农村土地整理中存在的问题及对策
我国农村土地整理中存在的问题及对策
摘要：中国属于我国人口密度较大，土地资源少的发展中国家但社会主义事业的不断壮大，使得人地之间出现的问题也越来越多。在发展过程中我们需要高度重视农村土地出现的问题，结合相应的对策确保耕地占补平衡、完善生产和生活条件，使得每寸土地得到有效的利用。
关键词：农村土地问题对策
0 引言
专家预测来，中国今后建设过程中在用地量这方面会出现很大的改变，建设用地将使用到一定的分农用地，特别是耕地，耕地的占补平衡形势变得更为严重。怎样在既满足国家政策需要，又不影响农村经济发展的同时来保护耕地，这是一个需要解决的问题。我国需要制定相关的投资方式对现有耕地保护，以此保证足够的粮食耕种面积，这种对我国农村土地整理过程中能够发挥重要的作用。
1 我国农村土地整理出现的问题
1.1 新增耕地造假现象普遍
增加有效耕地面积是土地整理的主要目标，这是为了防止国家以及区域的耕地量得到保证。而实际操作中很多时候将重点放在看数量上，而为重视起土地的使用情况。为实现土地整理标准所划定的新增耕地率，政府单单决定使用采用“多出地”，很多时候会把小田归并为大田，对耕田随意处理，胡乱扩大耕地的数量，使得良田被破坏浪费。
对于经过开发而增加的耕地是否可以达到种植和耕作的标准，在现实考察过程中未出现相应的适宜性评价和分析。在土地整理过程中对原有耕地的不规则占有，使得耕地质量在整体上呈现下降的趋势，这就无法满足耕地质量不断提升的最终目标需要。这对当前政府积极实施土地保护政策是相互背离的，而政府也应该采取相应的措施进行有效地处理与解决。
1.2 农民权益难以得到保障
土地整理主要是参照节约用土地的规定，对土地进行重新划定，通常采取措施对形状不规则、达不到机械耕作要求的土地，可以利用相关的手段将其转化为整齐、规则、能使用于集约经营的土地，这样就能促进农业经济的不断发展，这也是达到了社会主义现代农村的需要，积极构建社会新型农村的要求。而土地的用途和位置发生转变后，将对造成土地权属的变化，实施土地整理常常会把原有田块的边界打破，这就必须要重新制定计划，这就需要进行土地权属调整，其主要目的是为了实现土地整理的内容。
实施土地整理必须要以农民自身的农业利用为重点，从农民的角度出发实施相关的策略。当前，土地整理开展时常常关系着田块重划、房屋拆迁、迁坟腾地等问题，而这些事项都和农民的实际利益有着密不可分的关系。土地权属是农民较为关注的一项问题，涉及到了许多方面的利益划分，例如：所有者、使用者、经营者等。而我国农村的土地的使用率依旧较低，如：田块凌乱，水利配套设施老化，使得规划指导结果难以达到预期的效果，这主要是普遍存在宅基地分布零散，如：沿街建设，空心村等比较普遍。这主要是因为土地整理能够对上述现象进行合理的调整，改善不良影响或结果。而在实际运行时出现了强制性命令农户拆迁房屋、迁坟腾地填埋坑塘等，这就破坏了农民的正常利益。若没有得到农民的允许就在材料中代签公众参与意见，以此实现争取土地整理项目的目的，或占用农户所耕种的土地完成基础设施建设，这些都会影响到农民的自身实际利益。。土地对于农民而言是生活的保证，是农民生存发展的重要条件，若以这种违背农民意愿的方式是错误的。开展土地整理属于跨权属界限的整体调整，这就会给农民的利益带来影响，削弱了农民参加农业生产的积极性。
1.3 土地整理功能难以显现
综合发展主要强调把土地整理与农村结合起来发展，其目的在于把内容与空间组织、管理相互统一，这样就使得土地整理的综合功能得到以充分发挥。当前，增加耕地数量、补偿因非农建设占用的耕地是整个土地整理的重要目标，这也使得土地整理的综合功能难以起到应有的作用，有时还会引起较大的不良影响，例如：重数量轻质量、占优补劣、开发不利、破坏环境等一系列问题。
尽管国家已明确了土地整理的工作方针，立足保护和提高农业综合生产能力，但土地整理项目重申报轻建设，工程质量较低，项目目标单一化等问题依然存在，在社会主义新农村建设的背景下，目前土地整理还未与新农村建设紧密结合，影响了土地整理综合性的显现与发挥，导致了土地整理与新农村建设目标相脱节的现象。
2 我国农村土地整理的真确措施
2.1 发挥各个土地的作用
2.1.1 综合村、组的界线。当前中国发展时期运用的制度为农村集体承包制度，各村、组的土地已经划分出了明显的界线。而政府制定相应的规划工作往往忽视了村、组的界线，这样造成划分不清就引起了不同的利益纠纷。这就需要政府及相关部分在制定界限时把村、组的界线问题全面考虑到位，设计上一般允许不存在明显的界线，但在单元划分上必须认真对待。
2.1.2 结合当地农民的习惯。在规划土地时有需要将现有的设施积极运用起来，对于部分道路需考虑到是农户长期在生产和生活中出现的，其具备一定的合理性。规划过程中需坚持“田成方，路成网，渠相连，林成行”的模式，当在原有的路、沟、渠周围搭建类似的设施时，要将原有的设施综合考虑起来，一次来满足农民习惯的生产、生活方式，还能减少资金投入本。在规划土地过程中需要对土地进行有效的保护，最好结合经济效益和社会效益展开，两者保持协调统一，这样才能保证土地的使用达到当地实情和土地利用的计划要求。这就需要在土地整理时立足于实际，以达到社会主义新型农村建设的要求，这样才能达到服务农业、农村、农民的需要，以促进社会主义新农村的建设。
2.2 坚持民主政治原则
在加强新农村建设过程里需要对土地整理提出相应的要求，必须要在坚持民主政治原则下进行，这样才能保证土地整理规划发挥出应有的作用。而作为公众能够积极参加到土地管理项目里，能够对各个项目的内容有个深刻的了解，并根据实际情况给出相应的建议，这样既能弥补技术上的缺失，也能到达方案设计的实际要求，让规划方案及设计变得科学合理。土地整理能够让农民切身体会土地整理的作用，维护了农民自身的实际利益，调动公众参与农业发展的积极性。
2.3 协调好各种内部关系
促进农村和谐发展在规划实施中，土地行政主管部门应协调好施工单位、监理单位和农户以及其部门的协调工作。当项目规划方案实施出现不合理时，由施工单位报监理单位，认可后上报土地行政主管部门，土地行政主管部门应在15日之内给予答复，以免造成严重地延误工期和耽误农民的种植时间。当项目规划实施中出现需要同其他部门协调时，如迁移道路中的电线杆等，由施工单位和监理单位上报土地行主管部门后，土地行政主管部门有义务协调相关部门解决。
3 小结
总之，建设社会主义新农村是我国当前和今后相对长一段时间的重大历史任务，是系统解决“三农”问题的战略措施。为了农村更和谐地发展，我们要合理利用耕地，采取有效措施处理好当前面临的问题，为建设社会主义新农村而做出努力。
刍议农村土地整理的问题与对策
【摘要】本文试从土地整理对促进农村经济发展的重大意义出发，针对土地整理中存在的问题进行思考剖析，提出一些相应的对策思路。
【关键词】农村土地整理;问题与对策
我国土地利用的基本国情是人口多、人均耕地少、耕地后备资源不足。农村土地整理是我国为保持耕地总量的动态平衡而采取的重要措施，它对于调整土地利用方式，优化土地利用结构，改善区域生态环境，促进社会主义新农村建设，促进农业增产，农民增收、确保国土资源管理的既要保护发展，又要保护资源任务的落实和实现科学发展观都具有重要的现实意义。
一、农村土地整理的主要内容
农村土地是指可供农作物、森林、畜牧养殖以及与农业经营不可分离的农舍、畜禽舍、道路、灌排设施、船舶码头及其他用于农业生产的土地。《土地管理法》强调"按土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农村生产条件和生态环境"。因此，土地整理的范围基本定位在了农村范围内，农村土地整理的概念就是指以农村土地为对象，对田、水、路、林、村进行综合整治的过程。
农村土地整理的主要内容包括农地整理和农村建设用地整理。具体到农地整理，又有五个方面的内容。一是耕地整理，包括耕作田块归整、田间道路、灌排渠系、防护林带整治等；二是中低产田改造，包括中低产水田改造、中低产林、中低产园，低产土壤改良等；三是未利用地开发，包括荒草地、沼泽地、坑塘水面、盐碱地、裸土地、滩涂、苇地及其他未利用土地的开发利用；四是小流域综合整治，包括山区、丘陵地区的水土保持、生态退耕、土壤改良、耕作措施改变、田林水统筹规划；五是农业用地结构调整，主要是在水土流失、生态破坏、土地利用结构失调的地区，通过土地整理合理调整农林牧的用地比例，促进本地区生态环境的改善和社会经济的全面发展等。农村建设用地整理主要包括农村居民点整理和乡镇工矿企业用地整理。农村居民点整理就是以集镇、农村居民点和基础设施建设为中心，通过合理的村镇规划建设，有效地调整农村居民点内部用地，对农村居民点进行规划拆并，减少空心村庄，提高村庄土地利用率，改善农村的面貌和生态环境。乡镇工矿企业用地整理是指将大量以原来的自然村落为依托，零散分布的乡镇村工矿企业向工业园区集中，以充分集约节约利用土地和发挥乡镇功能园区的产业集聚效益。并将原址复垦成耕地或依据土地利用总体规划，作为建设用地重新规划布局。通过土地整理可使乡镇工矿企业用地规模缩小，提高配套基础设施利用效率，避免基础设施投资的重复浪费；同时也有利于进行统一的环境保护治理，减少管理成本。另外农村土地整理还包括农村土地的开发复垦、农村土地的权属变更等方面内容。农村土地整理涉及到自然、社会、经济、工程等各个方面，横跨众多学科领域，是一项技术性和实践性极强的系统工程，农村土地整理的内容和目标也会随着社会经济的发展而发展，表现为一个持续的动态发展过程。
2土地整理存在的问题
土地开发整理自1999年纳入新法以后得到了较快发展，经过几年的实践，全国各地土地整理工作如火如荼，投入大量资金，建设了大量的标准农田，为耕地保护和农民增产增收奔小康奠定了坚实的基础。但是在现实中也存在不少问题：
2.1 土地整理以政府为主，缺乏群众投入
土地整理工作是一项利国利民，繁荣农村经济、造福子孙的事。可是在整个工作过程中，基本以政府投入和股份投入搞土地整理，群众缺乏自我开发、自我整理的意识。乡镇人民政府和群众在实际工作中还存在目光短浅，为一已私利阻挠土地整理的现象时有发生，从而阻碍了整个工作的平衡发展。
2.2 土地整理项目不容忽视质量问题
从目前已竣工的工程来看，大多项目工程质量总体是好的，但也存在一些项目质量问题，有的只是开几条渠、开几条路就完成整理了；有的为了通过验收关，做的是面子工程，在工程建设上偷工减料，工程质量经不起时间的考验，没有真正把好质量关。
2.3 新增有效耕地面积和质量不容乐观
土地整理项目中新增有效耕地面积中有的地方存在"水份"，有圈地现象，把周围的原有的耕地作为新增有效耕地。有的新增耕地没有严格按照技术规程操作，没有将表土剥离后再回填，新增耕地质量差。
2.4农村土地整理依赖的技术基础还比较薄弱。
农村土地整理是一项技术性很强的工作，往往要涉及农业、工程、生物、环境、水利、计算机应用等众多学科知识内容，土地整理的技术标准和规定方面的要求比较高。我国在土地整理的技术标准和规定上尽管做了许多的建设，但是还缺乏完整的体系，技术基础的薄弱就会影响到农村土地整理的质量，因此，土地整理技术领域的研究还有待加强。
2.5农村土地整理所需的投入资金还严重不足
农村土地整理需要投入较大数量的资金。尽管国家实行土地整理专项资金制度，但是各地经济发展水平差异很大，在实践中土地整理大多体现为政府行为，投资渠道和来源狭窄，大部分都是依靠国家投资。"占补平衡"是强制性的政策目标。许多地方财政普遍吃紧，没有固定的投资来源，且不能采用集资摊派的方式募集资金，使得政府提倡、群众迫切的土地整理工作在资金运作上发生困难，没有可靠资金保障的土地整理项目就难以有计划地全面实施。
2.6农村土地整理成果缺乏效益分析评价体系
农村土地整理不仅要体现社会经济效益，还要保证生态效益的实现。通过农村土地整理，会使土地利用系统趋于人工系统的特征，系统运转速度加快，社会经济效益提高。但系统本身也变得更加脆弱，系统的缓冲性能降低，生态环境问题的潜在威胁就会加强。
三、对土地整理的对策与思考
1、加强宣传，充分调动农民群众参与，减少土地整理工作中矛盾纠纷的发生
土地整理的目的，在于优化土地利用结构，改善土地耕种条件和质量，服务于农业、农村和农民，促进城乡统筹发展。所以土地整理的全过程离不开农民群众的广泛参与。所以就要加强土地整理政策的宣传，让土地整理的政策优势深入人心，充分调动农民群众的主人翁意识，，发挥其积极参与、乐于奉献的主动性。
土地整理工程的实施，不但要严格实行监理制度，还要主动接受农民群众的质量监督。在工程项目的规划设计阶段，要充分听取农民群众的意见，使土地整理能切实解决农民群众生产、生活中的实际困难和问题。真正实现农业增效、农民增收，农村发展。以减少实际工作中矛盾纠纷的发生。切实把土地整理工程做成德政工程和民生工程，促进农村社会经济发展。
2、加快土地制度创新，积极探索农村土地整理制度改革
严格执行耕地保护政策，落实国家关于土地管理方面的法律法规，按照既要保护发展，又要保护资源的要求，开展对土地资源的数量、权属、用途等基本情况的调查工作，加强土地整理规划的编制及实施。加强政府对农村土地整理的监督和管理。
3、加快推进农村集体土地登记发证工作，尽快明晰农村土地的产权主体
土地整理的过程中经常伴随着土地产权转移，也就是土地产权不断流动以实现资源配置得以合理化的过程。应加强土地整理权属登记管理和地籍档案管理工作。农村土地整理制度改革的思路与对策，按照中央关于部署城乡统筹发展和建设社会主义新农村的要求，加快推进农村集体土地登记发证工作，明晰产权。产权关系明晰才能提高主体的积极性，只有产权关系明确、产权界定合法，才能使农村土地资源都得到有效配置。也才能切实维护农民群众根本利益。
4、建立健全农村土地整理部门之间的协作机制
由于农村土地整理工作涉及面广，需要土地、农业、林业、水利、财政等多部门的协作配合，才能保证工作顺利开展。各级管理部门应通力协作，主动担负起本行政区域内土地整理规划的编制工作，做好在土地整理前的权属确认、整理后的权属变更和土地整理成果验收等方面的工作，并注重研究制订和执行有关农村土地整理的政策，监督农村土地整理规划的实施等情况。各部门结合自身职能，各司其职，形成部门之间的长效协作机制。
5、制定和完善农村土地整理政策法规体系
农村土地整理需要大量的资金、物力、技术和人力，涉及到产业政策和产业发展、户籍制度管理等多方面问题。加强农村土地的调研和立法工作，完善农村土地整理机制。抓紧研究制订相关的政策法规，对农村土地整理的运用等方面问题做出具体规定，为农村土地整理工作提供法律依据迫在眉睫。建立健全一整套科学合理的土地整理成果效益评价系统，对土地整理项目实施具体科学的效益评价。对土地整理工程项目竣工通过验收后，还要进行一段时间的跟踪观察。一方面防止土地整理项目工程反弹破坏；另一方面总结土地整理工程在投入使用后的成败得失，有利于总结积累经验成果。各级政府还应制订农村土地整理收益分配优惠政策、鼓励民间组织、企业、农民集体和个人自筹资金投入农村土地整理。（许和生枞阳县国土资源局钱桥国土资源所）
当前农村土地整理中出现的新问题及对策建议
当前，全国各地正在广泛展开农村土地整理，整理对象主要是农村建设用地，包括农民宅基地、农村废弃学校、公路、企业等土地。此外，还有零星的低丘缓坡地开垦，即造地，以及农田整理。对此，九三学社杭州市委组织专家深入到沿海某副省级城市9个区县（市）、25个乡镇、50多个村社调研。调研发现，土地整理具有明显的正面绩效，一是弥补了城乡建设占用耕地造成的土地缺口，保障耕地红线不被突破；二是通过立项，与整村搬迁、地质灾害避险、下山移民等政策相结合，为欠发达村社的建设与发展带去了机遇；三是为农业规模经营、农业生产结构调整创造了有利条件；四是在一定程度上改变了农民生产、生活方式，改善了生态环境。但是，调研中也发现，此中也存在一些令人担忧的现象，需要加以引导规范，保障农民土地权益。
一、土地整理中显现的几个问题
土地整理是一次土地利益重新分配的过程，目标之一是取得城市建设用地指标，而政府作为主要推动力，难免存在向城市倾斜的利益取向，导致一些危害农村土地资源可持续利用现象的出现。
一是土地整理利益倒挂，损害农民积极性。一般，土地整理的指标是自上而下层层下达的，土地整理的补助普遍偏低，多则一亩５万元，少则一亩2.5万元，其中70%-80%又收归县（市）政府，下到村一级财政至多仅1.5万元左右，而招标整理的成本就达7-8千元一亩。这样，村集体通过土地整理所得利益少之又少，农民个人的土地利益更是无从谈起，农民土地整理的动力不足。一些乡镇自主整理的土地，成本由乡镇先行付出，若不能找到合适的招商对象，土地往往被闲置，连土地整理的成本都难以收回。土地整理出来后，各地利用方式不一，有的村平均分配给农户，有的村集中使用，有的用以转包或出租，土地整理所得收益分配方式不尽相同，农民的利益也难有保障。此外，整理后土地的所有权、经营权和管理权的配置等问题亟待厘清。
二是农村自身建设用地吃紧，不少农民无地建房。一般，农村土地整理过程中，规定对于新增建设用地10%以上用于新农村建设，经济较发达地区可以留存15%左右，即85—90%的新增建设用地被置换到乡镇、区（县）、市，土地增加量有限，当前农民建房用地指标已出现缺口。加上农村土地利用总体规划与村镇建设总体规划两者的不衔接，部分农民无地建房。农民私下交易宅基地，或在农用地甚至农保地
上违法建房的情况已屡见不鲜，形成一个农村建设用地的隐形市场。农村建设用地尚如此吃紧，今后新增的建设用地来源堪虞。
三是土地整理与经营权置换中农民保障水平偏低。在不少地方，配合土地整理的是农房改造和农用地流转，即用承包地置换城镇社保，用宅基地和住房置换城镇住房的“双置换”。事实上，即使在经济较发达的杭州市，农民流转一亩耕地的年租金也仅为500—1000元。况且我国大部分地区农民人均耕地偏少，流转收入根本不足以购买城镇养老保险，不足部分政府并不能完全兜底。有极个别地方要农民放弃土地承包权、林地承包权及其林木、宅基地、住房和农村集体经济所有权，农民“全废弃”后，政府补给农民的养老保障仅为每人每月60元。就算农村社保能足额解决，农民失地后的出路问题值得政府慎重考虑。
四是土地整理的质量标准和后继管理值得重视。土地整理具有明确的质量标准，例如，对土地平整程度、驳坎建设、土壤质量、水利设施、田间道路等，由国土部门制订了科学的验收评分标准，有的地方为了防止多报、谎报、重复报，还建立了信息监管系统，可谓严格把关。但调查发现，有些整理土地仍存在坡度高、土层薄、土质差、驳坎次等现象。特别需要引起重视的问题是：复垦的宅基地，土壤板结，土体构型单一，土壤熟化程度低，土壤肥力差，造地后如不经过土壤改良、合理轮作，多施有机肥等措施培肥土壤，就可能重新变为废地，而这些工作相对缺失。此外，目前土地整理把原来一些退林还耕的坡地改造成耕地，若干年后会不会再退耕还林呢？这个问题值得关注与预防。
二、对策建议
土地是社会经济发展的关键要素，是不可再生的重要资源，确保土地资源在城乡间供求平衡，需要充分发挥市场机制，正确使用宏观调控的法律、税收工具，不断优化土地要素的空间布局，实现节约和集约用地，促进城乡区域全面协调和可持续发展。为此，我们建议：第一，完善土地整理指标的价格形成机制。一是建立土地整理基金，可在各级财政每年新增新农村建设经费中列支；二是建设规划范围外的农村集体建设用地指标（复垦指标）回购，可由乡镇统筹，允许城镇建设用地规划之外的农村建设用地指标出让，在乡村间建立农村建设用地指标流转。三是探索设立土地整理指标的市场交易所，规范土地整理指标的进场交易资格和相关程序，通过市场发现土地整理指标的交易价格。特别是随着土地整理的后备资源紧缺，土地整理指标的回购价格存在上涨趋势，通过市场交易机制，解决人们对于土地整理回购价格的利益分歧。
第二，完善土地整理指标的利益分配机制。农村土地整理项目获取的城乡建设用地增减挂钩指标和耕地占补平衡指标全部归乡镇所有，由市一级国土资源局负责按乡镇建立账册，扩大挂钩指标和占补平衡指标归乡镇留存比例，压缩市、县（市、区）回购比例，具体比例可每年由乡、县（市、区）协商而定。回购资金拨付给乡镇，挂钩指标回购标准每年按市场价格向上浮动。农村土地整理项目区内获取的土地出让金，其中土地开发成本全额返还乡镇政府，市政配套费和级差地租大部分返还乡镇政府，具体返还比例由县（市、区）政府制定。设立土地整理资金专户，专款专用，主要用于农民住房改造建设、农村基础设施配套建设、农民社会保障、农民就业转移培训等。
第三，完善农村建设用地的保障和流转机制。支持农村集体经济组织发展三产用地，结合农居点建设，预留三产用房；对流转期限5年以上、流转合同规范，并达到一定经营规模的流转主体，按流转面积5‰以内的比例，建造生产所需的简易仓库、生产管理用房、晒场等农业生产配套设施。完善农村宅基地流转办法，严格执行一户一宅政策，对跨村在集中居住区建房的，进行合理调整；建立健全宅基地退出机制，对于到中心镇、县城落户的，按户籍人口市县财政分别给予相应补助。
第四，提高土地规模经营的收益。鼓励各地积极探索提高整理土地利用效率的各种办法，解决好整理后土地的所有权、经营权和管理权的配置问题，确保整理土地的农村集体所有属性。同时针对各地固有的地形地貌特点、农地特点，发展特色农业，推广适度种养殖规模经营，用好的经营成果，倒逼整理土地提高质量标准，保证土地整理效果。
（作者为九三学社杭州市委参政议政专委会副主任、中共杭州市委党校研究员）