证制度存在不足的原因也包括法律法规的不完善。我国现有法律法规对行政立法程序注意是不够严密的，再加上我国的行政立法缺少民主参与，也缺少人大的监督和司法审查。然而立法质量的高低，立法效果的好坏，在很大程度上与立法程序是否到位，与是否有公开、民主的科学程序保障直接相关。
此外，在我国法律体系中，并没有一部统一完整的法律来对调整行政听证制度，行政听证制度也仅仅在个别法律规定中有所体现，比如，在《价格法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《宪法》等法律中才有对行政听证制度作出相关规定。因此，这也是我国行政听证制度难以成为一项独立的制度的原因。所以，我们国家应在立法层面上加强行政听证制度。
（二）行政听证制度不足的社会原因
政治制度的发展也离不开经济与文化的影响，相比于发达国家，我国的经济水平相对较低，在很多法律法规上也比不上发达国家的先进水平。作为行政听证制度，国外一些国家已确立的完整的一套体系，如美国、法国、英国等。我国的听证制度尚处于雏形，这与我国的经济状况是有一定关系的。
一方面，各地区之间经济发展水平的不平衡，导致行政听证制度在地区之间实施起来较困难。就拿惠州来说，惠州是一个处于快速发展的城市，对于听证制度，惠州市政府也出台了《惠州市重大行政决策听证制度》来调整行政听证制度的实施。但是惠州市对于听证会的召开次数还是很少，这也是有待改善的。
另一方面，公民的法律意识淡薄，公民在权益受到损害时并不会自觉的采取法律手段来维护自己的利益。而在针对公民切身利益的事项召开听证会时，许多公民也不会参与，即使参与了也并没有发表自己的意见，因此，公民听证意识的不强在一定程度上就导致了听证制度的落后。
五、整治和完善行政听证制度的措施
（一）完善我国行政听证制度应遵循的相关原则
注重公正与保证效率原则，是完善听证制度必须认真把握的，需要既要注重公正，又要保证效率，不能偏废其一。职能分离原则，行政听证必须确立听证主持人的相对独立与公正超然的法律地位，不能从事与听证和裁决不相容的活动。案卷排他性原则，既然法律规定了听证程序，就要落实它具有的作用，凡按照正式程序作出的决定只能以案卷为根据，不能以案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为依据。举证阶段限制原则，要求当事人将所掌握的和案件有关的证据在听证阶段时提出，以保证当事人在正式听证中及时举证，防止事后证据出现。[6]
（二）完善行政立法听证的主体
目前我国行政立法听证主持人一般是行政立法机关的行政长官或其指定的人员，公正性明显不足。为了弥补行政立法听证主持人独立公正性的不足，应该建立听证主持人聘任制度来确保行政听证主持人的中立性，首先按一定的标准筛选出合格的听证主持人，然后对相关主持人进行培训。同时，一定要保证听证主持人的独立性，使听证主持人与所在的行政机关脱钩，应由政府法制办对其统一管理。[6]听证代表的选举标准应满足代表性、普遍性、均衡性三个条件。代表性包括两个方面，一是指听证代表能够真正代表其所代表的利益群体，二是听证代表要有代表的能力，全面而准确地表达他们的心声。普遍性，即要求选出的代表应覆盖立法行为所影响到的利益群体，确
保各种利益群体均应有代表参加听证。听证代表除了行政机关和利益关系人相互对立的双方外，还应包括社会公益和专家学者等相对中立方的代表。
（三）确立行政立法听证的合理范围
我国在行政立法听证的范围上可以采取原则性规定与排除性规定相结合的立法模式，原则性规定应该是：一是与人民群众切身利益密切相关的行政立法事项必须实行听证；二是行政立法机关认为必要的时候，可以依职权主动进行听证。而排除性规定一般是涉及国家利益、公共利益等行政立法事项。例如当行政立法听证可能危害到公共利益、国家利益的国防、外交事项或者与公民的权利义务无重大利害关系以及发生重大公共危机事件等紧急情况下的行政立法行为，可以列为排除性规定。
（四）完善我国行政听证制度的具体规范
逐步扩大行政行为听证的适用范围，一方面对现有的可听证的行政行为，其可听证的种类应扩展，另一方面对现有法律不可听证的行政行为也应逐步扩展。[7]树立听证主持人相对独立和公正超然的地位，使听证主持人具有准司法者的中立地位，切实保障听证制度的实效。合理分配举证责任，为避免调查人员或相对人在听证后举证的现象，从而听证的效果大打折扣的现象的发生，应当建立一套合理配置双方权利义务的举证责任机制。建立听证笔录应作为行政机关作出处罚决定的唯一依据的制度，凡经过听证程序的，行政机关的行政决定必须依照听证中提出、经过对质的具有证明力的证据而作出，不得考
虑听证记录以外的材料。
（五）完善对听证程序的审查
对行政程序的审查是指对听证程序是否合法，以及经过听证后的行政行政是否合法、适当问题进行审查。这是行政行为的一种监督，也是对受侵害的相对人的一种救济。[8]听证制度目前我国尚属初创阶段，行政机关和行政相对人对此都未有充分的认识，也没有多少经验，在执行当中难免会有差错，违反听证程序的现象也属不可避免。因此，建立与之相适应的监督、制约机制，也是理所当然的。可以通过建立全面的监督机制来进行相应的救济，如以立法机关、司法机关监督听证行为，以社会组织、社会舆论监督听证行为等。
六、结语
行政立法听证制度是我国行政法律制度中最年轻而又充满活力的制度，是行政程序现代化和民主化的重要标志。然而，通过剖析我国行政立法听证制度现状，有存在不少亟待完善的地方，文中的些许建议只是抛砖引玉，需要资深的法律学者们对实施的条件和具体设计进一步探讨，健全我国行政立法听证制度。使行政立法听证制度更能够充分体现行政效率与公正原则，推进行政立法民主化。
参考文献
1、(英国)戴维·赫尔顿：民主的模式[M].燕继荣等译，中央编译出版社，1998：398。
2、章剑生：行政程序法比较研究[M].杭州大学出版社，1997：148。
3、参见习站鹏、刘海红：浅论行政听证程序的意义[M].山东法制报，2005，（11），第3版。
4、周清亮：行政听证的理性检思及制度完善[M].法律周刊，2009（08），第3版。
5、王永华：浅议我国行政听证制度的不足及其完善[J].山东乾慧律师事务所，2010（12）。
6、曹锐：浅析行政听证制度.中国法院网，2006（04）。
7、王斌：我国行政听证制度的缺陷及完善对策 [J].长沙民政职业技术学院学报，2009（02）：24。
8、高秦伟：我国行政听证制度的现状与完善.中国论文下载中心，https://www.360docs.net/doc/dd4110067.html,/xingzhengfa/061031/09030462-2.html，2006（10）。
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