撞机事件之国际法分析

2001年9月

第3期(总第42期)

美方航空器不仅是军用飞机，而且是载有尖端电子侦察设备的军用侦察机，此外它在我专属经济区上空所从事的不是一般的飞越活动，而是近年来在中国近海上空频繁进行的针对中国的军事侦察活动之一。正如美国官员所指出，美国一年大约派遣200架次侦察机飞近中国沿海空域。在和平时期，针对中国进行如此高频率的侦察活动，怎会不危及中国的安全利益呢？多年来，美军飞机从未停止在我近海上空进行这种危险的挑衅活动，这显然仍是冷战思维下针对中国的一种敌对行为。毫无疑问，这与当今的国际法和国际惯例是背道而驰的。这种侦察是不应享有飞越自由的。正如《联合国海洋法公约》第19条规定，“任何目的在于搜索情报使沿海国的防务或安全受损害的行为”应视为损害沿海国的和平、良好秩序或安全。这一规定虽最初用于领海的无害通过，但《公约》其他相关章节亦规定予以适用。由此可见，美方的侦察活动是一种危及我国国家防务和安全的行为。进行这种行为的航空器显然不能享有在别国专属经济区上空飞越的自由，否则，将别国的安全利益置于何地？

再者，虽然当今世界局部冲突时有发生，且偶有升级之趋势，但和平与发展已成为各国公认的主流。在这种和平的大环境下，美方却一再进行针对中国的这种敌视性行为，这算是尊重中国的主权吗？我国1998年通过的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第11条明确规定，“任何国家在遵守国际法和中华人民共和国的法律、法规的前提下，在中华人民共和国的专属经济区享有航行、飞越自由”。这一条对外国飞机在我国专属经济区的飞越提出了明确前提。中国对专属经济区享有监测、监视和控制的权力。美军用侦察机频频在中国近海上空进行侦察，并不顾中国政府一再严正交涉，这显然是对中国国家主权的挑衅。当今世界各国已将“互相尊重主权和领土完整”作为一项国际法的基本原则而普遍接受，而美方的行为恰恰是对这一原则的粗暴践踏。“互相尊重主权和领土完整”原则是整个国际关系和秩序的基础，也是国际法的基础，践踏这一原则又将置当代国际秩序和国际法于何地？

作为一个法律制度较完善、法学研究较先进的国家，美国难道没有国际法方面的专家和学者么？当然不！事实上有许多美国的专家和学者都能正确认识这一事件。其中不少人指出，肇事的美国间谍飞机企图“截获中国的通信信号，窃取情报，以便使美国在军事上取得优势地位”，“这种行为使这架飞机构成了对中国的侵犯”。而美国政府却对这些客观中肯的评论置若罔闻，只是满脑子的霸权主义逻辑和冷战思维。

可见，美军用侦察机在我专属经济区上空的军事侦察活动是违反国际法的。对于这样一种行为，我军飞机为维护国家安全利益对美军用侦察机进行监视完全是正当、合法的。无论依照现行国际法还是国际实践，当外国航空器在沿海国空域从事可能危及该国国家安全利益的行为时，沿海国完全有权采取相应的防范措施，包括派出军用飞机对其进行监视和跟踪。这也是防止外国航空器非法侵入本国领空，保护国家安全利益的必要措施。当今世界，科技发展日新月异，以目前飞机尤其是军用飞机的性能、速度而言，如在专属经济区上空不对其进行监视、跟踪，其完全能在极短的时间内侵入沿海国领空，而本次事件的肇事飞机虽是一架电子侦察机，但亦具有相当的攻击能力，对其在专属经济区上空的活动若听之任之，则沿海国安全利益将受到极大的威胁。因此，我军用飞机对其进行监视、跟踪完全是合法的、必要的。

令人感到非常遗憾的是，撞机事件发生后不久，美方在其道歉声言犹在耳之际，又恢复了对中国近海上空的侦察。只不过此次执行侦察任务的不再是撞机事件中出现的EP-3侦察机，而是性能远远超过EP-3的RC-135侦察机。RC-135是美军最先进的战略侦察机之一，它执行

侦察任务的最大好处就在于无须进入敌国领空或者过于贴近敌国的领空活动，可在公共空域进行侦察活动。但即使如此，美方如在远离中国大陆的公海之上进行侦察，是不可能有多大收获的，也是无法满足其自身过于膨胀的情报需求的。而且，即便其有此能力在远离大陆的公海之上进行军事侦察，那也绝对是违反国际法的。根据《联合国海洋法公约》第88条规定，“公海应只用于和平目的”。这种敌视中国的军事侦察活动显然是非和平目的的，是明显违反国际法的。而且，这次美方还派出载有70架军用飞机的小鹰号航空母舰进驻中国南海地区，并称将在必要时由战斗机保护其侦察机“执勤”。换言之，今后美方不仅要继续进行针对中国的军事侦察，还要派其战斗机到中国近海上空来巡航。这不但是继续对中国主权的挑衅，而且将对中国的国防安全造成更大威胁。在这种情况下，我方如不对其进行监视和跟踪，任其侦察机、战斗机在我近海上空游弋，置其随时入侵我领空之危险于不顾，岂不是将我国领空主权拱手相让？试问，世界上有哪个国家会这样做呢？

即使美国这样的军事强国，在一面大谈“飞越自由”的同时也在自己的近海空域划出了“空中防御识别区”，而且这一区域的范围远远超出了专属经济区的200海里。美国要求任何进入其防空识别区的外国飞机必须按照美国指定的航线飞行，可它派来中国近海上空侦察的军用飞机又何时按中国指定的航线飞行过？更别说遵守诸如《专属经济区和大陆架法》等相关中国法律了。

二、美军飞机在撞毁中方飞机后未经中方允许擅自进入中国领空并在中国机场降落是严重侵犯中国领土、领空主权的行为

相对于第一个问题而言，这个问题要清楚得多。自飞机问世以来，习惯法规则一直是，一国的飞机具有飞越公海的权利，但是无权飞越他国的领土或领海。任何国家命令它的飞机侵犯他国的领空，是严重违反国际法的行为[2]。根据现行的国际法，一国对其领空拥有完全排他的主权。《芝加哥国际民用航空公约》在其第3条第3款特别规定：“一缔约国的国家航空器未经特别许可，不得在别国领土上空飞越或在此领土上降落”。此次事件中的美军用侦察机当属上述规定中的国家航空器无疑。此外，根据《中华人民共和国领海及毗连区法》第12条，外国航空器只有根据该国政府与中华人民共和国政府签订的规定、协议或者经中华人民共和国政府或者授权机关批准或者接受，方可进入中国领海上空。此次事件中，美机擅自进入中国领空并在中国机场降落，既违反了国际公约的有关规定，又违反了中国的有关法律，构成了对中国领空主权的严重侵犯。

美方辩称，其飞机在撞机之后处于危难状态而未经中方允许进入中国领空是不违法的。那么，美方真的可以援引“紧急状态”或“危难”来排除其行为的违法性吗？答案是否定的。究其原因，主要在两方面。首先，在一般情况下，如遇到“紧急状态”或“危难”，的确可以排除其行为的违法性。但我们还必须看到，国际法在规定这种情况的同时还对之进行了必要的限制，即如果此紧急状态或危难是由其本身行为造成的，则不能排除其违法性。在这次事件中，美机撞毁中方飞机后，美机机头前部脱落，左翼第二个发动机螺旋桨受损变形。这种种事实足以证明当时美机是突然大角度向中方飞机转向、靠近并撞击中方飞机。因此，在撞机之后，即使其真的处于紧急状态或危难中，亦是由其本身的行为造成的。这样一来，显然不能用紧急状

态或危难来排除其行为的违法性。

其次，就算暂且不论撞机责任在何方，撞机发生在4月1日9时07分，而美机降落在我陵水机场时已9时33分。在这之间的26分钟里，美机的通讯系统仍在正常工作，甚至有证据表明美机在降落之后还曾与美国国防部联系过。那么，在其有条件、有能力、有时间的情况下，美机在从其进入中国领空到降落的全过程中一直未向中方申请，这显然是故意所为，怎能以紧急状态或危难为由推卸责任呢？

美机的行为显然是对中国领空的侵犯，任何国家对这种入侵行为都会采取必要的措施。当然，并非所有空中入侵都会招致同样强烈的反应，这要取决于航空器的国籍和所负使命。如果航空器属于一个友好国家，它就不会引起多大的麻烦。同样，如果入侵是无害的，是因危难、过失或迷航造成，只要飞行员执行地面指挥塔的命令，就会得到地面国家的宽恕[3]。但如果入侵的航空器是有敌意的或来自敌对国家，就可能会引起敌对的反应。在十分罕见的场合，入侵者是军用航空器或故意不服从地面指令的航空器，为了国家安全利益，可将它击落[4]。此次事件中的美机当属此种情况，即使我方将其击落，也是为了维护国防安全，是符合国际法规定的。在实践上，许多国家也是这样做的。如1960年5月1日，一架美国军用侦察机U-2在前苏联境内被击落，美国在承认侵犯前苏联领空主权后，以一名间谍交换被捕的飞行员。又如1955年7月27日，一架以色列民航机因气候恶劣误入保加利亚境内，被保国军机击毁，7名机员及51名乘客不幸罹难，以色列政府经由外交途径未能获得赔偿，后向国际法院起诉，又因保方主张国际法院无管辖权而未果[5]。相比之下，中国在此次事件中所采取的态度可谓十分冷静和克制。但必须强调的是，绝不能因此否定或怀疑美方侵犯中国领空主权这一行为的性质。

三、美方应为其不法行为承担国际责任

作为国际法的主体，国家在从事了违反国际法的行为时就应承担国际法上的责任，因而美方在此次事件中应承担相应的国际责任。原则上，国际责任指一国在其管辖下，不法损害了外国或外国人，所应负担的赔偿或补救的责任[6]。由此可知，国际责任的成立须具备三个要件，即不法的事实、可归责于国家和损害的发生，三者缺一不可。不法行为产生的国际责任的成立首先要有国际不法行为的存在。如果存在违反国际法的作为或不作为，而且这些作为或不作为可以归因于国家或其他国际法主体，即构成国际不法行为，这已为许多国际判例采纳而成为确定的国际法原则[7]。上文已经论证，美军用侦察机在我专属经济区上空进行军事侦察是违反国际法的，而且该机是在美国官方派遣之下执行任务的，其作为当然可归因于国家（美国），所以此行为必然构成了国际不法行为。当然，仅有国际不法行为是不够的。损害的发生是国家负担国际责任的主要原因；无损害，即无赔偿[8]。而国家所受的损害，包括财产的和精神的损害，例如一国船舶遭受他国不法的捕拿或破坏即属财产损害。外交主权或领土主权受到他国侵犯，则构成损及国家尊严的精神损害[9]。就此次事件而言，我国受到了财产的和精神的双重损害。财产方面，我军用飞机被撞毁；精神方面，我领土、领空主权被侵犯。

因此，美方应为其不法行为承担国际责任是毫无疑问的。但究竟如何承担呢？国际法上的国际责任的形式原则上是恢复原状，恢复原状是指将被侵害的事物恢复到其受不法行为侵害之前存在的状态。恢复原状是基本的责任形式原则，但如不可能恢复原状，则应寻求赔偿等其他

替代方法[10]。在此次事件中，我飞机被撞毁、我飞行员失踪、我领土领空主权被侵犯，这些既成事实均已无法恢复原状。在这种情况下，美方应做的就是进行赔偿。

此处之“赔偿”是指广义的赔偿，既包括物质的赔偿，又包括精神的赔偿。但有一点是必须言明的，即物质损害与物质赔偿，精神损害与精神赔偿，并非一一对应。在许多情况下，无论物质损害还是精神损害都需要同时以物质、精神两种方式赔偿。此次事件亦不例外。物质赔偿方面，“应给付相当于恢复原状的金钱赔偿”[11]。当然，这种赔偿主要就我方被撞毁飞机而言，而飞行员的生命是无法以金钱或其他物质方式衡量的，以金钱赔偿更是绝对不够的。至于美机侵犯我领土、领空主权，则更是难以用物质方式赔偿。因此，此处更主要地涉及精神赔偿。一般而言，精神赔偿主要有由法官宣告某国行为的不法，正式道歉，保证不再发生同样事件和对犯罪者的惩罚等[12]。就此次事件的具体情况而言，美方首先应向中方做出正式道歉，关于这一点美方已经做到了。其次，美方还应作出不再发生同样事件的保证。这种保证不仅指不再撞击我方飞机、不再侵犯我领土领空，也应包括不再到我专属经济区进行针对我方的军事侦察。其国际责任的一个重要方面就在于必须停止其不法行为。上文已经论证，美军用侦察机在我专属经济区上空进行军事侦察是违法行为，因此美方必须立即停止这种不法行为，否则何谈承担国际法律责任和履行国际义务。而且，这又怎能保证不会出现第二次、第三次“撞机事件”？

遗憾的是，这本是其份内的事，但对于满脑子霸权主义和冷战思维的美方而言却好象成了难以完成的不合理负担。但无论其是否做到这一点，我们都必须指出，这是国际法规定的其应予以履行的必然义务。此外，对于具体行为人，美方还应予惩罚，至少应该对撞毁我军用飞机的具体行为人进行惩罚。

撞机事件至今已有数月，美军用侦察机也已拆解运回，此事件终告一段落。但其中所涉

及的国际法问题仍然值得我们继续深入研究。

注释：

[1] 王铁崖：《国际法》，法律出版社1995年版，第276页。

[2] [英]M.阿库斯特：《现代国际法概论》（汪渲等译），中国社会科学出版社1981年版，第221页。

[3] [4] [印]兴戈兰尼：《现代国际法》（陈宝林等译），重庆出版社1988年版，第51页。

[5] [6] [8] [9] [11] [12] 苏义雄：《平时国际法》（台湾）三民书局1986年版，第249页，359页，477

页，366页，378页，379页。

[7] [10] （韩）柳炳华：《国际法》（下卷）（朴国哲等译），中国政法大学出版社1997年版，第477页，

478页。