安全生产预防控制体系研究

我国煤矿（其他）安全管理体制机制的研究

（中美博士论文第11-12页）

在我国煤矿安全管理领域，从企业到政府，大多是由从事煤矿生产领域的专家组成，他们自然关注的重点多是安全技术问题，如安全法规、安全技术标准、规范、规定，以及为他们的落实而采取的配套政策和措施，较少的把煤矿安全管理作为社会科学问题（体制机制）来研究。而我们的社会管理学家则较少的了解或关注煤矿，因此，长期以来，我国煤矿安全管理的体制机制表现为宏观上政府是煤矿安全生产主管机关，既负责组织煤矿生产，又负责管制式的安全监管，负责规划和下达煤矿生产指标，同时又负责煤炭企业及从业人员的安全管理，当生产任务紧时忽视安全，安全仅仅是生产的附属。同样微观上煤矿企业内部也是如此，安全是生产的附属，也都是随着政府宏观政策的变化而随时变化的。从这个意义上讲，煤矿安全管理体制可分为安全管理与安全监管两部分。经过不同阶段的发展，逐步加强了监管体制、组织和制度机制，从淹没于生产职能中逐步分离并独立运作，对遏制矿难起到了一定的效果。但是，总的来看，中国煤矿安全监管体制中仍然存在着很大不足亟待完善。需要改进和完善的方面如下：首先，没有独立和专业的安全监管部门。尽管煤矿安全监管机构可以以自己的名义单独执法，但在很多情况下要受到地方政法和各个部门的制约，难以实现真正实际意义上的独立执法。在我国，现有的煤矿安全监察机构实际上既监察煤矿安全，还管理煤炭行业，属于综合性管理机构。既作为煤炭行业的规划者、设计者、组织者和实施者，又作为煤矿安全的监管者的煤矿安全监察机构，既是运动员又是裁判员，专业独立性不强，安全监察的公平公正性不能保证。从现行的煤炭安全监管框架来看，我国的安全监察部门实际上既不独立而且也不专业因此，急需借鉴西方国家比较成熟的安全监察体制的经验，来解决在我国煤矿安全生产中存在的问题，建立一个独立、专业、且符合我国现阶段基本国情的煤矿安全监察部门。

其次，煤矿安全监察缺乏外在的监督制约机制没有外在的监督制约机制，高效的监察和透明的监管就无法保障。由于制约的失衡，权力必然会出现异化膨胀或功效萎缩。当监察或监管主体不履行煤矿安全生产监察或监管职能时，当地方政府阻烧煤矿安全监察机构行使职权时，若没有行之有效的约束机制，后果不堪设想。因此，调动其他社会组织（例如公安、妇联等）参与进来，加强对煤矿的监管，这势必会对遏制地方虚假治理行为、推动治理结构完善具有重要意义，但遗憾的是，目前这些社会组织参与煤矿监管程度低。所幸的是，随着市场经济的发展、社会的进步，社会各界媒体也开始越来越关注各类社会安全问题。近几年煤矿事故频频曝光，产生了很多不良福射效应，给相关人员增加了压力，这对于减少煤矿安全事故非常有利。但是因为没有有效地激励机制，这些主体监管煤矿安全的热情却不够高

再有，管理头绪混乱、权责范围模糊。（这一点在国务院安委会全体会议上马凯副总理的讲话中也提到，具体在职责不清那一点中提到：我们整个安全保障体系来说，无论是横向的还是纵向的，职责不清问题都存在。横向方面各部门之间、各环节之间各承担什么责任。刚才我特意问一下合理选址谁来负责。从这一点就

可以问出很多问题，不清楚。纵向方面，比如港口码头危化品储存设施，条例上明确说由交通部门负责，究竟谁来负责?二是关系不顺。首先有交叉问题，同一件事几个部门交叉管理。要理顺关系你负责哪块，我负责哪块？其次还有监管盲点，真出了问题究竟谁来负责，更重要的是能不能形成合力。）关系不顺因为有各种行政管理部门对企业进行不同的管理，导致部门管理体制烦冗复杂，甚至出现彼此管理互相矛盾冲突，以至企业无所适从，只好疲于应付，根本不可能从资源利用和行业发展的长远角度去宏观划和制定发展战略。另外，各管理部门的职责范围划分不清晰。实施权力管理时，各部门职能权限重叠；而出现问题，需要治理时，又开始彼此推脱责任。国家的法律法规也存在相互矛盾和冲突之处，同一职能不同法律规定由不同部门来履行的情况很多，由此导致的各部职责混乱，特别是那钱边缘化的职责就更为严重。

此外，工人个人缺乏安全意识，消极或不参与安全监管由于维权意识淡漠，矿工漠视和消极对待煤矿安全。我国很多煤矿企业尤其是小煤矿在用工方面严重侵犯了矿工的合法权益，甚至私下迫使矿工签下生死协议。当然，随着我国煤炭资源整合力度逐渐加大并逐步完成，煤矿生产正走入正轨，这些违法的情况会有所好转，但是从工人的安全教育看，继续加强其安全意识仍然是相当必要的。

地方政府及其职能部门的行政作为不力或者不作为。由于强大的经济效益影响，官商勾结现象非常普遍，可以说几乎每一起重大事故都和腐败有关联。近年来，几乎涉及到安全生产的产业类似煤矿、石油、钢铁、化工危化品、特种设备等产业对改善地方经济、拉动区域经济的发展起到了非常重要的作用，地方政府对这些行业的依赖性非常强，有的县级政府财政收入的百分之七八十都来自于这些及其相关产业，这就使得有地方政府及其官员为了追求业绩，放任、不仅不处罚相关企业的安全违法行为，甚至是包庇、袒护，更甚至还充当这些企业的保护伞，这就使得地方政府可以实现本地区经济收入最大化的经济目标，由于地方政府的行政不作为，对煤矿安全违法行为的“虚假治理”，造成了国家的法律法规和政策在地方执行不畅，政令不通。在这种制度体系下，形成了典型的“地方保护主义”、“煤矿管理的诸侯割据”，严重地削弱了中央政府应有的整合能力，无法实现稀缺资源的优化配置，宏观经济环境受到严重破坏，使整个社会生活陷入了极为严重的灾难性境地。

关于煤矿安全监察体制改革与创新的基本思路及着力点。按照现代组织理论，行政组织的设计要坚持以下原则一是依据政府职能目标进行行政组织的设置；二是行政组织的设置必须精干高效，从而降低行政成本；三是协调统一，以避免行政组织内部的冲突与矛盾；四是其设置遵从法制性和权变性的统一。行政组织的设置应具有法律依据并符合法制精神，同时又要能动态的适应不断变化的社会实际。当前，我国己经建立起了统一高效能的国家煤矿安全生产监督管理机构，基层安全监管机构得到强化，决策、执法、监督分开的体制己经基本形成。把目前的“国家安全生产监督管理总局”改为“国家职业安全与健康监察总局”，一方面职责范围相应增大，如可以把目前分散在其他部门的建筑业、特种设备业、电力、核安全、职业卫生余健康等安全方面的监督监察职能集中和整合。这样借鉴国外成功经验，把安全和健康提升到同样的高度，有利于推进我国煤矿职业安全与健康事业的发展。在国家职业安全与健康监察总局设立政策法规局负责政策法规司和规划科技司；这些建议已经得到采纳，目前国家安全生产监督管理总局设立了政策法规司，；进一步完善安全生产法律法规体系是煤矿安全体制机制建设的重要方面，对促进煤矿安全生产形势根本好转具有重

要的保障作用。同时认识到《安全生产法》、《劳动法》、《职业病防治法》、《矿山安全法》、《煤炭资源法》、《事故调查处理条例》等法律法规颁布时间较长，随着形势的发展已有不少内容与当前面临的安全形势相差较大，亟待进行修订与修改。

“适应市场”即对煤炭行业的管理要建立在尊重市场规律的基础上，出台的政策要符合市场经济的要求，管理手段以经济杠杆调整为主，行政干预为辅、尽量把行政干预的破坏性降到最小。“宏观监控”即政府加强对煤炭行业运营的调控和监控，使煤炭行业的运营有利于国民经济的发展，有符合煤矿安全和国家的能源开发规划。成立独立的煤矿监管部门。将煤矿安全监管责任赋予独立的监管单位承担，或者成立第三方的监管部门。由专业人员组成的独立监管单位，通过进行严格的业务及相关法规的培训，并通过严格的考试制度选择监管人员。其次，制定严格而明确的监管法律法规。监管部门仅对相关的法律法规负责，从而克服多头管理的问题。上述对推动我国煤矿安全管理体制机制的进步起到了重要作用。

实行派驻监察员制度，煤矿企业在生产安全及现场管理等方面往往出现重效益、轻安全的倾向，驻矿的安全监察特派员应该承担政府的监察职能，从而起到事前监督的作用，国家安全生产方针、政策、法规在企业的贯彻落实是特派员的主要职责。特派员有权参加企业生产安全技术方案的审查，并对安全生产有一票否决的权限；监督煤矿企业贯彻执行国家有关煤矿安全的技术标准、法律法规，安全投入必要的保证；监察煤矿企业现场的安全生产管理方式、管理制度、技术要求和技术内容等是否符合相关规定，防止企业在生产决策和安全管理中出现失误。

改革煤炭生产调度职能，并建立完善的煤矿安全生产调度机制的想法，中央和地方政府的安全监察部门，可充分利用调度职能，定期向社会发布安全生产信息，通报煤矿安全生产事故，向社会公布影响煤矿安全生产的主要灾害类型、影响因素等信息，以提醒企业在安全生产加以注意。同时，要求煤炭企业和安全特派员要应及时上报煤矿安全生产信息，并上报安全生产隐患和安全事故，为政府决策提供必要翔实的第一手信息。强化安全生产调度职能和工作机制，配备先进完善的技术装备和充实调度技术力量，实现现代化和网络化，为矿井安全生产提高支撑。另一方面，文章提出安全监察部门利用网络开展培训教育；介绍国内外的煤矿安全新科技、新技术、新工艺和新方法；

地方政府在煤矿安全监察管理中作用。作者认为地方政府在煤矿安全监察管理中具有十分重要的作用，但目前一些地方政府对安全监察管理工作的重要性认识不到位，支持和协助不力，与监察机构配合较差。必须进一步理顺煤矿安全监察体制和安全管理体制，争取各级地方政府的支持，严格依法开展煤矿安全监察工作。

（国务院关于安全生产工作情况的报告2014.12.23中指出）深化改革，创新安全监管机制。制定了《安全生产中长期改革实施规划（2014—2020年）》，围绕6个方面、25项任务，在北京等8省（区、市）开展改革试点。取消下放安全生产行政审批事项共计7大项、19子项，制定了25项配套制度，加强事前预防和过程监管。实行安全培训社会化，全面推行教考分离。建立了国家、省、市三级万名安全生产专家支撑的技术服务机制。改进检查方式，在全国普遍推行“四不两直”暗查暗访制度（不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同和接待，直奔基层、直插现场），今年以来检查9.3万次，跨地区、跨部门开展联合执法5.9万次，公告“黑名单”企业2300余家。完善社会监督举报机制，去年以来，全

国核查举报信息5.2万件，查实3.6万件，查实率68.4%，兑现奖励500余万元。建立警示教育机制，坚持“四个对待”（把别人的事故当成自己的事故来对待、把过去的事故当成今天的事故来对待、把小事故当成大事故来对待、把隐患当成事故来对待），公开曝光非法违法行为，公开宣判典型案件，制作播放警示教育片，建立全国重点行业企业信息互通平台，切实做到“一厂出事故、万厂受教育，一地有隐患、全国受警示”。