行政管理案例分析(本科)[1]

行政管理学案例

案例1

长期以来，一些地方的农民一直采用收割完玉米后就地放火焚烧的传统方式处理玉米秸秆，这不但严重污染空气，也不利于土地生态环境的保护。为此，相关部门出台了禁烧秸秆的规定，同时积极提倡和引导农民采用秸秆还田的科学做法。但是，河北省成安县的做法却引起了农民的反弹。

2007年秋收前，河北省成安县漳河店镇朱庄村年逾70岁的张振岭老汉一直在发愁，到底能不能收自家地里的玉米。原因是9月24日，由于张老汉以先割倒的方式收玉米时没有县里发的《秸秆放倒证》，就遭到镇政府负责“秸秆还田和禁烧”工作人员的打骂。当地派出所到场后以“双方没有受伤”为由未作处理。

张老汉的女儿到漳河店镇政府质问父亲被打一事时，镇委书记公开说：“如果你私自放倒(指秸秆)没有放倒证，派出所查后进行处罚，这是上面的规定。”

这个“上面的规定”是指成安县委(2007)18号文件，即“县委县政府关于秋季秸秆还田和禁烧工作的实施意见”，其中明确规定“确需放倒、撂倒玉米秸秆的农户，需持有成安县秸秆还田和禁烧指挥部统一印制的《秸秆放倒证》，并做到当天放倒，当天清运。否则，按影响农机统一作业论处”。

9月28日上午，张老汉指着自己3亩多还没有收割的玉米告诉记者，我们自古都是先割倒秸秆再掰下玉米，如果不放倒，站在玉米地中掰又扎又热又累，现在突然冒出个放倒证，没有证就打人。张老汉特别委屈地说，我根本不可能烧的，割下的秸秆我还要留着自己喂牛呢，难道县政府还管我们农民是站着掰玉米还是割倒秸秆掰玉米吗？

朱庄村的一些村民透露，绝大多数村民都没有办《秸秆放倒证》，也不知道去哪里办，他们还是采取传统的先割倒再掰下玉米的收割方式，只是远远地看到镇政府“禁烧”人员来了就跑。

成安县委18号文件规定：“我县邯大线等7条主要公路沿线两侧各延伸1公里，为我县玉米秸秆还田示范区，必须实行秸秆直接还田”。张老汉的4亩玉米地距邯大线400多米，正好在示范区以内，按文件规定秸秆是不能拿走自用的，只能“直接还田”。

（本案例根据《法制日报》2007年10月30日的相关报道整理而成）

请根据上述案例材料，回答下列问题：

1．试根据相关公共管理理论和行政法原理，分析成安县的做法是否合适，并说明理由。

2．你认为，围绕秸秆处理这一事务，哪些是政府应该管的，哪些是不应该管的，政府应该如何处置？

案例2

禁“柴”的迷惑

有一件事，让各方人士奔走呼号，厂商、官员、学者数百篇文章前赴后继，声如响雷。这件事就是：禁止柴油车进城。

1998年起，兰州、乌鲁木齐、海口、厦门、济南等城市，以地方规章或立法方式，禁止柴油车在市区行驶，不再给柴油车发牌照，理由集中在一点：环保。今年起，北京城八

区不再新增柴油车，给“禁柴”问题又紧了一道螺丝扣，谁都明白，北京的示范作用有多么厉害。

国外主要汽车公司的驻华代表也坐不住了，开始多方游说：柴油车决不是落后技术，千万不能一刀杀死。

柴油车环保优于汽油车

柴油汽车能不能进城市，关键在于——柴油车是否符合环保要求？对这一问题，国内外汽车厂商、学术界的答复高度一致：柴油车和汽油车排放方面各有短长，但总体上柴油车优于汽油车。一氧化碳、碳氢化合物排放柴油车优势明显，氮氧化物大体相当，二氧化碳排放，柴油车远远低于汽油车，是降低温室效应的主要途径。欧盟和美国新一代汽车伙伴计划（PNGV）都认为，兑现二氧化碳排放量降低的承诺，将主要依靠柴油车技术。

为何我国一些柴油车噪音震耳欲聋、黑烟滚滚？这是因为，我国汽车工业以汽油车起步，柴油车局限于重型货车、农用车及固定车，除少数厂家外，技术长时间在低水平徘徊。“重汽轻柴”，柴油车的落后技术，不能保证油与空气充分混合，启动或加速产生的碳粒子排放成为令人生厌的黑尾巴，让柴油车蒙羞含垢。

发达国家柴油车技术一直在发展升级，目前涡轮增压、中冷、直喷等技术的应用，柴油机已能确保达到欧洲严格的排放标准，如欧2、欧3法规，甚至满足欧4的标准。同时，柴油车滤烟器等机外净化技术，更确保柴油机具有优越的环保特性。德国大众公司称：现代柴油机具有最洁净的内燃机。由于柴油机出色的动力性能和环保效果，再加上比汽油经济，近6年来，世界范围内柴油车呈快速发展态势，在汽车保有量中的比重，年平均上涨4个百分点。总重3.5吨以上的车辆中，柴油车点绝大多数。在欧洲，柴油车占轿车总数的近三成，并将继续上升，90%以上的出租车是柴油车，西班牙去年的柴油车销量更是超过汽油车。美国由于汽油价格低廉，没有大规模发展柴油车，但90%的商务车也是柴油车，福特公司生产的全顺商务车，在欧洲销量占据同类车首位。

可以说，柴油车绝对数量和比重的持续增长，已经成为世界汽车工业的发展趋势。

近几年来，我国柴油机技术水平提升迅速，陆续引进了福特、康明斯、斯太尔、依维柯等公司的先进技术，主要柴油机厂商已有数十种型号的产品，通过国家权威机构的环保认证，达到欧1水平，少数达到欧2水平。江玲全顺、南京依维柯，再也没有黑尾巴的困扰，排放完全符合国标。

柴油车油耗低且经济

柴油车不仅环保性能优越，而且油耗低、功率大，远比汽油车经济。功率相同的发动机，柴油机比汽油机节省燃料近1/3，加上价格因素，能节省一半成本。德、美等国开发的百公里3升油耗的“路波”（LUPO）等新一代轿车，无一例外都是柴油车。德国大众公司的工程师称：如果采用汽油机，百公里3升油耗不可想象。此外，汽油机受功率限制，历来在大功率领域无法匹敌柴油机。自重大、负荷重的货运、城市公交车，柴油机是当然的首选。

80年代以来，发展柴油轻型车，重型车成为我国一项重要的产业政策。江铃、跃进和庆铃等轻型车基地已经形成，其发动机和整车制造水平开始与国际水平接近。然而，具有当代柴油机技术水准的全顺、依维柯等，在排放更严格的欧洲可以畅行无阻，在我国的许多城市，却面临红牌出场的尴尬境地。

禁止柴油车进城将打击柴油车生产

符合排放标准的柴油车进不了城，必然打击厂商生产者和研发的积极性，会阻断我国柴油车技术与国际同步的进程，使我国汽车工业在下一轮发展中落后更多，对汽车环保技术的发展和储备极为不利。一家正准备在中国推出柴油轿车的跨国公司，得知北京也颁布禁令后深感失望。近段时期，国际油价居高不下，供应趋紧，限制柴油车发展将导致燃油

结构失衡，加大本已紧张的汽油供应压力，对国家能源结构产生不利影响。

那些颁布禁令的城市，很快将面临诸多窘境。城市中随处可见的工地，需要大功率柴油车担当重任；城市大运量的公共交通，更是离不开柴油机车，汽油车功率小、成本高无能为力，倘若依仗燃汽车，由于运力小，车辆总数翻番也难以应付。

近年来，大运量、带空调的大型公交车，被很多大城市青睐，然而，它们无一例外需要大功率柴油充任。如果禁令不解除，这些城市将无车可换。如勉强以汽油车替代，小马位大车，将蒙受重大的经济损失，更没法讲究尾气排放了。

禁止柴油车进城引来各方反对

有人认为：“禁柴”是因噎废食。柴油车一律被当作环保的对立面，不问青红皂白，统统赶出城外。无视柴油技术的发展，无视国内高水平柴油车的存在，这些城市是因噎废食。“倒脏水连同孩子一起泼掉”。

也有人认为：“禁柴”不该一刀切。“禁柴”最大的动因，可能在于城市环保上的急功近利，不惜牺牲节能、安全，以追求所谓的环保效果。“禁柴”城市可能各有自己的特定理由，但在实现环保目标的途径上，都走上了看似抄近、实则背道而驰的歧途。

（资料来源：《广州日报》，2000年9月29日，作者汪祥荣）

讨论题：

请根据案例材料，结合政府职能的有关原理，谈谈政府在“禁柴”问题上该如何做？

案例3 江苏泗阳县万人公选“最差”公务员

一、小县城——敢为天下先

素有中国八大名酒之一洋河大曲的产地江苏省泗阳县曾因汉墓发掘的考古价值而名声大振，今年初，又因在国内首次公选最差政府官员，再次声名远播。

江苏泗阳县隶属于1996年新设立的地级市宿迁市，距离省会城市南京有180公里。全县总面积1832平方公里，拥有25个乡镇，是一个总人口118万人，其中农业人口102万人的贫穷农业县。即使在泗阳县城也看不到高楼林立的街面和宽阔笔直的大道，几乎看不到出租车，满街跑的人力三轮车也鲜少有人坐；街上行人无几，商场冷清，一派寂寥，嗅不出一点现代气息。然而，就是这么一个不显山不露水的地方，却“敢为天下先”地举行了一次“不低于八级地震”的特殊的行风评议活动。

2003年元月6日上午，在位于泗阳县城中心的泗阳影剧院，召开了一个有近4000名政府人员参加的大会，并用电视向20个乡镇进行现场直播。县委、县政府、县人大和县政协四套班子的领导全部出席。如此隆重的大会，内容只有一个，就是公布2002年泗阳县评议政府部门和官员的结果。

这次被媒体称为万人公选“人民不满意的执法单位”和“人民不满意的执法官员”的活动，在泗阳县被称为“经济软环境建设与管理行风评议活动”。这样的活动泗阳县近年来每年要进行两次。

此次评议活动从2002年11月初开始，到12月底结束。全县执法和经济、价格管理等19个部门和下属的118个科队所，以及这些部门1103名执法人员是重点评议对象。与以往不同的是，过去只评议各个政府部门，这次把执法人员个人也列为了评议对象。

此次评选收回的评议票数达8000余份，其中“高票当选”为最差的政府部门有两个，最差的政府官员9名。两个政府部门是哪个部门？9名官员是谁？谜底一直没公开。后据

此次活动组织者之一、泗阳县监察局王业刚副局长接受某记者专访时才透露，被评为最差的两个政府部门，一个是县城建局城建管理监察大队，另一个是县地税局王集分局；人民最不满意的9名政府官员有县公安局、县交巡警队等的工作人员。

此次评选还评出好的和处于中间的部门和个人，其中人民最满意的单位有5个，分别是县国税局众兴管理分局、县供电局裴圩供电所、县工商局王集分局、县交巡警二中队、县公安局八集派出所；人民最满意的政府人员共17名。处于中间、不满意率较低的政府人员有10人。

行风评议结果出来后，对评为人民满意的单位和工作人员，泗阳县县委、县政府通报表彰；对最差的单位在元月6日的大会上通报批评，对单位领导由上级进行诫勉谈话，责令做出书面检讨；被评为最不满意的9名工作人员则要待岗半年，减薪九成，写出书面“整改措施”，接受监察的处罚，学习期满后由纪检和各单位跟踪考查后再工作。另外处于末位的10人则通报批评，要求他们提出整改意见，写出检讨。

然而，最好和最差政府部门、官员到底是多少票当选的，泗阳县有关部门始终没有向公众提供这方面的统计数据。

用泗阳当地民众的话来说，此次评选“掀起的风浪不亚于十二级台风，引起的震动不低于八级地震”，也“震”出了各方的不同心声。

二、组织者——阳光操作，可怜天下“父母心”

泗阳县监察局内有一个“软建办”——全称为“经济发展软环境建设与管理办公室”，隶属监察局，是宿迁市的独创。据“软建办”主任，同时也是该县监察局副局长王业刚介绍，“软建办”的工作职责是受理损害经济发展软环境的投诉，查处破坏经济发展软环境的人和事，保障投资者合法权益等。

王业刚副局长是名资深中共监察官员，这次震动内地的“行风评议”就由他领头具体指挥操作。据介绍，身为地方父母官的泗阳县委和县政府主要领导整天都在琢磨，怎样改变泗阳县的投资环境？偏偏泗阳县又是一个经济欠发达地区，城市建设、道路交通等“硬件”相对较弱。于是想在“软环境”方面做文章。正如王业刚所说：“穷则思变！苏北硬件条件先天不足，要加快发展，就要创造一个良好的软环境来弥补硬环境的不足。”

开展行风评议，就是泗阳领导们找到的一个重要的“开展经济软环境的建设与管理”的手段，希望借此加强执法部门与经济、价格管理部门的行风建设。泗阳干部理解“软环境”好与不好，一个重要方面就表现在执法和经济、价格管理部门的作风怎么样。用王业刚副局长的话说，泗阳县的行风评议活动是在阳光下操作的：

评议对象：2002年11月，由泗阳县政府动议，在县委、县政府领导，纪委和监察局指导下，由县监察局“软建办”周密计划、具体操作的万人评议“人民不满意的单位和官员”活动拉开帷幕。公安局、交通局、卫生局、物价局、工商局等全县所有19个执法部门和经济监管部门中与民众直接打交道的118个重点科室，以及1103名官员被确定为评议的对象。随后，1103名官员的姓名、职务、执法范围连同照片和编号，分批在媒体整版公布，在电视台播出，同时还被做成三本小册子，印制了2000份，免费发送到全县的外商和投资者手中。

评议内容：主要是“经济发展软环境方面”，包括评议对象思想解放程度，理解开放搞活发展经济政策是否到位；对投资人服务态度，办事效率、办事质量如何，对客商的投诉处理如何；被评议单位和人员是否有“吃、拿、卡、要”等行为。王业刚说，以往的行风评议都是评单位、部门，从未评过个人，这次“创新”直接评到个人，就是要“动真格”。

评议范围：8000多人的评议范围是这样划分的，县人大代表和政协委员占5%，外籍客商和投资者占30%，企业和个体工商户代表占15%，执法经济管理部门的服务对象占30%，普通群众占20%。

评议小组：评议过程中成立了16个评议小组，又有被评议部门的19位人员作为监督人员分到各小组。评议按区域进行，即由某一个地区参评人员评议当地的执法部门和人员。每天测评完的票封口后，工作组和监督人员都要在封口处签字。

统计：2002年12月中旬，有关部门花了大约一个星期对测评票拆封统计。具体由纪委牵头，统计局人员操作，司法公证人员现场监督，对被评为最差部门和个人的票，再次进行了人机核对。

结果公布：2003年1月6日，泗阳县政府专门召开有县四套班子和全县4000余名官员参加的会议，当众公布评选结果和处罚决定。会议不仅在各乡镇设有分会场，还通过泗阳电视台向民众同步直播。

“软建办”的办事员胡浩参说，此次评议因为直接牵涉到个人，他们在每一个环节的计划和执行中格外严谨。为了确保公正，他们别出心裁地进行“对口评议”，即私人企业、客商评议工商、税务等政府官员，渔民则评议渔政官员，出租车司机则负责评议交通警察，音像店老板评议文化市场执法官员等。“民众评议自己了解的官员，这样才最真实、最公正。”

王业刚说，所做的这一切，充分考虑到了参评人员的广泛性和代表性，都是为了求得评议结果的客观公正。对于“大家能否接受这种方法，有没有人提出问题，这种方法会不会让干部很难受”，王业刚则表示：“应该是能接受的。到目前为止，我没有听见下面或上级领导对此有什么反映。”“不会让干部难受的。这也不是有人想的那样的。中央纠风办搞评议这么多年，是一条很成功的经验。少数人要那样说，能否定这项工作吗？行风评议也可以说是群众监督的一种方式。群众监督是加强党风廉政建设一条很重要的经验。这与中央要求加强党风廉政建设和行业队伍建设是一致的。”

奇怪的是，既然出于好心，又是好事，为何该县的主要领导对评议官员一事从不发表看法，并一直对记者避而不见；而事先同意接受采访的宣传部在请示县委领导后拒绝采访，县委办人员甚至以“不知情”为由，态度恶劣地将记者赶出门；费了很大周折，直到县纪委领导发话，具体负责评议事宜的县监察局副局长王业刚才代表接受了记者的采访。而对于“行风评议整个过程都借助了媒体，但结果的名单和当选票数为什么都没有在媒体上公布”，王业刚未就此事作答。

三、参评者

在万名参评者中，县人大代表和政协委员占5%，外籍客商和投资者占30%，企业和个体工商户代表占15%，执法经济管理部门的服务对象占30%，普通群众占20%。虽然覆盖范围广泛，但这个分配比例是如何确定的，又如何从众多符合资格的参评人当中选出代表，是随机呢还是特定的，而被选者的意见是否具有较强的信度和效度，组织者对这些问题都没有作出回应。

让人奇怪的是，当随意向当地三轮车夫、过往行人、宾馆服务人员、商店营业员和摊贩打听评议政府官员的事情时，他们都摇头不知，仿佛这件在国内引起广泛关注的事情，在泗阳却距离百姓很遥远。

究竟有谁参加了投票，组织单位一直没有公开。一位在县城中心县政府招待所对面经营一个小门脸儿的个体老板说，他曾被政府部门人员要求填写过两张调查表，但他不能肯定是不是就是这次评议的表。那天他的小门脸儿突然进来几个人，让他填两张表，说

说他对政府部门有什么意见。他本来不想填，后来人家说此表在2至3个工作日内可以反映到宿迁市主要领导那里，他才填了。可时至今日，他什么结果也没看到。

四、被评议对象：哑巴吃黄连？里外做人难？

（一）旁观者清，“当选”者迷？

虽然泗阳县“隆重”公布了此次评选结果，但事隔两个月，当选最差单位之一的县地税局王集分局任局长接受采访时表示，他还不知道分局在行风评议中被评为最差的结果，而且他是去年11月底才到任，对行风评议中什么时候评议的王集分局，评议结果是什么，都不清楚。他也没有参加元月6日的大会，给县局有关部门打电话也被告知行风评议中差的单位里没有王集分局。而王集分局的前任局长、现为县物价局副局长的王化乾也没有参加元月6日的大会，后来有人打电话告诉他结果，说他被评议为最差的个人。有记者就此再次向王业刚副局长求证，他肯定地说，是王集分局被评议为最差单位。

（二）让执法对象评议自己——深感委屈

评为最差政府部门的泗阳县城建管理监察大队张峰华大队长，毫不避讳地说，我们在执法第一线，难免要得罪一些人，“让服务对象评议我们，如果他们出于公心还好，如果为了一点小事对我们有成见，就没办法了。”他说，按要求，城管大队要做到街面上无流动摊点，无乱写乱画等，进行整治时，首先要亮证，然后宣传有关法规。如果听了，我们也就到此为止，如果超过两次以上，我们就要按规定处罚和暂扣，这样，难免给这些人带来不好的影响。张峰华还说，他们工资最多的是每月千元左右，最少的每月才280元。就是这样，大队已经三个月没发工资了。城管大队现在是事业单位，工资要自收自支。而这些收入来源主要依靠罚款和占道收费。他不否认，这客观上也是城管出问题的一个原因，他已受到了上级的诫勉谈话。如果2003年城管大队再被评为最差，他说很可能就要被免职了。至于这样“冤不冤”，他说：“干不好，还有什么可说的。反正我是尽力了。”

县地税局王集分局的任局长也说，去年11月底他才到分局任分局长，就在评议之前，分局刚刚调整了一些个体户、工商业主的征税起征点。现任县物价局副局长的王化乾是原王集分局的局长。调查征税点的工作就是他在任时进行的。他说，那都是依法进行的，先摸清漏征漏管户的情况，再按规定调整了起征点，并且在乡政府进行了公示。那调整税收是不是造成王集分局被评议最差的原因之一？不调税，分局是不是就不会落得如此结果？王化乾说，他已离开地税局，不便就此发表评议。

一名交警直率地说：“上级要求我们严格执行各项法规，可一严管，被管的人肯定不高兴，等到投票的时候我们就不利。这怎么办？再说，让执法对象评议执法者，不公平！”

还有一位不愿透露姓名的执法队员说，接受人民群众评议的，并不应该仅仅是一些“前线职能部门”，干事的总会有错，不干事的永远没错。既然是公开评议，就应该是包括所有公务员在内的，比如泗阳县政府县长、副县长甚至职位更高的人，谁知道你是人民满意的还是人民不满意的？满意不满意给公开亮相了，让群众说话，再把群众的话当回事，那才叫真正尊重群众的意见。

（三）待岗减薪——另谋出路，保留申诉

按规定，被评为最不满意的9名工作人员都要待岗半年并减薪，学习期满后由纪检和各单位跟踪考查后再工作。但似乎每个人的景况都不同。

泗阳县广电文化局文化市场办的一名官员被群众选为“最不满意”之后，立即被停职，原先每月1200元的薪水被减至每月160元的“基本生活费”。

县公安局被评为最差的警员没在家，家里只有他父母和老奶妈。全家人至今还用的是一台15英寸的黑白电视。屋子里放着一张木板床，上面是很薄的褥子。而警员的父亲说，

他儿子过完春节就出外打工了，至今未和家里联系。

县质量技术监督局一位官员当选了最差官员，该局副局长薛军坦诚地说，他们没有对这名执法人员进行任何处分。他说，泗阳县评议最差官员待岗半年减发薪水的做法是不妥的。《国家公务员暂行条例》第34条规定：“对国家公务员的行政处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备”。我国《行政监察条例》第五条也规定：“行政监察工作必须实事求是，重证据”。显然，单凭“公选”结果就认定其有违章违纪问题，一刀切地进行行政处分是不妥的，有违条例体现的精神。因为民主选举是纷繁复杂的，你不敢断定凡是被选上“人民不满意”的就会有问题，你也不能排除有的官员是因为严格执法、得罪人和处事不“圆滑”、不会处理“社会关系”而“当选”的。可以设想，如果当选“人民不满意”受到处罚的人员进行申诉，将会出现“口说无凭”的尴尬局面。至于最差官员是怎样选出来的，薛军说，他们根本就不知道，而这个同志工作一向是认真负责的，他当选最差政府官员，他们对此不理解。

还有一位被评议为“最差”的政府官员表示，他没有触犯党纪、政纪，凭什么要减发他的工资？他说，他要保留申诉的权利。

（四）全民招商——泰山压顶，里外做人难

发展地方经济，打造软环境，加大招商引资的力度，这是泗阳评议政府部门和官员的主要目的。但一位负责招商相关事宜的县某局局长在说起评议最差政府官员和招商引资的事情时，却忧心忡忡：“这哪是在评议，简直是在折磨人！现在我们的工作实在难做啊！感觉压力特别大，现在做什么事情都得小心翼翼的，稍不注意就要得罪人，为了和地方搞好关系，甚至有时违反原则的事情，也不得不去做！”他说，去年9月，有一个外商连注册资金都没有，县里分管领导非让他们去给外商办理有关证照。不办吧，就是不支持县里的工作，将来工作难度会更大；办了吧，这明显违反了国家有关政策，不出事还好，一旦出了事，他们就要承担法律责任，甚至坐牢。“唉，没办法，我们的工作实在是难啊！办不好，到时评议最差政府部门和政府官员，我们就没有优势了，评了差的，挨上级领导批评不说，我们整个部门形象都要受到影响。”

另一名官员告诉记者，县领导为了快速奔小康，全县所有在职人员都有招商任务，每人每年要完成20-50万元的招商指标，完不成任务，就要扣发工资。2002年，他已被扣了2000多元。“哪怕介绍一外商在这里圈一下地也行。”——原来，在县城西边，很大一块招商引资工地荒在那里，有的工程只动了一半，便扔在那里不管了。这位官员说，这主要是给上级领导检查时看的，只要谁帮我介绍外商来此圈了地，我的奖金全归谁。

五、第三只眼看公选——瑕瑜并存，褒贬不一

（一）治疗顽疾的妙方

有人认为，泗阳的“公选”是许多久治不愈顽疾的克星。最明显就是干部终于明白自己的衣食父母是纳税人，而不是天上掉“皇粮”，因此必须为纳税人办事，迫使其消除衙门老爷作风，多少也为老百姓做点事。而百姓心里有杆秤，只要出于公心，群众自然会公平待你，这才是阳光下的民主监督。这种做法正好体现出政府最缺乏的胆识和敢于开拓、不怕失败的冲劲以及不怕群众监督、不怕曝光、严格要求自己的自律精神。所以，泗阳此举是我国民主监督一个好的开端。

（二）警惕“最不满意”中的多数人暴力

许多人对泗阳公选一事非常审慎，甚至担忧，认为，虽然它体现了当地政府执政为民的决心，也看到了民意的威严，但是这种“民意的威严”如果缺乏有效的制约，就会形成利益分配和决策中“多数人的暴力”。如果“最不满意”评选操作不慎，许多无辜的

官员将在“多数人的暴力”下结终自己的政治生命。让民众来评选“最不满意官员”，实质就是把官员行政能力的考查主体由“上级”下放到“下级”，即广大人民群众手中，这并不一定就意味着进步。如果说绝对的考查权在“上级”手上，就会滋长官员的“政绩工程”意识，用假象去迷惑上级捞取政治资本；那么，如果“考查权”在“下级”公众手上，恐怕难免会培养官员的“媚众”心态和“政治做秀”本领，用假象欺骗盲从轻信的非理性大众。这两个“极端”，都是官员不健康执政心态的温床——而“多数人的暴力”就是蕴藏在这种“媚众”的祸水中。如果官员平常秉公执法，铁面无私，惩治恶行毫不留情，打击坏人雷厉风行，无疑会得罪许多参加评议的“民众”，在这种情况下，当选“最不满意”是非常可能的。这时，群众“雪亮”的眼睛就会由于缺乏足够的引导和约束而变成一种偏执，一种没有方向的自负。相对于评比“最满意”的和气友善，“最不满意”这种不留情面的极端形式更可能暴露“多数人”的狭隘、自私、盲从和暴戾。而建立在“多数人”压过“少数人”的制度安排，很可能走进片面和偏狭的陷阱中。“上级”评议，官员面对的是“一个人”；“公众”评议，官员面对的是“一群人”，只有在“顶天”的压力和“立地”的责任互相补充下才能真正起到足够的监督作用；自上而下与自下而上的监督力量有机地结合，才可能在博弈中避免“一个人”的片面和“一群人”的片面。

（三）瑕瑜并存

有关专家认为，泗阳县将公民评议的活动细化到了评议公务员，这是一大创新，说明他们在民主建设方面走在了全国的前列。首先，它意味着为人民服务的原则得到了操作化、具体化。可以在结果上检验政府是否真的做到了为人民服务，从而通过外在的市民评价，激励政府官员更好地为人民服务，真正为老百姓做实事。其次，公民评议政府绩效，为我国政府绩效的评估增加了新的途径，弥补过去自上而下的评议制度的局限。它作为一种自下而上的评议制度，与自上而下的评议制度起到相互补充的作用。公民评议政府绩效，是政府进一步了解公民需求的重要机制。再次，它可以成为定期选举政府官员的民主制度的补充。

但专家强调，泗阳县公选最差公务员的行动，虽然有一定的创新，但弊端也十分明显。我国的领导干部还是以任命为主，支持领导干部的仍然是公务员。大多数情况下，公务员的权利和责任是不对等的，他们只是在执行上级领导的命令，却要负担不对等的责任。这对大多数公务员而言显然是不公平的。

（四）惩罚措施欠妥

对于“最差官员”停职半年，减薪九成的惩罚措施，不少人认为此举欠妥。政治文明的核心是民主与法制，但运用民主的手段必须以尊重法律为前提，在法律法规允许的框架内进行。因此，对于票选的“人民不满意”者，不应立刻作出处罚决定，而是要慎重对待，依法处理。纪检监察部门应该首先根据其日常表现和掌握的情况进行综合分析，然后进行充分调查，以事实为根据作出处理。对认定确有嫌疑的存在严重问题者，依照法定程序予以立案审查，在掌握了确凿证据之后再进行行政处分，构成犯罪的移交司法部门处理。这才是真正尊重民意的表现，也是民意所期望的。

路漫漫其修远兮，一度成为媒体追逐焦点的泗阳如今已恢复平静，然而这种“敢为天下先”的举措，仍然需要我们上下而求索。

讨论参考题：

1．如何评价江苏泗阳县这一公选“最差”公务员的做法？

2．由公众对公务员行为进行考核有哪些利弊？

3．如何科学地对公务员进行考核？

4．对公务员实行“末位淘汰”是否可行？

5．江苏泗阳县公选“最差”公务员的制度安排有哪些值得借鉴之处？还存在哪些不足？如何改进？

案例4 佛山镇级干部实行“年薪制”

2003年1月8日，一声春雷，挟一市五区——禅城区、南海区、顺德区、三水区和高明区——面积3813平方公里，人口达300多万的“大佛山”横空出世。打造广东第三大组团式城市的序幕才刚拉开，仅隔了三个月，又一波春潮引起了全国媒体与学界强烈关注——沿袭多年乡镇干部“吃皇粮”的工资制度在佛山将成为历史，佛山市政府正式下发了《佛山市规范和完善镇级领导干部收入试行办法》（以下简称《试行办法》），正式实行镇级干部“年薪制”。关于市场经济下公务员激励机制及“高薪养廉”的火花碰撞又一次照亮佛山上空。

山雨欲来风满楼

2003年4月初，“佛山镇级官员将实行与企业职业经理人一样的年薪制，年薪制的标准与任职期间所创造的业绩挂钩，起点15万元，最高可享受30万年薪”的消息传得沸沸扬扬，相形之下，官员们尤其是担当主角的镇长们却都小心翼翼、谨言慎行，都表示不宜发表言论。

就在年薪制成为佛山官员“禁忌”之时，一位不具名的政府官员向媒体抛出了一颗小小的炸弹——佛山并不是第一个吃螃蟹的人，广州经济开发区早已实行，年薪一二十万应该是有的。虽然开发区管委会主任凌伟宪对此谢绝表态，管委会宣传处负责人也坚决否认，但据知情人士透露，开发区的确设置了一个年度责任奖——每年年初，管委会根据为每个公务员拟定的工作目标进行考核，按考核成绩发年度责任奖。他说，这笔奖金“肯定不算年薪”也“肯定没有外界传说的那么高”。职务“从最高到最低，相差不到两倍；最高的与平均数比，相差不到一倍。”这项措施实施几年“效果非常明显！”“我们开发区对公务员的管理一向很严，年终考核也很严，所以每个人的弦都绷得特别紧，加班加点在我们这里是经常的事。但因为干得好就有钱拿，现在虽然加班不再额外发加班工资，但大家都不会计较，工作热情都比较高。”

千呼万唤始出来

在各方热切关注下，2003年4月16日，经佛山市委、市政府同意，佛山市人事局、财政局、监察局联合印发了《佛山市规范和完善镇级领导干部收入管理试行办法》，目的在于根据所辖各区实际，规范和完善镇级领导干部的工资收入分配制度，其具体做法包括：一是确定镇级领导干部年收入具体标准。《试行办法》规定，南海、顺德、禅城区所属镇的正职领导干部年收入最高15万元，副职领导干部年收入最高12万元；三水、高明区所属镇的正职领导干部年收入最高10万元，副职领导干部年收入最高8万元。

二是建立完善责任制。要求各区政府根据各镇的实际，围绕国内生产总值、工业增加值、税收总收入、固定资产投资总额、实际利用外资额等方面的经济指标和社会治安状况、精神文明建设、基层党建工作、环境保护、计划生育、劳动社保医疗等要求，制订明确的

工作责任制，结合年终总结、组织考评，兑现奖惩。

三是严格收入分配纪律。规定镇级领导干部收入分配制度完善和规范后，除执行各区制订统一的标准外，一律不准以任何形式、任何理由发放钱物；不准用公款购买代币购物券(卡)发给个人；不准用公款为个人购买商业保险；不准在企事业单位领取任何补贴；不准借任何理由或名义用公款组织旅游或发放旅游费。违反规定将全部没收发放的钱物，对镇的主要领导、分管领导和财务负责人一律作免职处理，并依照党纪、政纪和有关法规追究责任。

这里所指的镇级领导干部包括镇一级党委、政府、人大的正、副职领导，镇委委员。享受同级待遇的人员年收入标准由各区确定。

文件中还提出，由于三水和高明两区财政比较困难，佛山市财政每年将给这两个区补贴500万，作为补贴镇干部的专项资金。补贴暂定为期3年，3年后看具体情况决定是否停发。佛山市人事局进一步指出，有关“镇长高薪制”的政策还仅是一个配套措施，在佛山行政区划调整以后，同为区级单位，不可能让较富裕的顺德、南海与较不发达的三水、高明的领导干部收入差距太大。

对于规范收入的新政策，不少镇级领导都认为将对镇的发展会起到较大的促进作用。区柱明说，这不仅可以成为提高镇干部工作积极性的一大动力，也拉近了发达地区和欠发达地区之间的差异，有利于增强凝聚力，镇干部的工作干劲会更大。蒙顺全则认为，相对丰厚的工资收入不但有利于调动镇级领导干部的工作积极性，也更有利于把一流的人才吸引和留住在公务员队伍。早几年，南庄的经济发展比较快，有不少教师都跑到镇里做公务员，不少已经成长为骨干。但这几年也有不少人流失了，工资收入偏低就是其中一个原因。

政府目的：一“石”二“鸟”

按照文件上的说法，出台“镇长高薪制”政策的目的主要有二：

一是为了简政放权，调动领导干部搞好经济等本职工作的积极性，二是规范和完善镇领导的收入，把一些日久形成的“灰色收入”公开化、科学化、规范化和货币化，实行“阳光收入”，打造“阳光政府”。

为何针对此二“鸟”投“石”，完全在于佛山自身的特殊性，也是这一政策出台的大背景——镇一级是佛山经济发展的主战场。

改革开放以来，佛山市各镇的经济迅猛发展，镇级经济总量已经相当大。据调查，ＧＤＰ最大的镇达１１６．８亿元，注册企业最多的达９５１５家，税收和财政收入最多的已超过２０亿元。2002年，佛山市镇级的ＧＤＰ已达９００多亿元，占全市ＧＤＰ的８成多，镇一级已成为佛山经济发展的主战场。但佛山市人事局等部门于2003年２月、３月先后两次深入全市各镇调研发现，目前镇一级在发展中受到不少束缚：

问题一：佛山市经济大镇的经济总量几乎可与内地欠发达地区的一个地级市相当，其经济发展和社会管理的任务非常繁重。但镇行使的权限仅是一个科级镇所具有的管理权限，形成责、权、利的严重不统一，成为制约镇级经济发展的主要瓶颈，提高专业镇领导干部的权限和待遇已经是当务之急。

问题二：镇级领导干部收入相对偏低，工资发放随意，管理不完善、不规范。调查发现，2002年镇级领导干部平均收入６．７７万元，少数经济发展快的镇级领导干部年收入约８～１０万元，多数年收入在５～７万元，少数在５万元以下，最低的仅２．８４万元。另有资料显示，佛山的一些专业镇为佛山贡献数千亿的产值和数百亿的税收，但是这些专业镇的官员却拿着与他们的付出极不匹配的薪水。顺德、南海两地镇级干部的薪水勉强过得去，有5万—12万元；三水、高明两地镇级干部的薪水来得更低，仅仅3万—5万元，

甚至有的镇级干部的薪水不到2万元。高付出低回报使有些干部因此滋生失衡心态和吃亏心理，经不住种种诱惑，捞些“灰色收入”，结果“工程上马，干部下马”的事情也时有发生。

因此，市人事局局长李秀萍强调，此次规范完善镇级领导干部收入，主要不是为了所谓高薪养廉，而是要体现责权利的统一，建立激励机制，实行绩效挂钩，明确责任，严格考核。她说：“我们就是要让镇级领导光明正大拿他们的劳动付出所应得的收入，不用再花心思搞些‘湿湿碎碎’的小钱，而是一心一意谋发展，聚精会神搞建设。”解决好他们的后顾之忧。同时，这也是进一步平衡发达乡镇和相对落后乡镇领导干部的收入差距，改变镇一级发放工资随意的重要举措。佛山市一政府部门工作人员说，目前不同镇的年薪差距可达三四万。而人事局的工作人员透露，有些富裕的镇给干部发放起奖金来，二三十万都是有的，没个准谱。

参与这次联合下文的监察局的一位姓汪的领导也表示，他们之所以也要“会签”这个文件，就是因为他们要做“后期保障的工作”。他没有透露具体是哪些“保障工作”，但从监察部门的工作性质来看，舆论猜测应与“高薪养廉”有关。

年薪15万，其依据何在？

15万的年薪基数是否合理一直是舆论质疑和争论的焦点之一。佛山市人事局工资福利和退休干部管理科的梁科长就此回应说，年薪最高“15万元”是在2003年3月镇级干部收入的调研数字基础上调整20％得出来的。

据佛山市人事局和财政局透露，市委领导在高明等区搞调研时，看到区里领导的工资收入确实太低，影响了工作积极性，于是要求人事与财政部门在2003年3月对镇级干部收入进行专项调研（但三水区一位镇长称他虽然知道此事，但并未接受过调查），后来就成了《试行办法》的基础。这个调研是采用调查问卷的方式发放给51个镇的750个镇干部的，时间很短，而其中一项重要内容，就是要求镇一级干部如实填写自己的收入。当时，调研组明确告诉镇干部，应该填写真实收入，填少了“会吃亏的”。而现在政策规定的“15万元”，就是在这个由镇里签字盖章的数字基础上调整20％而得出的。

那次调研最后报上来的具体数字人事局方面不愿意透露，而市府一位不愿意透露姓名的官员表示，顺德、南海等较富裕的地区，报上来的数字略高于10万，而高明、三水等经济发展相对缓慢的地区，镇长书记们所报的最高年收入不超过5万。“事实上，10万元这个价位并不是佛山镇长书记们的真实收入。”这位知情者告诉记者，“在珠三角地区当镇长，特别是像东莞、顺德这样的富庶之地，镇长的年收入怎么可能才10万元呢？早几年就已经是三四十万元了，这是公开的秘密！”

对此说法，原副市长区达辉意味深长地笑说：“这个具体就搞不清楚了，据我所知，账面上最高的收入可能跟报上来的差不多，至于另外还有没有‘灰色收入’什么的，没有凭证就不好说了！”他还提出，为求发展大计，思想完全可以更解放一些，步子迈得更大一些。“基层干部太辛苦了，党、政、工、农、学什么都要管，防火、计生、防洪全要镇长签字，一个镇长就好比一个‘小总理’。这个掌门人的工作水平对一个镇的发展太重要了，现在提的是15万元为基数，其实只要有利于发展，再多加一倍又何妨？”

富裕镇：15万是小意思

顺德区某镇的办公室主任曾失言说：“我１０年前就拿15万元了，更何况是镇长？”该区另一镇镇长昨天表示，虽然他的实际待遇早已超过15万元，但年薪制如果真的能够实行，无疑是对镇级官员工作的肯定，也是价值的体现，因此还是好事。

佛山一位资深记者一语中的地提醒：“15万元年薪在佛山早已不是新闻，真正值得关

注的应该是这15万元是不是真具有激励作用。”

贫困镇：15万是个天文数

三水区一位从1997年开始任职的镇委书记透露，2001年加薪前，他每个月的薪水是1600元，现在加薪后总额2700元左右。“我们镇经济基础薄弱，完全是吃财政饭，所以年底除了一个双薪就啥也没有了，只是加班的时候有一些加班补贴”。

相比而言，高明区一位镇长的情况要好一些，“每个月我能领到2000多元，年底完成各项考核还有一两万元的奖金。”

据悉，在所有这些镇里，领导干部的收入是参照镇里全年税收比例计算的——全年税收在提交上一级政府后，所留部分按一定的百分比作为薪金发放，经济越发达、税收越高的镇，其镇领导的收入也会水涨船高。

局外人的声音

一位人事局官员就对把镇领导收入与当地企业人士收入相比的看法表示怀疑，认为企业经营者是有相当风险的，而公务员收入很稳定，相对生存压力要小，缺乏可比性。而另一位官员则直截了当地说，“电话费、用车费用，还有吃饭的签单，可是没有算在这15万之内的”。

也有人认为，佛山大部分地区的乡镇经济发达，财政基础雄厚（参见文末小资料），如此大手笔不足为奇，再加上当地居民收入普遍较高，即使干部拿几十万的高薪，与当地平均收入水平的差距也不是太大。有市民则强烈反对，认为平民的人均年薪还不足两万，一个普通的镇长凭什么能得到比一般人高将近10倍的薪酬，那不公平。

一石激起千层浪

“镇长年薪制”，无疑是中国行政改革过程中的又一新鲜事，它涉及公务员薪酬制度改革、激励机制、考核机制以及长期备受争议的“高薪养廉”制度，佛山此次把发展经济与干部收入结合起来，这一企业化激励机制的尝试在国内引起了强烈的震荡和高度关注，赞成派、反对派以及温和派（即不全盘否定或肯定，而是有条件地接受）都各持己见，展开了激烈的碰撞。

赞成派：

理由一：年薪制是大胆务实的创新

首先，这一改革开始向既有的文官体制下“官本位”工资制“开刀”。镇长年薪制的工资水平和动态的业绩、具体岗位的重要性、所承担的责任直接联系起来，其激励效果和先进性是显而易见的。佛山科技学院副研究员龙建刚认为，公务员应该权、责、利一致。一个镇长，论级别只是一个科级，如果也和办公室里的一名科长拿一样的工资，其实更不公平。

其次，年薪制可以使下放的权力有了更清晰更理性的“产权”归宿。镇长年薪制有效解决了“委托－代理”机制中基层腐败层出不穷，“代理人”剥削百姓横行乡里的问题。让作为“代理人”的镇长像治理一家企业一样来治理一个镇，“治理权”与“收益权”紧密联系，官员没有必要靠腐败获得“善治”的动力，因为合法透明公开的机制给了他这种动力。

最后，20万年薪是权力资源配置的一次大胆尝试。高付出低回报，常使官员难忍诱惑而捞取“灰色收入”。官员的这种尴尬处境，必定产生以下结果：或下海经商或贪污受贿或甘愿清贫（相对而言）而坚守岗位。对于第一种情况，是权力资源的浪费。第二种结果使那些腐败官员不仅牺牲自己的政治生命，而且给政府和社会造成极坏的影响。第三种情况则会大大减弱权力运用的效率，一些官员虽然能坚守岗位，清正廉洁，但当他们的社会

贡献与社会效率产生巨大反差时，也是不公平、不公正的。佛山市此举打破传统僵化体制对官员权力资源配置的约束，把它纳入社会经济发展实际水平进行大胆尝试，利用市场经济的扛杆，对官员权力进行科学配置，真正按劳分配。

理由二：干部收入理应与经济发展挂钩

广州市社科院党组书记李江涛认为“地方领导的工资本来就该与当地经济水平挂钩！”因为“无论是企业还是政府，在激励机制上都应该充分考虑管理的效率。”李江涛提出，按现行分配制度，一次分配注重效率，二次分配才注重公平。因此，“按级别发工资的制度的确有改革的必要。”

佛科院经济管理学院院长罗余才教授从经济管理的角度分析：珠三角尤其是佛山必须高度重视以镇为主的区域经济的发展，镇一级领导还要在一段时间内扮演企业家总管的角色。因此，实行镇级领导干部的年薪制，就是把企业管理的激励机制引入到镇一级，通过把收入与工作业绩挂钩，调动其积极性和创造性，促进地方经济。

中山大学财税系教授谢贤星也对佛山的做法予以了充分的肯定。他说，按业绩实行年薪制，他们的劳动得到合理的肯定、回报，利于激励官员勤政，让他们更加努力地带头把镇经济搞好。佛山的这种做法，符合十六大精神，鼓励一部分人先富起来，也可以鼓励一部分公务员先富起来。

理由三：胡萝卜加大棒，双管齐下

从“经济人”假设出发，镇级干部都是理性的利己主义者，对于物质的追求无可厚非。高薪能够最大限度地激发他的积极性和创造性。但厚禄必须有严法做保障，即“胡萝卜加大棒”。而实行激励机制和约束机制的关键在于两种机制的对称。佛山市的镇级干部年薪制既包含激励，也有约束机制的制衡，双管齐下，既能让镇长充分发挥积极主动性，又能防范贪污受贿搞所谓的灰、黑色收入。

反对派：

理由一：高薪≠高效廉洁

该观点认为目前政府工作效率低的原因主要是由体制不顺、机构臃肿、职责权限不清、缺乏有效的官员绩效评价体系造成的，与公务员个体关系不大。事实上，公务员队伍里有一大批优秀人才，但个体的高效率会抵消在体系内的无序。更何况，目前的公务员工资经过几次加薪后，已有相当吸引力。每年的大学生就业动向充分说明了这一点。”

对于高薪养廉，反对派认为，“任何人的廉洁都是制度的产物，是相互监督、相互制约的体制的结果。”如果一个人为了拿到高薪才去做官，即使给他再高的薪水也难以保证廉洁，而如果制度严密，“不廉洁比廉洁还难”；此外，一旦制度所设置的处罚太重，以身试法的成本太高，风险太大（无论是经济还是名誉），廉洁便自然而生。因此，高薪和不高薪与廉政无关。“高薪”不是“养廉”的充分条件，也非必要条件。“高薪养廉”本身得有制度规范，不可凭借官员的意志进行。若决策者和受益者集于一身，就不太正常了。

理由二：公务员报酬不宜套用企业方式

北京大学政府管理学院的杨凤春教授是公开唱“反调”的，他的诘问毫不客气：“把经济发展与官员报酬结合起来，难道我们一定要走到升官发财的路上吗？”杨凤春认为，官员与企业家的个人价值要求应该有所不同，想当官就不要想发财，想发财就不要想当官。一个地区的官员把经济搞上去，如果一味用钱来奖励，反而会强制性地降低他们的道德标准，搞成“一切向钱看”。

中山大学政治与公共事务管理学院副教授陈天祥也反对说，党政机关不是企业，我们国家对公务员管理依据的是《国家公务员暂行条例》等法律法规，应该按照法律规定确定工资收入，而且公务员从事的是公共管理事务，拿的是纳税人的钱，提供公共管理服务是

他应尽的职责。陈教授说，公务员拿这么高的年薪容易造成攀比效应。比如公务员之间以及不同地区之间的攀比，如果掌握不好，会影响到整个公务员队伍的稳定。

广东省财政厅相关人士的看法与此相近，认为“镇长年薪制”不宜推广。因为现在广东的公务员工薪收入包括国家规定的基础工资、职务工资、级别工资、工龄工资，地方出台的津贴两大部分。在各地依据当地财力制定的津贴中已经包含职务津贴，考虑了职务对收入的影响。对地方经济贡献大的镇长或者公务员，可以通过发放津贴予以奖励，或者将精神、物质奖励结合，不应太直接与钱来挂钩。

人大代表、资深律师朱永平表示，政府发工资，用的都是纳税人的钱，不可以随意制定年薪制，而且政府部门是公共管理与服务部门，并不直接产生效益，“不加区分地应用企业的激励机制，把政府企业化，是不公平的。”

理由三：同职不同酬引起负效应

事实证明同职不同酬打击了官员士气。不少高明、三水地区的公务员对年薪差异心生慨叹。“我们完全有能力到经济发展较快的地方任职。”三水区某镇镇长激动地说：“同样做镇长，同样做这么多事，但为什么收入上却要比别的镇差那么多呢？”这位镇长认为，从某种角度来看，镇长年薪制的出台对在落后地区工作的人才反而是一种打击。

高明区一位书记对此表示认同：镇长3年一任，时间很短，而贫困地区的基础弱势并不是一两任镇长所能改变的，单凭经济发展来决定镇长的年薪，而不看每个人的付出，是不科学的。市政府应根据每个镇不同的情况设立不同的考核目标，然后根据完成情况打分，得高分者得高薪，反之亦然。

理由四：年薪制加剧政府短期行为

华南师范大学人力资源教授李永杰表示，年薪与政绩挂钩后，镇级干部很可能因过分追求业绩而对社会带来负面影响。他指出，一个地区的经济发展指标与当地官员经济收入直接挂钩，很容易会造成施政上的短期行为。比如上世纪90年代中期一些镇领导为了追求任期内业绩，大量发展污染型工业，严重破坏生态环境，从而造成了不可挽回的经济损失。

温和派：

疑虑：镇长年薪制还需过关斩将

温和派认为，镇长年薪制有其可取之处，但我们更要关心的是，如果实行年薪制，怎样从程序上对它进行规范：是否由人大决定政府预算的增加；如何建立科学合理、公平公开的考评机制；如何监督镇长的非法收入；如何平衡各级干部及公务员的收入差距等等。广东财政学者黎旭东认为，镇长能不能拿高薪，拿多少，不应该由个别政府官员作出，应该通过市级人大的讨论、通过后制定。公务员高薪制既要合理，又要合法，这样百姓就能接受。

广州市一位不愿透露姓名的官员如是说：“关键要看它是否更有利于政府运作成本的控制”即它对降低政府的综合成本、提升综合效率是不是有好处。“没有成本概念的政府不是好政府，过分强调高薪而忽略公务员精神的政策也未必值得提倡”这位官员同时提出，佛山此举至少要过三道关：“第一，公务员的工资发放，国家一向有统一政策，不是说谁说了都算；第二，官员与普通百姓收入差距如此之大，作为税纳人的百姓能否接受；第三，怎么来衡量它的效益，使这样一个大胆的举措能得到广泛支持与认同？”

佛科院经济管理学院院长罗余才教授则提出，在引入激励机制的同时，还要有机会平等机制和风险机制等配套措施。也就是在镇一级领导干部的选拔任命中实行竞争和招聘的方式。他强调，市场经济的公平观强调的是机会的平等，而不是结果平等，要让各种人才都有参与竞争的机会。

结语

不管佛山是否第一个尝到了螃蟹的“鲜”，但其引发的激烈碰撞却实实在在地给中国行政改革撞出了新的道路和新的思考。镇长年薪制能否实现其政策初衷，在大佛山开出艳丽之花，就只有留待时间去证明了。

讨论参考题：

1．你认为政府官员参照企业的做法实行年薪制是否可行？为什么？

2．高薪能否养廉？

3．如何评价佛山试行的政府官员年薪制？

4．公务员年薪制有没有推广价值？如果有，应注意解决哪些问题？

小资料：大佛山与五朵小金花

广东省是我国经济发达的省份，而佛山又是广东省内经济较发达地区。据统计，2000年，随着经济的逐步回升，佛山市区居民年人均可支配收入1.2万元，在岗职工年人均工资收入1.28万元，农民人均纯收入5576元，。2001年，佛山市国内生产总值1078．52亿元人民币，工农业总产值2501．03亿元人民币，其中工业总产值2365．63亿元人民币，农业总产值136．07亿元。农村经济总收入2432．39亿元。

南海区：2001年，南海农村经济总收入1076·64亿元，全市农村人均收入7128元。2002年，南海社会经济发展水平和人均收入位居广东省县级市首位，在全国综合实力百强县（市）中排名第四。

禅城区：2001年G DP：原佛山城区：13.5958亿元；原石湾区：28.7841亿元；佛山市直：127.2419亿元；南庄镇：22亿多元。支柱产业：摩托车、电器电缆、光机电、陶瓷、不锈钢、针织、童服、铝型材、电子信息、塑料、包装等。

顺德区：1999年7月，广东省委、省政府确定顺德为率先基本实现现代化试点市，要求顺德在2005年基本实现现代化。2001年，全市国内生产总值390.87亿元，全部财政收入88.5亿元，其中地方财政收入31.88亿元；职工人均工资13555元，农民人均收入5282元；城乡居民储蓄余额426.85亿元。

三水区：2001年国内生产总值84.59亿元，工农业总产值189.06亿元。三水工业以国际名牌饮料健力宝为龙头，形成饮料、包装、金属制品、塑料制品、化工、陶瓷、摩托车、纺织等为骨干的主导产业群。从1991年开始，三水连续三年被列入中国农村综合实力百强县（市），1993年被评为“中国明星县（市）”，1994年被列入全国农村基本实现小康80个县市。

高明区：高明区濒临西江，农业发达资源丰富，是广东省的侨乡之一。1993年、1995年，高明两度跻身“全国农村综合实力百强县（市）”行列，1995年，高明迈进“广东省农村小康达标县（市）”行列。

案例5 S大学业绩考核方案的选择

S大学是我国教育部直属高校，也是首批进入211工程的大学，在国内外享有较高的声誉。最近，该校为进行业绩考核和奖金发放而引发了一场前所未有的大讨论，人们就即

将到来的改革纷纷发表自己的意见。有人说，自“文革”的“四大”以后，还是第一次看到如此热烈的争论场面，人们都有点迫不及待地要表达自己的观点。这也难怪，改革将涉及到每个人的切身利益。

相对于其他领域而言，我国的高等教育改革可以说是较为滞后的，尤其在教师管理体制和方式上：教师一直保持着“干部”的身份，其工资福利待遇参照国家公务员的模式，庞大的教师队伍几乎都是吃的“财政饭”，甚至当国企改革如火如荼大搞改制而产生大批下岗工人和政府机构改革出现大量分流人员的时候，高校的教职员工却还在捧着“铁饭碗”，丝毫没有下岗之忧。特别是从1999年至2002年，国家连续三次给公务员加薪，在不到4年的时间里，公务员的薪酬几乎翻了一番。高校教师也搭了个“便车”，工资得到了大幅提升。与此同时，国家为了拉动内需和为现代化建设培养更多高素质的劳动力，作出了加快实现高等教育大众化的决策。于是，在政府的推动下各高校纷纷扩大招生规模，相应地，政府也增加了在高校的投入。而随着知识经济时代的到来和市场竞争的日益激烈，传统的外延式经济增长方式难以适应新的要求，企业界和各界人士都有了更强的竞争压力，到学校求学“充电”成为应付挑战的重要选择。从20世纪90年代以来，高校举办的众多文凭和非文凭班出现了持续的“火爆”场面，高校“计划外”的收入因而与日俱增，教职员工的待遇有了一定的改善。虽然与一些效益好的企事业单位相比，高校教师的收入并不算高，但与80年代较为严重的“脑体倒挂”、“教书的不如卖冰棍的”比较起来，已经有了一定的改善。再加上教师的职业特点，实行的是弹性工作制，只要自己上好了份内的课和完成了其他的任务，余下的时间就由自己自由支配，能力强和精力充沛者可以从事一些兼职工作，有较多的空间发挥自己的聪明才智，也可以改善自己的生活条件。这种种优势使教师日益成为受人尊重的职业，不少“下海”人士和“海中”人士想方设法往高校挤，通过各种方法调入高校工作。但随着国家各个领域改革的深化，高校也同样面临着如何进一步改革，加快发展的问题。近年来，国内一些高校，如北大和清华等，相继加快了改革步伐，提出了创建国际一流大学的目标，在人事管理体制方面也实行了较大力度的改革，如在薪酬激励制度方面，大力向教师和科研一线倾斜，学科带头人年薪10万、20万已不是什么新鲜事。面对高校之间的竞争压力，S大学也提出了在若干年内建设成国内一流在国际上有相当影响的大学的目标。为实现这一目标，在人事制度上也要进行改革，打破传统的“大锅饭”体制，贯彻按劳分配的原则，以调动广大教工的积极性，提高学校的科研和办学水平。但是，在长期的计划体制下形成的高校人事管理体制带有浓厚的干部人事制度色彩，其工资制度基本参照国家公务员的形式，按照职称和职务确定等级，只要没有受到行政处分，经正常考核合格后就可以获得定期提薪。而每年的年终考核几乎都是走过场，无非是个人自我总结——小组评议——领导签署意见，基本上人人都可以轻松过关，连续两年考核合格者就可以晋升工资等级。因此，考核的功能难以发挥，起不到应有的激励作用。但是，由于工资制度基本是参照公务员制度的办法，对它的改革不是学校可以完全把握的，受到国家人事政策的制约。因此，改革只能从其他方面入手，即从计划外或体制外想办法。

从上个世纪90年代开始，高校“计划外”的收入开始增多，这主要从举办各种校外教学班获得。S大学为了调动各个院系的办学积极性，采取四六比例的办法与各院系分配办学所得的收入，即除去各种办学费用之外，办学院系占收入的60%，学校占40%。学校每年从中可以获得几千万元的可支配款额。起初，由于学校“欠帐”太多，利用这些资金兴建一些教学大楼和教工住宅，解决了不少建设资金来源的难题，尚没有利用它来发奖金。随着各项建设任务的完成，学校基建初具规模，办学有了基本的“硬件”保障，2002年，学校准备动用这些资金来调动教职员工的积极性，拟以考核为契机，采取奖金与业绩挂钩的办法。为此，学校专门召开了有关考核的会议，还成立了有广泛代表性的考核委员会，

进行各种调研活动。经过一段时间的研究，考核委员会作出了以下一些原则性的规定：（1）为了减少新制度实行起来的阻力和与国家人事政策的对接，实行考核“双轨制”，即过去的年终考核制度仍然保留，考核结果作为任人和晋升等的依据，但不与预算外业绩津贴挂钩；同时，实行“业绩考核制度”，与预算外业绩津贴直接挂钩。（2）向教学科研一线倾斜，教学科研占总业绩津贴比重的70%，行政管理占30%。在教学科研的津贴总额中，职位津贴占30%（即按考核标准考核称职者，就可获得一定的职位津贴），业绩津贴占70%。在业绩津贴中，教学占40%、科研占30%、学科建设与研究生培养占30%）。（3）进行量化考核，提高考核的客观性和透明度。（4）引入现代考核方法，对一些难以量化的工作（如行政部门工作人员）进行360度考评。（5）业绩考核只针对在编的正式教职员工，事业单位编制企业化管理的人员、企业编制人员和离退休人员不参加考核。（6）总奖金额为4500万元。

请根据上述原则和以下的事实编制一个科学可行的绩效考核方案：

S大学目前共有3500名在编教职员工（不含事业单位编制企业化管理的人员和企业编制人员），其中，专任教师1500人（其中100人兼任学校和院系一级的行政职务，如正副校长、正副党委书记、正副院长、正副系主任、正副处长等），专职科研人员300人，行政和教辅人员1700人。

学校组织机构图如下：

在16个学院中，研究生院和成教学院为管理性质的学院，其本身没有办学权力。其

余14个学院，除文学院为虚的学院（下设中文系、哲学系、历史系和社会学系）外，另外13个均为实体学院。学校一级的管理一般只面对实体院系。

除了上述这些机构之外，还有党委系列、工会系列、共青团系列、校友会等，各院系均有与之相对应的机构和人员。其组织机构图如下：

S大学共有60个本科专业、85个硕士学位和50个博士学位授予权专业。全日制本科专业学生一般需修满160—165学分（其中毕业论文计10学分），硕士研究生一般需修满32—35学分（学位论文不计学分），博士研究生一般需修满18—20学分（学位论文不计学分）。一般情况下，2学分的课程授课时数为每周2学时，每学期按20周计算学时数。

在学科建设方面，S大学有20个国家重点学科、4个国家重点实验室、6个国家文理科基础科学研究和教学人才培养基地、4个教育部人文社科重点研究基地、30个省级重点学科、9个省部级重点实验室、7个博士后流动站、20个教育部重点建设课程、12个省级名牌专业和30个省级重点课程。

在科研方面，S大学积极组织教师申请各种研究项目。近年来，在国家自然科学基金和社科基金、国家五年规划和省部级规划等项目的申报中都连续取得良好的成绩，在全国高校中排在前10名的位置。此外，多项国家级重大项目也落户S大学（一般认为，973项目和国家自然科学基金重大项目为最高级别的项目，其次是863项目，再其次是国家科技攻关项目、国家杰出青年基金项目和国家自然科学基金重点项目）。与党政机关和企事业单位合作的横向课题也不断增加。每年累计获得各类研究经费1亿多元。在各类科研评奖活动中也连连传来捷报，一些论文被SCI、EI、ISTP收录，获得授权的专利也逐年增多。这些均对一个大学的学术地位有着较大的影响。

对科研论文的等级划分问题，几年前北京大学首次制定了核心刊物目录。此后，国内其他高校纷纷效仿，也根据实际和自己的衡量标准制定了不同的刊物等级，在职称评定和业绩考核中加以运用。S大学对刊物按文理分类；文科刊物分为四个等级，即一类重要期刊、二类重要期刊、核心期刊、普通期刊或论文集。理科刊物则分为两类，即一级学会刊物或核心刊物、一般学术刊物或论文集。如果被SCI、EI、ISTP收录，则被看成得到国际上的认可，会受到更多的重视。授权的专利也分为两类，一类是发明专利，另一类是实用新型专利和外观设计专利。著作类则分为专著、编著、教材和译著四种（文理科一样适用）。出版社也分等级，一类出版社有中华书局、三联书店、商务印书馆、人民出版社和中国社会科学出版社，其他则为一般出版社。

设计业绩考核方案的要求：

1．标准客观和公平，具有可操作性，考核结果容易兑现为津贴数；

2．用业绩点数表示被考核人的实际业绩；

3．对不能直接量化的考核，以360度考评进行间接量化，并要求设计出其考评问卷表。