集体山林权属的演变情况简介

新中国成立以来，我国的土地制度有三次大的变革。第一次是土地改革，从封建的土地制度经过土地改革转变为农民的土地所有制，从而确立了新中国土地制度的基础，第二次是农业集体化，从农民的个体所有制通过农业合作化运动，转变为农民的集体所有制，第三次是党的十一届三中全会之后，随着农业联产承包责任制的建立，在坚持土地公有制的基础上，农业生产从集体经营转变为以家庭经营为主要经营形式，对农业的生产关系作了调整。集体山林权属的演变都根随在土地制度的变革中，但由于长期得不到应有的重视，林权制度的改革都滞后于农田、耕地制度的改革。使得集体林权制度至今依然存在许多法律和政策的空白。

一、土地改革时期（至1956年）

私有物权阶段。分山林土地到户阶段，也是农民所有、农户经营的私有制阶段。

浙江省土地改革运动从1950年开始典型试验，12月全面开展，到1952年2月基本结束。

土地改革初期，中共浙江省委、省人民政府在充分调查研究的基础上，结合浙江实际，制定了若干规定，主要有：《关于执行中华人民共和国土地改革法实施补充办法（草案）》、《浙江省关于划分阶级成份的补充规定》、《浙江省土地改革中山林处理办法（草案）》等。其中1950年11月公布的《关于执行中华人民共和国土地改革法实施补充办法（草案）》，对土地改革中没收征收和分配土地、房产等问题作了补充规定。对没收和征收的茶山、竹山、柴山，一般农作物之山地及轮番开垦耕作之杂粮、桐树等山林的分配问题，以及农村的修桥补路、茶亭义渡等公益事业所需的小量土地的保留标准，作了具体的规定。

1951年4月25日，中共浙江省委将拟定的《土地改革山林没收征收和分配办法（草案）》呈请中共中央华东局批准，1951年6月10日，中共中央华东局将中共浙江省委上报的《土地改革中山林处理办法》经修改后，转发所属各省省委执行。该办法对山林的没收和征收、山林的分配、山林折合田亩的计算方法等等作了具体的规定。经过土地改革，各阶层山林占有情况发生了根本性变化。贫雇农占有山林的比重由土改前的%，上升到%；每人平均占有山林面积由亩增加到亩。通过土地改革，彻底废除了几千年来地主阶级封建土地所有制，改变了历史上地主人少山林多，农民人多山林少的不合理状况，实现了农民的土地所有制，解放了农村生产力。

（一）颁发土地证。土地证是土地改革的主要成果，是土改确权的主要凭证，经过土地改革，土地重新作了分配，确权，建立土地档案，其凭证主要是土地证。其过程，首先填写土地清册，张榜公布，后以户为单位登记发证，一式三联，第一联为业主收执，第二联

为县政府存查，第三联为乡政府保存。土地证上的面积一般是习惯亩。土地种类，由填山、田、农地、坟地、杂等。四至按东南、西北填写。

（二）土地证类型。我省主要是这么几种：（1）分户发证，注明家庭成员；（2）茶亭、义渡等公益性的山林，以个人的名义登记，但注明内容；（3）乡、村机动山或公有山，一般以代表户的形式登记，往往是当时的乡、村农委主任登证，注明机动山或公有山；（4）大证包小证：我省的有些地方如青田，先把某个大的范围甚至一个村的范围登入一张土地证，然后在这个范围内再分开登证。

除以上发证外，余下的山林没有发证，根据华东区颁发土地房产所有证暂行办法第十条“凡属国家所有之土地房产，概不发给土地证，由各该管机关报告县（市）人民政府登记备案”。也就是说，没有土地证的，均为国家所有。我省在土改时全省有2000多万亩山林没有正式确定所有权（实际上有一部分山已有当地农民在经营管理），因此，造成山界不清、林权不明、滥伐严重、纠纷增多等。为了解决山区土改中山林分配的遗留问题，中共浙江省委农村工作部在1953年9月、1954年、1957年下发了《关于浙江省山区土地改革中山林分配遗留问题的处理意见》等三个文件，规定了处理办法：山权一律为国家所有, 500亩以下的山林,有计划的划给互助组、生产合作社长期经营使用。 2000亩以上的用材林山和1000亩以上的特种经济林山，由国家设立专业机构管理经营。在这个政策背景下，1953—1958年掀起了大办国营林场。

二、农业合作化时期（1956年至1976年）

农业合作化运动是新中国土地制度的第二次大变革，从农民的私有所有制转变为集体所有制。

土改后期，各地出现了许多互助组、农业社。为适应当时的需要，1953年2月15日，中共中央正式发布《关于农业生产互助合作的决议》。1956年3月17日全国人民代表大会通过了《农业生产合作社示范章程》，其中第十七条规定：“社员的土地必须交给农业生产合作社统一使用”。随着合作化的进程不断加快，公有化程度越来越高。许多地区出现了整村整乡的农户集体入社的情况。1956年6月30日经第一届全国人民代表大会第三次会议通过，发布了《高级农业生产合作社示范章程》，规定入社的农民必须把私有的土地和主要生产资料转为合作社集体所有，少量零星的林木仍属社员私有外，幼林和苗圃、大量成片经济林和用材林都要根据收益大小，当时材积等作价转为合作社集体所有，实行农业集体化。入社的农民一般都有林木折价入社的手续，只不过作价普遍偏低。这是中国有史以来第一次将农民私有山林过渡为集体所有。也就是从那时开始，我国的土地没有私有了。

随着合作化运动的不断升级，大型的综合性人民公社普遍发展起来。1958年8月29日，中共中央发布《关于在农村建立人民公社问题的决议》。《决议》后，掀起了发展人民公社的高潮，全国都实行小社并大社，转为人民公社。且刮起了“一平二调”的错误风波，1960年11月中央发布了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》（十六条），明确规定：“坚持生产小队的小部分所有制，劳力、土地、耕畜、农具必须坚决实行‘四固定’，固定给生产小队使用”。

我省部分山区县还发了林权证。“四固定”固定了土地的使用关系，解决了公社化以来土地所有制方面的混乱状况，实行“三级所有”队为基础。1962年9月发布的《农村人民公社工作条例修正草案》（六十条）第二十一条进一步明确了生产队范围内的土地，都归生产队所有。所以，我们在处理权属过程中，“四固定”时的有关资料可以作为重要的参考。

三、林业“三定”以来的集体所有、家庭承包经营时期（1978年至2007

年物权法实施前）

我国农村家庭联产承包经营制度的确立过程：1978年十一届三中全会后，开始在农村实行经营制度的改革，废除人民公社体制，推行农地集体所有，使用权承包给农户，且承包农户拥有的使用权可以有偿转让的家庭承包经营制，将所有权与承包经营权分离。1982年到1986年连续五个中央一号文件稳步推进农村改革，稳定和完善联产承包责任制。1993年《农业法》颁布明确国家稳定以家庭联产承包为主的责任制。1997年中办、国办16号文件《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》对延长土地承包期作出了布署。1999年修订的《宪法》明确为“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营制”是我国农村集体经济组织的基本经营制度。2003年开始实施的《农村土地承包法》使土地承包走上了规范化、法制化的轨道。

林业“三定”，就是稳定山权林权，划定自留山和确定林业生产责任制。农民与农村集体经济组织之间形成债权关系。

70年代后期，为了克服集体经济中长期存在的“吃大锅饭”的弊端，各地干部群众从实际出发，建立起农村各种形式的生产责任制。为了进一步振兴林业，中共中央、国务院在1981年3月8日发布了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》。《决定》的第一部分，就是“稳定山权林权，落实林业生产责任制”。《决定》规定：“国家所有、集体所有的山林树木，或个人所有的林木和使用的林地，以及其他部门、单位的林木，凡是权属清楚的，都应予以承认，由县或者县以上人民政府颁发林权证，保障所有权不变”。

我省根据国务院《决定》，结合我省实际情况，省委下发了[1981]64号文件，文件规定，“确定山权林权，应以现在的权属为基础，尊重经营现状，避免引起混乱。”这里有两个关键的词，现在、权属，现在是指发证时期，即发证时期的权属是明确的，当然还应包括当前的经营情况，如果当时没有纠纷，应该稳定下来，发给林权证。如果有纠纷追溯到“四固定”时确定的权属。正因为如此，对我们今天来界定林权证是否有错误增加了难度。林业“三定”的确权发证与土改时的确权发证有本质的区别，土改是土地再分配，是确立权

源。“三定”是在原有的基础上稳定和完善。所以，“三定”证是可以变更的，而土地证一般是不能变更的。

林业三定后不久，1987年6月中共中央国务院根据南方集体林区在分山到户过程中出现大规模乱砍滥伐的情况，出台了《关于加强南方集体林区森林资源管坚决制止乱砍滥伐的指示》要求完善林业生产责任制。“集体所有集中成片的用材林，凡没有分到户的不得再分，已经分到户的，要以乡或村为单位组织专人统一护林。积极引导农民

实行多种形式的联合采伐、联合更新、造林。护林人员的劳动报酬，必须妥善解决。”由此造成南方各地分山到户经营的程度千差万别，而我县由于没有出现大规模的乱砍滥伐现象，基本实现了分山到户的联产承包经营。

2003年6月，中共中央国务院以中发（2003）9号《关于加快林业发展的决定》，开展深化林权体制改革。主要是（1）进一步完善林业产权制度。依法严格保护林权所有者的财产权，维护其合法权益。对权属明确并已核发林权证的，要切实维护林权证的法律效力；对权属明确尚未核发林权证的，要尽快核发；对权属不清或有争议的，要抓紧明晰或调处，并尽快核发权属证明。已经划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回。自留山上的林木，一律归农户所有。分包到户的责任山，要保持承包关系稳定。上一轮承包到期后，原承包做法基本合理的，可直接续包；原承包做法经依法认定明显不合理的，可在完善有关做法的基础上继续承包。新一轮的承包，都要签定书面承包合同，承包期限按有关法律规定执

行。对目前仍由集体统一经营管理的山林，要区别对待，分类指导，积极探索有效的经营形式。凡群众比较满意、经营状况良好的股份合作林场、联办林场等，要继续保持经营形式的稳定，并不断完善。对其他集中连片的有林地，可采取"分股不分山、分利不分林"的形式，将产权逐步明晰到个人。（2）加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转。在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。森林、林木和林地使用权可依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件。

以上三个历史时期，解决了山林所有权问题。

四、物权法实施后（2007年10月1日），土地承包经营权界定为用益物权

2007年10月1日起实施的《物权法》，明确规定土地承包经营权是一种用益物权，是一种私权，这对土地承包经营权的保护具有空前的意义，从某种意义上排斥了其他法人、非法人组织、公民对私人物权的侵害，从某种意义上也排斥了政府的不合法行为。用益物权人对他人所有的不动产或动产，依法享有占有、使用和收益的权利，只是无处分权。国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人可以依法占有使用。用益物权人在法律规定范围内行使权利，所有权人不得干涉。

2007年12月，中共浙江省委，省人民政府下发《关于进一步深化集体林权制度改革的若干意见》，对稳定和完善林业生产责任制；推进集体林权依法、有序、规范流转；强化集体林权管理；努力增加林业投入和加强对深化林权制度改革工作的领导作出了全面的布署。

2008年6月，中央10号文件《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》下发，文件主要解决了集体林权产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等普遍存在的问题。明确提出集体林权制度改革的主要任务就是明晰产权，要求在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。同时文件也对完善集体林权制度改革的政策措施进行了明确和说明，是我们这次林改总的指导性文件。

2008年10月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，在决定中，全面推进集体林权制度改革作为稳定和完善农村基本经营制度的一个重要组成部分提到了很好的反映。