中华人民共和国行政处罚法
《中华人民共和国行政处罚法》讲义
《中华人民共和国行政处罚法》于1996年3月17日由第八届全国人民代表大会第四次会议通过，自同年10月1日起实行。《行政处罚法》的通过和实行，是中国法治史上的一个里程碑，他体现了诸多的现代法治观念，因此，作为行政执法机关的执法人员，要贯彻执行好行政处罚法，除准确地认识和理解法律条文本身的含义外，更重要的是要把握《行政处罚法》条文背后所包含的现代法治的基本理念。
因此，我们先了解一下《行政处罚法》包含的现代法治的基本理念：
第一，人民主权的观念。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民是国家的主人，国家机关工作人员是人民的公仆。国家的一切权力属于人民，意味着人民是国家权力的主体，是国家权力的源泉，人民的权利是国家权力的基础。根据社会契约论的观点，国家权力原本是不存在的，只是由于人都是社会的人，社会中的每个个体本性上都有占据更多社会资源发展自己，甚至通过侵犯他人权利赢得自己发展优势的倾向。为了保证每一个社会成员都有平等的发展机会，社会成员之间达成共同协议，即，制定法律，将通过侵犯他人权利发展自己的权利交出不再行使，大家共同遵守。同时，设立公共的管理机构——国家，由国家根据法律的授权以强制方式对实施法律所禁止的行为的人予以法律制裁。由此，制定法律、设立国家机器，其目的并不是为了一个独立的国家利益的需要，而是为了给社会每一个成员创造平等的发展机会和空间。我国是人民当家作主的社会主义国家，社会契约论的基本精神同样适用于我们。社会主义的国家不存在自己独立的利益，人民的根本利益就是国家的最大利益，国家机关决不可以将国家“权力”变为为部门、地方、甚至个人获取非法利益的工具。
第二，有限政府的观念。只有人民通过人民代表大会这一代议制机构制定法律，法律授权组建各类国家机关，并通过法律授权，赋予国家机关以相应的权力，此时国家机关才享有了相应的法定职权。因此，西方有句法律谚语：公民可以做法律不禁止做的任何事；国家机关只能做法律允许做的事。政府在作出对公民法人或者其他组织不利影响的行政行为时，必须要有法律明确授权的有限政府观念。我国国家机关职
权法定是一项基本的行政法原则。行政处罚法定原则已经被载入《行政处罚法》；罪刑法定原则在1997年《刑法》中也有明确规定，类推制度已经被彻底废除。因此，只要国家机关在执法过程中严格遵守职权法定的原则，公民、法人和其他组织的无限权利就能够得到有效保障，即，公民、法人和其他组织只要不做法律禁止做的事，其行为就是合法的，任何国家机关不得干预。实施有限政府、无限公民权的原则，将会为每一个社会成员充分发挥其创造潜能提供最广阔的空间，全民族创新将成为可能。有限政府的观念要求政府机关在作出行政行为时必须考虑其行为的法律根据，无法律根据不得作出对老百姓不利影响的行为。否则，将要承担越权行政的法律后果。
第三，维护公民合法权益的观念。法律所保护的权利应当是具体的权利，只有每一个社会成员的合法权益得到有效保障，才能体现法律对人民利益的整体保护。我国是人民民主专政的社会主义国家，政府都是为人民服务的，是为了维护人民的根本利益的。那么，政府如何才能维护人民的根本利益呢？答案只有一个：依法行政。因为，法律是人民利益的最集中的体现。行政机关在执法过程中，对每一个社会成员平等地适用法律，平等保护，同等制裁，实现每一个执法行为中的个体合法权利得到充分保障，也就实现了对人民根本利益的保护。反之，在执法过程中，不依法行政，片面强调部门或者地方利益，搞违法行政，就是侵犯了人民的根本利益。因此，在政府行政行为中，必须注意对公民、法人和其他组织合法权益的保护，这一点是行政行为的根本目的所在。实践中尤其要克服过去长期存在的国家利益、集体利益首位，忽视甚至否定个体利益的观念，特别是要坚决反对以国家利益、整体利益、长远利益为名，实行地方保护、部门保护和徇私枉法的行为。
第四，法律至上的观念。法律是衡量人们行为合法与否的唯一标准，一切个人、组织及国家机关都要在法律的统治之下。法律是人们行为的基本准则。任何个人和组织不得享有法律之外的特权，法律面前人人平等。
人民主权、有限政府、维护公民合法权益和法律至上四大观念是相辅相成、密不可分的。其中，人民主权是制度前提，有限政府是制度体现，维护公民合法权益是根本目的，法律至上是基本手段，上述四方
面综合，构成实现依法行政的完整理念。学习、贯彻执行《行政处罚法》，只有站在现代法治精神的基础之上，才能真正保证既有效制裁违法行为，维护正常的社会秩序，又充分保障社会成员合法权益不受行政执法机关的非法侵犯。
下面对《行政处罚法》的内容作简单介绍。
一、行政处罚概述
（一）行政处罚的含义
行政处罚是指享有行政处罚权的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，对违法行政法律规范依法应当给予处罚的行政管理相对人所实施的法律制裁。这一概念具体包括以下几层意思：
1、实施行政处罚的主体是依法享有行政处罚权的行政主体。行政主体是指一切依法享有行政权的组织，包括两部分，一是各类行政机关；另一部分是法律、法规、规章授权的组织。但是，并非所有的享有行政权的行政主体都有行政处罚权。只有依照法律、法规、规章规定明确授权，享有行政处罚权的行政主体才有权行使行政处罚权。因此，在行使行政处罚权时，一定要有具体明确的法律条文授权，才可以实施行政处罚。
2、行政处罚的对象是实施了违法行为的行政相对人。行政处罚的对象是行政相对人，行政相对人可以是公民，也可以是法人，法人包括企业法人，也包括各类机关法人，因此，行政处罚的对象，不仅仅是企业单位，也有可能是实施了违法行为的有关国家机关，行政相对人还包括有关的非法人组织，例如，合伙组织、个体工商户等。根据《行政处罚法》规定，行政处罚的相对人还包括外国人、外国组织，当然，享有外交豁免权的外国人除外。
行政处罚的对象必须是实施了违法行为的人。应当注意的是，并非一切违法行为都要受到行政处罚。违法不一定都要承担行政处罚的法律责任，只有行政相对人的行为违反法律规定，同时，法律对这种违法行为规定了行政处罚的，才可以依法追究该行政相对人的行政处罚责任。所以，我们在做出处罚决定的时候，不仅要找到行政相对人违反禁止性规定的条款，同时还要找到对这种违反禁止性规定应当给予行政处罚的
条款。
3、行政处罚的直接目的是惩罚违法。行政处罚之所以要实施就是为了对违法者予以制裁。法律责任有一个共同的特点，责任的承担者必须为其行为承担惩罚性的法律后果，要么是人身自由受到一定限制，要么是部分财产权利被剥夺，再要么是对责任者的名誉给予否定性评价，没有这些制裁性的措施，法律的禁止规定将成为一句空话。因此，作为行政法律责任的一种形式，行政处罚必然要体现出惩罚性的特点。当然，行政处罚绝对不是为了处罚而处罚，处罚仅仅是其表面的、直接的目的。行政处罚制度设计的终极目的是要杜绝违法、防止违法的再度发生。行政处罚既是一种法律制裁，同时又是对社会的一种告诫。
（二）行政处罚的基本原则
行政处罚的基本原则是指对行政处罚设定和实施具有普遍指导意义的行为准则。根据《行政处罚法》规定，行政处罚的基本原则主要有：
1、处罚法定原则。《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”处罚法定是指行政处罚必须严格依据法律规定进行。行政处罚是实施行政管理目标的重要手段，行政处罚既要能够有效地维护社会公共秩序，同时又要保障没有违法或者不应当给予行政处罚的公民、法人和其他组织的合法权益不受行政机关的非法侵犯。处罚法定原则包含以下几项要求：
（1）处罚的设定法定。某一行为是否合法，是否应当受到行政处罚，不仅仅取决于行政机关是否按照已有的规定实施行政处罚，而且还依赖于其所依据的规定本身是否合法。如果规定本身违法，必然导致行政处罚决定违法。根据《行政处罚法》规定只有法律、法规、规章才能够设定行政处罚，因此，行政机关在做出行政处罚决定时，其所引用的规范性文件，最低也应当是规章一级的。
（2）实施处罚的主体法定。行政处罚的实施必须由具有法定处罚权的行政机关、或者法律法规授权的组织、或者行政机关依法委托的组织实施。法律、法规在设定行政处罚的时候，都会规定该项处罚的执
行者。
（3）处罚依据法定。《行政处罚法》第三条明确规定，无法定依据的行政处罚无效。这是依法行政中职权法定原则在行政处罚领域的具体体现，也是防止行政机关滥用职权，保护公民、法人和其他组织合法权益不受侵犯的重要保障。法无明文规定不处罚，决不能以所谓维护国家利益需要为名，对法律、法规、规章未规定为应当处罚的行为予以处罚。
（4）处罚程序法定。做出处罚行为必须要遵守法定的程序。违法法定程序，根据《行政处罚法》的规定是无效的行政处罚，根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，是应当被撤销或者确认为违法的行政处罚。什么是法定程序，凡是法律、法规、规章规定，行政机关在做出行政处罚决定的过程中必须履行的程序义务都属于法定程序。有的人认为，只有法律规定的程序才是法定程序，行政机关通过制定规章所确立的程序，是行政机关的自我约束，违反这类规定不应当认为是违反法定程序。这种认识是错误的。
2、处罚公正、公开原则。这是《行政处罚法》第四条的规定。处罚公正是指现在处罚的设定与实施要公平正直、没有偏私。这是处罚法定原则的进一步延伸和补充，处罚不仅要合法，还要合理、恰当。处罚公正原则体现在两个方面，一是处罚实体要公正，二是处罚程序也要公正。处罚实体公正要求无论是行政处罚的设定也好，还是行政处罚的实施也好，都要做到过罚相当，即行政处罚的轻重要与违法行为的事实、性质、情节、以及社会危害程度相当。在行政处罚的设定上，应当区分各种不同的违法行为，恰当地规定处罚的种类、幅度等内容；在行政处罚的实施上，应当本着法律的基本精神，在法定的范围内，正确地行使自由裁量权。程序公正要求行政处罚的程序设定应当充分保障被处罚对象的申辩权力，从程序设置上，有效防止行政机关对相对人合法权益的侵害；在行政处罚实施过程中，应当充分尊重相对人在行政程序中的人格和尊严，保障相对人充分行使自己的程序权力，避免行政处罚的武断与专横。
处罚公开原则是指行政处罚的设定与实施要向社会公开，不得暗箱操作。《行政处罚法》对处罚公开原则做出了许多具体规定，主要体现在两个方面：一是要求有关行政处罚的所有规定都必须公开，未经公开的规定不能作为行政处罚的依据；二是行政机关实施行政处罚的程序必须公开，行政处罚主体实施行政
处罚时应当告知当事人做出处罚决定的事实、理由、法律依据以及当事人所享有的权利，并要充分听取当事人的意见，不能拒绝当事人的陈述和申辩。这些规定在我们安全生产监督领域的法律、法规、规章中也都有具体体现。
3、处罚与教育相结合的原则。这是《行政处罚法》第五条的规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”行政主体在实施行政处罚时应当注意说服教育，实现行政处罚制裁与教育的双重目的。在处罚的同时，要让被处罚者明白为什么要处罚他，处罚他的法律根据是什么，要争取让每一个被处罚人在接受处罚之后心服口服，并且能够吸取教训，以后不再犯。决不能简单地以处罚代替教育，将处罚变相地作为向老百姓索取好处的手段。
4、保障权利原则。《行政处罚法》第六条明确规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。”这一原则的基本要求是：通过一定的程序，保障无辜的人不受处罚，应当受到处罚的人受到公正、合理的处罚。为此，《行政处罚法》为相对人设定了一系列的程序权利，例如，在行政处罚过程中，当事人有陈述的权利、申辩的权利、要求听证的权利、申请复议的权利、提起行政诉讼的权利请求国家赔偿的权利等等。行政处罚主体在处罚过程中必须切实保障当事人这些权利的实现。不能随意剥夺或者限制当事人的权利，否则，程序违法，行政处罚将会被撤销。
二、行政处罚的种类与设定
（一）行政处罚的种类
从学理上，可以根据行政处罚所限制或者剥夺当事人权利性质不同，将行政处罚分为以下四类：
1、人身自由罚。这是行政处罚中最重的一类处罚，它所剥夺的是当事人的人身自由权。在一些西方国家，由于奉行天赋人权思想，要剥夺或者限制他人人身自由，只有法院才有这个权力。我国法律尽管规定人身自由罚为行政处罚的一类，但是，对这类处罚的行使，规定了比较严格的实体和程序要求。通
常只有公安机关在对严重违反治安管理尚未达到犯罪程度的行为，根据《治安管理处罚条例》的规定做出。其形式主要是行政拘留。
2、申诫罚。申诫罚是对当事人的名誉、荣誉、信誉或者精神上的权利造成一定损害，从而实现法律制裁的一类行政处罚。名誉、荣誉等属于人身权的范畴。当事人的这些权力虽然本身不直接体现为财产价值，但是，它影响人的生存状态，甚至会对人的财产权利造成直接的损失。申诫罚的主要形式有警告、通报批评、剥夺荣誉称号等。
3、财产罚。财产罚是指通过剥夺当事人的财产权利实现对当事人的法律制裁的一种处罚种类。财产罚是行政处罚中最常用的处罚种类，尤其是对那些牟利型行政违法行为，恰当运用财产罚，能够有效地制止这类违法行为的发生。财产罚的主要形式有罚款、没收违法所得、销毁违禁品等。安全生产法律法法规中许多地方都规定了罚款、没收违法所得等财产罚形式。
4、行为罚。行为罚是指通过剥夺或者限制当事人特定的行为资格达到对当事人的法律制裁的一种处罚种类。在行政法上，每个人的行为能力并不是完全相同的，一些人，通过满足特定条件，可以从事对一般人禁止的法律行为。这就是通常所讲的行政许可。但是，当行政许可的权利人违反法律规定时，行政机关就可以依法通过剥夺其行政许可权对该行为人进行法律制裁。行为罚的主要表现形式有吊销许可证、吊销职务证书、责令停产停业、取消资格等。
（二）行政处罚的设定
行政处罚的设定是指有关国家机关在法律规定的范围内创立或者规定某种行为应当被处罚、给予何种处罚的权力。根据《行政处罚法》的规定，行政处罚的设定可以分为以下四个层次：
1、法律的设定权。全国人大及其常委会可以创设各种行政处罚。由于全国大人是国家最高权力机关，全国人大常委会是其常设机关，在全国人大闭会期间代行全国人大的职权，因此，他们的行政处罚创设权是不受任何限制的。同时，由于限制人身自由的行政处罚属于最严重的行政处罚，《行政处罚法》规定，只有法律才能设定限制人身自由的行政处罚。
2、行政法规的设定权。国务院是国家权力机关的执行机关，是最高行政机关。他可以创设除限制人身自由以外的其他任何行政处罚，同时，可以对法律已经做出规定的的行政处罚做出具体规定。
3、地方性法规的设定权。省级人大、常委会，省、自治区人民政府所在市的人大、人大常委会，以及国务院批准较大市人大、人大常委会有权制定地方性法规，后两者人大、人大常委会制定的地方性法规须经省级人大常委会批准后方可生效。为保证法治统一，同时又兼顾地方特色，《行政处罚法》规定，地方性法规可以创设除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的任何行政处罚，同时可以对法律、行政法规已经做出的处罚进行细化规定。
4、行政规章的设定权。规章可以分为两部分：一是部门规章，即国务院各部委以及国务院直属机构制定的规章；二是地方规章，即省级人民政府、省、自治区人民政府所在地市政府、国务院批准的较大市政府制定的规章。因此除有规章制定权的行政机关以外，其他任何执法机关不得为自己设定行政处罚权；我们在做出行政处罚决定时，处罚的法律依据也只能是法律、法规或者规章，决不可以依据规章以下的规范性文件对行政相对人做出行政处罚。
三、行政处罚的管辖与适用
（一）行政处罚的实施主体
行政处罚的实施主体事关处罚主体是否合法的重大问题。只有依法享有行政处罚权的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织才有权实施行政处罚。行政机关仅指国务院、国务院各部委、直属机构、以及省、自治区、直辖市、州（盟）、市、县人民政府及其工作部门、乡镇人民政府。其他机关或者行政机关内部的工作机构、派出机构都不能称之为行政机关。
在这里讲一下《行政处罚法》中处罚权的委托行使。根据《行政处罚法》第十八条和十九条规定，行政机关可以依照法律、法规、规章的规定将自己的部分行政处罚权委托给依法成立具有管理公共事务职能的事业组织行使。处罚权的委托行使是有条件的，主要是：
第一，行政机关将处罚权委托其他组织行使必须要有法律法规规章的明确规定，不是行政机关想
委托就委托。
第二，处罚权的委托必须是在委托的行政机关自己的法定处罚权范围以内。越权委托无效。同时，将自己的处罚权完全委托他人行使也是不行的，只能根据实际情况，将一定地域范围或者部分处罚权委托给他人行使。
第三，行政机关委托其他组织行使行政处罚权，只能委托给依法成立的管理公共事务的事业组织，同时这个组织要有熟悉相关法律、法规、规章和业务的工作人员，需要技术检验或鉴定的，还应当具备相关的专业技术条件。绝不能把行政处罚权委托给经营单位行使。如果行政机关把从一经营单位扣押的伪劣产品，存放在其竞争对手的仓库，就会使得被处罚人心理总是不服，认为是行政机关与其竞争对手联合起来整自己。这里尽管不是处罚权的委托，仅仅是处罚过程中部分权力的委托，但也已经严重损害了行政执法行为的公信力。
第四，接受委托的组织只能以委托的行政机关的名义对外行使行政处罚权。受委托组织以自己名义做出行政处罚决定的，该处罚决定无效。同时，委托的行政机关对受委托组织做出的处罚决定全面承担责任，即在复议中作被申请人、在行政诉讼中作被告，在国家赔偿中作赔偿义务机关。
（二）行政处罚的管辖
行政处罚的管辖是指行政机关内部关于行政处罚权的职能划分。根据《行政处罚法》规定，行政处罚的管辖可以分为以下几方面内容：
1、行政处罚的事权管辖。行政处罚的事权管辖主要依据行政机关不同部门之间的职权划分决定，也即，原则上，属哪一个行政机关管辖的事务范围的事项，通常也由那一个行政机关行使行政处罚权。但现实中存在职权范围的交叉问题。出现交叉时如何划分权限？原则上，在行政许可的处罚领域，谁批准谁享有吊销、暂停、取消该项许可证的权力，其他方面，依照法律规定行使各自的法定处罚权。实践中，如果出现法律规定的职权重叠事项时，原则上两个部门都可以处罚，谁先立案，谁处罚，一家处罚后，针对同一违法行为另一家不能再处罚。
2、行政处罚的地域管辖。行政处罚地域管辖是指同一行政机关内部不同地区同级行政机关之间关于行政处罚权的职权划分。根据《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的有管辖权的行政机关管辖。什么是“违法行为发生地”？违法行为发生地包括三个方面：一是违法行为的产生地，二是违法行为的实施地，三是违法行为的结果地。有的违法行为产生地、实施地、结果地在一个地方，但是，有的则可能在几个地方。如果违法行为的产生地、实施地、结果地分别在几个地方的，则各个地方的相关行政机关都有管辖权，谁先管由谁管，发生管辖争议的，由他们的共同上一级机关指定管辖。
3、行政处罚的级别管辖。对同一事项的行政处罚权在同一类行政机关上下级之间的职权划分就是行政处罚的级别管辖。根据《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚级别管辖的原则是首先由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。
（三）行政处罚的适用
行政处罚的适用主要有几个适用规则需要引起注意。
1、犯罪案件的移送规则。行政违法与犯罪之间本身就不存在一条泾渭分明的分界带。达到犯罪构成所要求的社会危害程度，行政违法就发生了质的变化，成为犯罪行为。一旦构成犯罪，行政机关就不能再管辖，应当将案件移交有管辖权的司法机关处理。存在应当给予司法机关无法做出的行为罚时，也应当在司法机关做出终审判决后，依据终审判决认定的事实，依法再对相对人做出行为罚的处罚决定。
2、一事不再罚规则。第一，一事不再罚的“一事”是一个法定标准。也就是说，判定是否是一事，应当以法律、法规、规章规定的违法行为的构成来确定。第二，对“一事”只能由一个行政机关给予一次罚款处罚。
3、责令停止违法规则。这与行政处罚的目的是紧密相连的。行政处罚的终极目的不是为处罚而处罚，它是要实现人人守法。因此，行政机关在做出处罚决定的同时必须要责令相对人停止违法行为，或者限期改正违法行为。针对以罚款代替管理，不责令停止违法行为这种现象，行政诉讼法新的解释已经明确规定，企业的竞争对手或者消费者都可以依法提起行政诉讼。
4、从轻、减轻和免除处罚规则。根据《行政处罚法》规定，不满14周岁的人的违法行为不处罚；精神病人发病期间的违法行为不处罚；违法行为超过两年未被发现的不再处罚。同时，对已满14周岁不满18周岁的人、主动消除或者减轻违法行为危害结果的、受他人胁迫有违法行为的、查处违法行为有立功表现的，等等，应当从轻或者减轻行政处罚。这些情节尽管不是违法行为本身的事实，但是，由于事关对相对人是否处罚或者处罚轻重，行政机关在做出处罚决定之前必须认真调查核实这些事实，并根据事实，依法对相对人做出处理。如果没有考虑这些看似案外因素的事实，在复议或诉讼中，行政机关就会败诉。
5、行政处罚的证据规则。《行政处罚法》对行政处罚的证据规则并未作出比较系统明确的规定，但是，处罚证据确实是关系到行政处罚合法与否的至关重要的问题。根据《行政诉讼法》及相关法律规定，行政处罚证据规则应当包含以下几项内容：第一，行政机关应当遵循先调查取证后作处罚决定的程序原则。《行政诉讼法》和《行政复议法》都规定，复议和诉讼过程中，被告不得自行调查取证，复议机关和人民法院也不能通过调查取证来证明具体行政行为的合法性。其原理就在于行政机关在做出处罚决定之前应当有充分的证据，否则，就不应当做出具体行政行为。事后取得证据反过来证明其先前做出的行政行为合法，本身就是违法法定程序。在复议和诉讼中，行政机关只能提供其在做出处罚决定之前的证据，否则法院将不予采纳。第二，证据应当符合《行政诉讼法》规定的证明标准。首先，证据的种类应当是《行政诉讼法》第三十一条规定的七大类之一；其次，证据必须具有真实性、合法性、相关性。证据真实是指证据至少在法律上是可以被认定为客观的。证据合法是指证据的取得是通过合法手段得来的，例如，《行政处罚法》规定，行政机关调查或者检查必须两人以上，如果执法人员一人调查所取得证据就是违反法定程序的证据，不能作为证明处罚行为合法的根据。
6、行政处罚的时效规则。前面已经提到，违法行为在两年内未被行政机关发现的不再处罚。两年是行政处罚的一般时效期限。行政处罚规定时效制度一是为了提高行政效率，二是为了稳定社会关系。这个两年的处罚时效是从违法行为发生之日起计算，如果违法行为是处在继续状态或者连续状态的，从违法行为终了之日起计算。何谓继续、连续。所谓继续是指违法行为处在一种不间断的状态，例如，一家企业持
续数月无证生产开采，这数月就是一种继续状态。所谓连续是指重复多次地进行同一种违法行为。无论是继续还是连续，其处罚时效都应当从违法行为实施完毕的最后一天开始算起。这就要求我们的执法机关必须及时查处各种违法行为，否则，过了两年的处罚时效，想处罚也来不及了。当然，如果是行政机关已经发现，由于违法行为人逃跑或者案件事实复杂，行政机关一直在立案调查过程中，这种情况不适用两年的处罚时效规定。
四、行政处罚程序
（一）行政处罚的必经程序
根据《行政处罚法》第三十条、三十一条、三十二条规定，行政处罚必经程序包括下面几个方面：
1、查清事实程序。查明事实程序，实质上是对处罚法定原则的进一步说明。行政机关要对相对人做出处罚必须要有法律根据，法无明文规定不处罚；仅仅到此还不够，做出行政处罚还应当有事实根据，这样，才使得处罚法定原则落到了实处。行政机关做出处罚决定之前必须要查明当事人的违法事实，事实不清，不能处罚。
2、告知程序。处罚公开是行政处罚的基本原则，同时，也是当事人在处罚过程中行使权利的基本前提。因此，《行政处罚法》规定，行政机关在做出处罚决定之前，应当告知做出处罚决定的事实、理由和依据，同时，还要向当事人告知其在处罚过程中依法享有的陈述权、申辩权、听证权等权利。
3、当事人陈述、申辩程序。行政处罚是行政机关依职权采取的主动性行政行为，在处罚过程中，被处罚人始终处于被动的地位，为了保证行政机关在主动行为过程中能够多听一点不同意见，尤其是来自被处罚人的意见，防止行政机关武断专横或者偏听偏信，《行政处罚法》规定，行政机关在做出处罚决定之前必须充分听取当事人的陈述和申辩。对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳，行政机关如果不采纳，一意孤行，到了复议或者诉讼阶段，必然会自食其果。更重要的是，为了防止和杜绝实践中出现的态度罚情况的出现，充分保障当事人的陈述、申辩权，《行政处罚法》还规定，行政机关不得因当事人的申辩而加重处罚。
以上三个程序，无论是适用一般程序，还是听证程序、亦或是简易程序，是任何一个处罚程序都必须遵守的程序。行政机关在做出处罚决定之前如果未告知当事人做出处罚的事实、理由和依据，没有听取当事人的陈述、申辩（当事人放弃陈述、申辩权的除外）的，该处罚决定不能成立。
（二）行政处罚的一般程序
行政处罚的一般程序是行政机关做出处罚决定通常所适用的程序。这一程序可以分为以下几个阶段：
1、立案。行政机关发现违法行为后，首先要登记立案，通常行政处罚立案由执法人员填写格式的立案登记表，简单写明案件的来源、主要违法事实以及个人审查是否立案的意见。之后，报主管的行政首长批准是否立案，行政首长批准立案之后，由执法人员统一登记编号，并由行政首长或者其授权的人员决定案件的承办人，每一案件的承办人不得少于两人，同时，为明确责任，还应当确定一位主要承办人。是否准予立案主要应当考虑三方面的问题，一是有无违法事实的存在，二是是否需要承担行政处罚的法律责任，三是是否属于本机关管辖。
2、调查。行政机关立案之后应当立即进入调查阶段。执法人员在调查时必须两人以上，调查之前应当向当事人或者其他人员出示执行公务的身份证件，对当事人或者有关人员的询问应当制作笔录，并由被询问人阅读确认后，签名盖章。行政执法人员在询问过程中，不得诱供、不得采取暴力、胁迫等手段迫使当事人或者其他人员承认其不愿意承认的事实。
对需要收集的证据可以进行抽样，对可能灭失的证据，经行政机关负责人批准后，可以先行登记保全，并在7日内做出处理。对登记保全的证据，应当由当事人在登记保全物品清单上签字，最好由两个以上的见证人见证并签字。对登记保全的物品，行政机关应当认真保管，如有损坏，应当予以赔偿。行政机关不得将登记保全的物品擅自使用。
调查事实要和法律适用结合起来，发现违法事实后，执法人员首先应当考虑这个违法行为的性质，应当适用什么法律条款。然后，结合案件事实，根据法律规定的违法事实构成来展开调查。
3、决定。执法人员在调查完毕后，应当提出对有关事实认定、证据采信、适用法律、处理结果的意
见并报告行政机关负责人。根据行政机关负责人的初步意见，执法人员再将本机关认定事实、理由和依据告知当事人，并告知当事人陈述申辩的权利等，在充分听取当事人意见后，决定是否坚持原来的意见，并将情况向行政机关负责人做出书面报告，由行政机关负责人进行审查分别不同情况做出处理。对情节复杂或者重大违法案件，应当召开行政机关负责人会议，集体讨论决定。当然，由于行政机关实行首长负责制，在听取大家意见的基础上，最终由机关首长做出决定。
行政机关做出决定后，执法人员应当根据决定起草处罚决定书。决定书尤其要注意认定事实清楚，要注意事实和证据之间的联系，不要抛开证据认定事实，在事实认定上要坚持宁缺毋滥的原则，也就是证据扎实的大胆认定，证据不足的，坚决剔除，不予认定。另外，在适用法律上，要引用法律条文准确，有上阶位法律的，一定要引用上阶位法律，引用法律要和认定事实相对映，法律条文的引用要具体，条、款、项、目，能够具体到什么程度就具体到什么程度。处罚决定书写好后，交行政机关负责人签发，并送达当事人。原则上，行政处罚决定书应当直接送达当事人手中。如果不便直接送达当事人的，也可以采取邮寄送达、委托有关行政机关送达、当事人拒不接受处罚决定书的，可以留置送达，对于当事人下落不明的，也可以公告送达。
（三）行政处罚的简易程序
为了提高行政效率，降低处罚成本，《行政处罚法》规定了在一定条件下，行政机关可以实用简易程序做出处罚。
1、适用简易程序的条件。根据《行政处罚法》第三十三条规定，行政机关适用简易程序必须具备以下几个条件：第一，违法事实确凿。事实清楚是适用简易程序的前提条件。第二，适用法律明确。对将要处罚的事实的定性，以及应当适用的法律无争议，不存在适用法律不明的情况。第三，仅限于对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚。
2、行政处罚简易程序。首先，执法人员应当表明身份，出示工作证或者执法证；其次，向当事人告知处罚事实、理由和法律依据；第三，听取当事人的陈述和申辩；第四，填写格式化的、有编号的行政处
罚决定书，决定书的内容必须记载当事人的姓名、基本情况，违法事实、行政处罚的依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关的名称，并由执法人员签名或盖章；第四，当场送达处罚决定书；第五，及时报所属行政机关备案。
（四）行政处罚的听证程序
1、听证程序的适用条件。听证程序属于正式的法律程序，主要是针对较为重大的行政处罚。根据《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关做出下列行政处罚之一的，应当告知当事人享有听证的权利，当事人要求听证，行政机关必须举行听证：停产停业、吊销许可证、较大数额的罚款以及其他重大的行政处罚。听证并不仅限于停产停业、吊销许可证、较大数额的罚款，于这些处罚力度相当的其他处罚也应当属于法定的应当听证的处罚范围。
2、行政处罚听证的程序。第一，凡是符合听证条件的处罚，在处罚决定做出之前告知当事人有要求听证的权利权利，通常告知以书面通知的方式进行。第二，当事人在接到听证通知后3天内向行政机关提出听证的要求，3天之内未表态的，视为放弃听证的权利。第三，行政机关在举行听证的7日前，通知当事人参加听证的时间、地点。第四，公开举行听证会。听证会一般应当在违法行为发生地举行，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的案件以外，听证都应当公开进行。听证会的主持人一般应当由非本案调查人员的行政机关法制部门的人员担任，听证主持人可以是一人，也可以由3人以上单数组成。听证会由负责案件调查的执法人员为一方，将要被处罚的当事人为另一方。听证会开始后，主持人应当首先查明听证参加人的身份，告知当事人听证的权利义务，询问当事人是否要求听证主持人回避。听证调查程序开始后，首先由案件调查人员陈述调查事实和证据，提出处罚的建议、理由和法律依据，然后由当事人陈述和申辩，之后，在主持人指挥下，调查人员和当事人相互辩论，最后，由当事人作最后陈述。到此，听证会结束。听证会应当制作笔录，并交当事人、调查人员审阅后，签字或盖章。听证程序的主持人仅仅是案件的审理者，听证主持人并不能当场做出处理决定，而是事后，将听证的有关情况向行政机关首长汇报，作为首长决策的重要根据。
（五）行政处罚的执行程序
1、罚缴分离制度。为了防止行政机关及其执法人员将罚款和自身利益联系在一起，《行政处罚法》设置了做出处罚决定的机关与收缴罚款的机构相分离的罚缴分离制度。也就是说，通常情况下，行政执法人员做出处罚决定后，不得直接收取罚款，而是由被处罚人在收到处罚决定之日起15日内，到指定的银行缴纳罚款，银行收取罚款后，直接上缴国库。
罚缴分离制度的例外情况是特殊情况下的当场收缴罚款。根据《行政处罚法》规定，以下三种情况可以当场收缴罚款：一是依法给予20元以下罚款的；二是不当场收缴事后难以收缴的；三是在边远、水上、交通不便地区对按照当场处罚程序或者一般处罚程序做出罚款决定，当事人主动要求当场缴纳罚款的。以上情况下，执法人员收缴罚款后也应当在2天之内将罚款缴付指定银行。
2、行政处罚的强制执行程序。通常情况下，行政机关做出处罚决定后，当事人都会自觉主动地履行处罚义务。但是，也有的当事人接到处罚决定后，无正当理由拒不执行处罚决定。此时，有两种强制执行方法：一是行政机关有强制执行权的，依法自行强制执行。这次《行政处罚法》为扩大行政机关的强制执行权，普遍地赋予行政机关对到期不缴纳罚款的，每日按罚款额的百分之三加处罚款的强制执行权。二是当事人既不复议、起诉，又不履行处罚决定的，行政机关可以申请人民法院强制执行。行政机关申请人民法院强制执行，应当在当事人履行处罚决定期限届满之日起180日内，申请申请人所在地的基层人民法院强制执行。