地方政府新型投融资平台搭建与运作模式研究-------以南京市下关区为例

地方政府新型投融资平台搭建与运作模式研究

——以南京市下关区为例An investigation into the new building and operation mode of local government-backed investment and financing units ——An Example of Xiaguan District in Nanjing

作者姓名吴侠

学位类型专业硕士

学科、专业工商管理

研究方向资本运作与财务管理

导师及职称吴建军副教授

2010年10月

合肥工业大学

本论文经答辩委员会全体委员审查，确认符合合肥工业大学硕士学位论文质量要求。

答辩委员会签名：（工作单位、职称）

主席：徐琳安徽叉车集团高级会计师

委员：李姚矿合肥工业大学教授

王建文合肥工业大学副教授导师：吴建军合肥工业大学副教授

独创性声明

本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标志和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得合肥工业大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。

学位论文作者签字：吴侠签字日期：2010年 12月5日

学位论文版权使用授权书

本学位论文作者完全了解合肥工业大学有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅或借阅。本人授权合肥工业大学可以将学位论文的全部或部分论文内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。

（保密的学位论文在解密后适用本授权书）

学位论文者签名：吴侠导师签名：吴建军

签字日期：2010年 12月5日签字日期：2010年 12月5日

学位论文作者毕业后去向：

工作单位：电话：

通讯地址：邮编：

地方政府新型投融资平台搭建与运作模式研究

----以南京市下关区为例

摘要

近年来，各级地方政府投融资平台通过举债融资等方式为地方经济发展筹集资金，有力地促进了地方经济和社会的快速发展。然而，在目前加速城市化的进程中，地方政府仍存在较大的资金缺口，现有的投融资平台受到体制等方面的制约不能满足地方建设的需求。因此，迫切的需要通过搭建地方政府新型投融资平台，整合优质资源，将经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目全部划拨进入新的平台公司，发掘新的融资渠道，以满足项目建设的资金需求，并使得新的投融资平台公司拥有了质量良好的资产、稳定的现金流及利润来源和良好的财务形象及未来预期，并具备募集资金和正常运营的能力。

本文以南京市下关区为例对地方政府如何搭建新型投融资平台及运作模式选择进行了研究。未来几年，将是下关区以危旧房改造和滨江开发为重点，城市基础建设投资的高峰期，随着下关区全面启动产业转型升级、危旧房改造、滨江开发“三大攻坚战”，对国资管理和新型投融资平台建设提出了更高的要求。本文根据西方经济学公共产品效率改进理论，以下关区国有资产经营中心、下关区国有资产投资发展有限公司等现有的多个国有企业为标本和典型素材，根据建立适应市场经济的国有法人治理结构为思维模式，分析了市场经济条件下地方政府城市基础设施建设的经济性质，针对目前南京市下关区国有资产使用效率较低，城市建设普遍存在资金短缺等问题，提出充分利用市场机制，整合现有资源，实现投资主体多元化，融资方式多元化的观点，并在此基础上提出搭建下关区地方政府新型投融资平台的基本构想。通过本文的研究，拟在为进一步整合地方政府国有资产，实施投融资体制改革举措，重新整合搭建投融资平台，探索出一条地方政府投融资体制改革的新思路。

关键词：地方政府；投融资平台；南京市下关区

An investigation into the new building and operation mode of local government-backed investment and financing units ——An Example of Xiaguan District in Nanjing

Abstract

In recent years, local governments have raised money for economic development by loans through their investment and financing units. The present investment and financing units can not meet the increasing needs of the local governments which are short of money during the accelerating process of urbanization. As a result, new patterns of local government-backed investment & financing units are urgently needed in order to integrate high-quality resources. The new units should manage and make full use of operation resources, quality assets and the investment projects so that the units should open new financing channels to meet the financial needs of project constructions, and own quality assets, stable cash flow and profit sources, fine financial image and the capability to raise money and operate normally.

The paper takes the government of Xiaguan district (Nanjing) for example to investigate how local governments build and operate new mode of investment and financing units so as to give some directions for local government-backed investment and financing units. In the future several years, the government of Xiaguan District will witness a large-scale construction of infrastructure facilities, including rebuilding old houses and developing coastal areas. Based on the theory of public goods efficiency and the empirical study on several state-owned assets in Xiaguan District, the paper analyses the economic quality of infrastructure construction by local governments under the market economy in light of the state-owned corporation management pattern under socialist market economy. The paper takes the particular situations of Xiaguan District, such as low usage rate of state-owned assets, shortage of money, into consideration and put forward some meaningful opinions, including: making full use of market system, integrating current resources, multiplying investment body and diversifying financing ways. Furthermore, the paper draws an outline for local government-backed investment and financing units. The research aims to explore a new way to reform the investment and financing system so as to integrate local state-owned assets and build new mode of local government-backed investment and financing units.

Key words: local government, investment and financing units, Xiaguan

District of Nanjing

致谢

借此机会，首先向两年多来给予我悉心指导和关怀的导师吴建军老师表示最诚挚的感谢!本论文是在吴老师的悉心指导下完成的，从课程的学习、论文的选题到课题的研究都倾注了吴老师大量的心血。吴老师广博的知识、严谨的治学风范、忘我的工作态度、儒雅的处事之道将使我受益终身。在此谨表示深切的敬意和衷心的感谢。

同时也非常感谢合肥工业大学管理学院各位老师在我学习中给予的大力支持和帮助。

同时对下关区财政局（国资办）、下关区发改局等单位领导、同事表示感谢，感谢他们在论文形成过程中对我的帮助。

最后对给予我帮助和教育的管理学院其他老师、同学及我的家人表示感谢。

作者: 吴侠

2010年 12月5日

目录

第一章绪论 (1)

1.1 问题的提出 (1)

1.1.1 研究背景 (1)

1.1.2 研究意义和目的 (2)

1.2 文献综述 (2)

1.2.1 国内外文献综述 (2)

1.2.2 对国内外文献研究的评述 (5)

1.3 基本范畴的界定 (6)

1.4 本文研究的主要内容和方法 (7)

1.4.1主要内容及结构安排 (7)

1.4.2本文研究的主要方法 (8)

1.5 本文的主要创新之处 (8)

第二章投融资的理论基础 (9)

2.1 西方经济学公共产品效率改进理论 (9)

2.2 项目区分理论 (10)

2.3 投融资基本理论 (11)

2.4 资本市场和资本经营理论 (11)

第三章地方政府投融资体系的建设 (13)

3.1 美、英地方政府投融资模式的比较分析 (13)

3.1.1 美、英两国主要模式 (13)

3.1.2 美、英两国投融资方式的利弊分析 (14)

3.2 地方政府投融资平台建设的必要性和可行性 (14)

3.2.1 地方政府投融资平台建设的必要性 (14)

3.2.2 地方政府投融资平台建设的可行性 (17)

3.3 地方政府投融资平台设立流程 (18)

3.3.1 平台审批流程 (18)

3.3.2 资源整合流程 (18)

第四章地方政府投融资平台现状分析 (21)

4.1 我国地方政府投融资平台的现状分析 (21)

4.1.1 我国地方政府投融资平台的现状 (21)

4.1.2 我国地方政府投融资平台存在的问题 (23)

4.2 下关区地方政府投融资平台现状分析 (24)

4.2.1 下关区地方政府投融资平台的现状 (24)

4.2.2 下关区地方政府投融资平台目前存在的问题 (28)

第五章下关区新型投融资平台的搭建与运作模式选择 (30)

5.1 地方政府新型投融资平台搭建的前提 (30)

5.1.1 目标与设计原则 (30)

5.1.2 主体与功能定位 (31)

5.2 下关区新型投融资平台的搭建 (32)

5.2.1 平台搭建的机遇与挑战 (32)

5.2.2 平台搭建的总体设想与具体思路 (34)

5.3 下关区新型投融资平台运作模式选择 (36)

5.3.1 横向模式与纵向模式对比分析 (36)

5.3.2 平台运作模式的选择 (37)

第六章结论 (39)

6.1本论文研究的结论 (39)

6.2本论文研究的局限性 (39)

致谢 (6)

参考文献 (40)

插图清单

图 1-1 本文结构框架 (7)

图 3-1 地方政府投融资平台设立流程图 (20)

图 4-1 下关区地方政府投融资平台现状示意图 (24)

图 5-1 地方政府投融资平台框架设计 (31)

表格清单

表 1-1 本文研究的主要方法 (8)

表 3-1 美、英模式优缺点对比分析 (14)

表 4-1地方政府投融资主要方式 (22)

表 4-2 区国资中心掌控的优质资产明细表 (25)

表 4-3 区国资中心对外投资情况明细表 (25)

表 4-4 白云亭集团房屋建筑物明细表 (26)

表 4-5 下关房产经营有限公司房屋建筑物明细表 (27)

表 4-6 下关区地方政府投融资平台的特点 (28)

表 5-1 地方政府投融资平台的功能定位 (32)

第一章绪论

1.1 问题的提出

近年来，各级地方政府投融资平台通过举债融资等方式为地方经济发展筹集资金，有力地促进了地方经济和社会的快速发展。地方政府投融资平台公司举债融资主要用于安排地方的基础设施、经济适用房、中低价商品房、廉租房、生态环保等方面的项目建设。特别是2008年以来，面对严峻复杂的国内外经济形势，党中央、国务院审时度势，实施积极财政政策和适度宽松的货币政策，并提出了包括4万亿投资计划在内的一系列政策措施，其中，中央财政承担的1.18万亿元，剩余的2.82万亿元需要由地方财政承担。据统计，2008年四季度以来，地方政府配套资金中，来源于融资平台公司融资的资金占10%左右[1]。在地方政府需要投资的2.82万亿元中，按平均水平60%从银行信贷融资计算，将会解决1.7万亿元的资金来源，但仍存在1.12万亿元的资金缺口。如果考虑地方配套的投资计划，按目前18万亿元的投资规模计算，估计资金缺口会达到7万亿元。如此大的资金需求和资金缺口，仅仅依靠目前的融资渠道是无法弥补的[2]。因此，地方政府迫切的需要通过搭建新型投融资平台，整合优质资源，将经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目全部划拨进入新的平台公司，发掘新的融资渠道，以满足项目建设的资金需求，并使得新的投融资平台公司拥有了质量良好的资产和稳定的现金流及利润来源和良好的财务形象及未来预期，并具备募集资金和正常运营的能力[3]。本文以南京市下关区为例对地方政府如何搭建新型投融资平台及运作模式选择进行研究。

1.1.1 研究背景

“十一五”期间，是南京市下关区以危旧房改造和滨江开发为重点，城市基础建设投资的高峰期，近年来，下关区政府现有的投融资平台通过举债融资等方式为永宁街等危旧房改造项目筹集资金，截止到2009年年末，共取得银行授信额度29.1亿元，实际投入13.6亿元，确保了全区危旧房改造重点项目顺利进行，有力地促进了地方经济和社会的快速发展[4]。当前和今后一段时期，是下关区大改造、大建设、大发展，塑造新形象、实现新跨越的关键时期。根据《南京下关滨江区域老城改造项目整体开发合作协议》，仅老城改造项目规划用地面积达到232公顷，预计投资总额在400亿元以上，该项目将采取土地挂牌和地方政府投融资平台合作开发方式进行。而从目前的情况看，下关区滨江开发建设要求和资金匮乏的矛盾未来几年预计将十分的突出。因此，解放思想，大胆创新，转变观念，整合重组政府掌控的经营性资产,着力打造运转高效的投融资平台，创新投融资体制，拓展规范、稳定、透明、多元化的投融资渠道和方式，建立起适应市场经济体制要求的，多元化的地方政府投融资体系就成为了一个需要迫切解决的问题。

笔者于2010年在合肥工业大学管理学院吴建军老师的悉心指导下，对国有资产管理体制改革和地方政府投融资体制改革进行了比较深入的研究。在此期间有幸参加了南京市下关区财政（国资）发展“十二五”规划（初稿调研）的制定，并以此为契机，对搭建下关区地方政府投融资平台以及平台运作模式等问题进行了系统研究，使我受益颇多，同时也为完成本文奠定了坚实的实践基础。

1.1.2研究意义和目的

南京市下关区位于长江黄金水道边，1899年，正式开埠，设立金陵关，是南京城市的北大门。上个世纪初，交通主要是水运，位于下关区中心的大马路商业街附近会集了海内外不少生意人，下关的繁华和地位，此后得以继续提升[5]。而经过一个多世纪的时间，随着道路和航空等运输方式的快速发展，下关区错过了多次发展良机，城市基础设施建设等方面历史欠账较多。近年来，随着南京市委、市政府对加快“三个发展”、实施城市综合环境“三个提升”、“建设新南京、迎接青奥会”作出了新的部署，提出并大力实施拥江发展、跨江发展战略，对下关区加快推进滨江开发、实施棚户区改造、建设新下关提出了更高的要求。“提升南京市下关地区城市形象,整合该区域历史文化资源和滨江的自然风貌资源,加快危旧房改造,推进污染企业搬迁,打造全新的滨江新城”[6]。目前，下关滨江地区老城改造已被列入全市“九大功能”板块建设,全市最大一块棚户区改造也即将全面展开。这些规划和蓝图的实现，需要以大量的资金作为保障。通过本问题的研究，拟在为进一步整合地方政府国有资产，实施投融资体制改革举措，重新整合搭建投融资平台，探索出一条国有资产管理和地方政府投融资体制改革的新思路。

1.2 文献综述

1.2.1 国内外文献综述

1.国外文献综述

Paul Rosenstein-Rodan（1943）在其经典理论“大推进理论”中强调由于基础设施在供给上存在“不可分性”和“配置上规模的初始集聚性”，因而基础设施的投资建设必须依靠政府干预，认为“基础设施这个具有积聚性特征的领域无疑要求计划化，通常的市场机制不能提供最合适的供给” [7]。

Paul A.Samuelson（1954）在《公共支出的纯理论》中提出公共产品、准公共产品和私人产品的概念，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。而凡是可以由个别消费者所占有和享用，具有敌

对性、排他性和可分性的产品就是私人产品。介于二者之间的产品称为准公共产品[8]。

Modigliani和Miller（1958）提出的MM理论认为随着公司负债比率的上升，债权人因承受更大的风险而要求更高的利率回报，从而导致负债成本上升，筹资难度加大[9]。

Ronald H. Coase (1960)的科斯现代产权理论[10]对我国深化产权制度改革有十分有益的启示。中国国有企业改革应在政企分开的基础上,贯彻落实国家已经公布的法律和法规,确实建立企业法人制度,明确国家和企业之间的产权划分,从而使国有企业产权界区清晰,并真正按照经济合理的原则运行,为资源配置的自由流动创造前提条件。

Thomlinson,R,Urabn Strcture（1969）根据统计分析提出地方政府的投融资，尤其是在城市基础设施建设上的投融资数额多少与经济增长成正比关系[11]。

W?W?Rostow（1989）提出的“经济起飞”理论认为地区经济起飞的前提条件要求有最低限度的社会基础资本的先行建设，以便为技术扩散准备基础条件。这个“社会先行资本”即基础设施投资[12]。

Kirwan与Antonio Estach(1989)等世界银行学家把市场、竞争、商业化原则以及私人部门参与等因素引入基础设施投资领域的研究，从而摆脱了基础设施投资仅由政府提供的传统认识，拓宽了基础设施投资研究领域[13]。

Robert M.Solow (1991)在经济增长因素分析中认为根据乘数效应在工业化阶段，基础设施不仅通过自身的发展推动经济增长，而且作为一种诱发性投资，可以将民间部门的生产潜力释放出来，进一步增加全社会的产出，使国民财富达到一个较高的水平[14]。

Peter k.Nevitt,Frank Fabozzi（2000）认为项目融资是为针对特定项目而组建的项目公司安排的融资，贷款人在安排贷款时，以该项目公司的现金流量和经营收益作为偿还贷款的资金来源，以该项目公司的资产作为贷款的安全保障的融资方式。

James L.Farrell，Jr（2002）在《投资组合管理：理论及应用(第2版)》中提出投资者的需求往往是根据风险（risk）来定义的，而投资组合管理者的任务则是在承担一定风险的条件下，使投资回报率（return）实现最大化[15]。

莱米?普鲁霍梅（2002）等人基于项目区分视角探讨了基础设施融资主体与渠道问题，认为城市基础设施的融资应区分可收费项目和不可收费项目，可收费项目的投资主体是受控公用事业公司或政府，资金来源有企业留存收益、借款、公债、股东和税收等；不可收费项目的投资者以政府为主体，可通过税收、借款和公债等渠道来融资[16]。

Roy Bahl(2003)等人从基础设施的功用角度讨论了地方政府为公共服务融资的问题，他们认为基础设施的服务特性决定了其融资渠道的选择[16]。

Hoekman与Saggi（2004）分析了地方金融生态环境对具体融资方式选择的影响。腐败、不必要的法律要求、复杂或不透明的管理程序以及不充分保护物质产权和知识产权等，对国内外的投资者而言仍然会带来极大的成本。世界银行工业国的经济发展周期与发展中国家信用级别对基础设施融资方式的影响[16]。

Mats Anderson（2009）认为，城市基础设施融资渠道主要包括用户收费、征收财产税和租金、银行借贷和市政债券以及政府间转移支付五种途径，可以逐渐扩大包括市政债券在内的借贷融资渠道[16]。

Allen ConsultingGroup（2009）在融资方式的分类、融资方式的评判标准上做了研究。他将融资方式划分为政府借贷、一般税、用户收费、建设税和结构融资等五类，并把公平与效率作为基础设施市场化融资方式的评价标准，注重融资方式对投资者—股东以及管理成本、成本透明性、不确定性的影响，在此标准基础上对市场化融资方式进行排序[17]。

Ramamurti，Ravi，Raymond Vernon（2009）等世界银行专家指出，“基础设施以往对经济增长提供服务业绩不佳的基本原因是体制性激励机制不健全”，提出“应通过商业化管理、竞争和使用者参与”等方式来改变激励机制。

2.国内文献综述

刘立峰（1995）在投资结构评析中揭示了基础设施投资结构变动与产业结构升级、经济增长之间的紧密联系，给出了不同历史时期投资结构合理性的判断方法。

李国民（1997）在论我国融资机制高效运行的制度基础中指出融资机制是在调节资金的供给与需求、生产要素的流动与配置的过程中，相互联系、相互制约地作用于各相关经济主体的融资行为，以达到有序高效融资目的的作用机理。

张昌彩（1999）按照资金来源将全社会融资方式划分为财政融资、银行融资、商业融资、证券融资和国际融资五种融资方式，但其划分存在重叠；建设部综合财政司对融资方式的划分为中央财政拨款、地方财政拨款、国内贷款、债券、自筹资金、其他资金与利用外资等7种方式，但也存在重叠[18]。

樊丽明（2000）分析了非国有经济投资规模对基础设施市场化融资方式的影响[19]。

戴晓风（2003）等指出基础设施资产证券化模式是决定证券化技术解决城市开发建设融资瓶颈问题成败的关键，并指出以国有资产管理公司设立SPV的方案是目前法律框架下的最优选择[20]。

娄洪（2003）在分析公共基础设施投资与长期经济增长模型基础上，从生产要素供给的角度，首次提出了包含由外生投资和内生投资形成的具有不同拥挤程度的基础设施资本存量的动态经济增长模型，并以此为基础分析了基础设

施资本存量对经济增长的作用机制和基础设施的拥挤程度对长期增长率的影响机制。

李琳（2005）在基础设施资产证券化融资模式分析与选择研究中提出了基础设施贷款证券化、基础设施产权证券化、基础设施离岸证券化等三种基础设施资产证券化融资模式。

张玲（2006）在城市基础设施建设领域的政府职能创新中研究了基础设施建设与区域经济发展之间的作用关系，讨论了城市基础设施建设与区域经济增长、区域产业结构优化、区域环境优化及区域创新发展等几方面的作用机制，基于城市基础设施建设改革的视角，分析内生力量如何促进区域经济发展，并提出为振兴东北老工业基地加强城市基础设施建设的具体措施。

段娟、文余源（2006）在对近十五年国内外城乡互动发展研究述评认中为优化城市基础设施融资与建设需要建立多元化的投融资格局，改革政府投资的决策和管理方式、积极推进城市基础设施行业的国有企业产权转换和机制转换等策略。

高峰(2007)在中国基础设施服务、专业化与区域经济增长实证中分析了基础设施影响区域经济增长的微观机制，证明了地区专业化程度与基础设施存量水平呈现正相关，地区长期经济增长率与基础设施水平之间存在倒U型关系。

杨辉、张丽洁（2008）在分析不同类型市政债券的特征及发行所条件的基础上，提出我国发行市政债券的战略选择是坚持先试点后推广的发展路径，优先发行收入债券，在整体条件尚不成熟的时候暂不考虑发行一般责任债券[21]。

房西苑（2008）认为可以将融资可比作一个商品项目，交易的标的是项目，买方是投资者，卖方是融资者，融资的诀窍是设计双赢的结果。他认为国内融资的难点有三个瓶颈：一是项目包装，二是资金退路，三是资产溢价，这三个难点，是有融资者自身的弱点和我国经济体制存在的问题构成[22]。

1.2.2 对国内外文献研究的评述

国内外文献研究明确了政府公共项目的投融资职能，政府的投融资行为直接源于市场经济下对“市场失灵”现象的矫正和实现社会资源的优化配置，是政府运用公共权力，直接配置社会公共资源的重要方式，也是政府履行公共管理职能,为广大社会公众提供公共产品和公共服务的重要手段。政府投融资项目不以盈利为目标，其最重要的目标是提供社会必需而市场难以供给的公共产品和公共服务。

乘数理论和MM理论分别为投资和融资提供了理论基础，投资乘数理论，认为在有效需求不足，社会有一定数量的存货可以被利用的情况下，投入一笔投资可以带来数倍于这笔投资的国民收入的增加。MM理论，认为公司负债越多，避税收益越大，公司的价值也就越大，公司的价值和资金成本随资本结构的变化而变化。

从国内外对地方政府投融资研究情况看，在地方政府投融资方式和项目选择, 基础设施建设与区域经济发展关系，投融资热点难点问题，建立多元化的投融资体制上做了比较深入的研究，而对于现实中的投融资平台搭建，资源整合利用等方面文献不多。

1.3 基本范畴的界定

1.地方政府

地方政府指管理一个国家行政区事务的政府组织的总称，通常对应于中央政府的称谓。中国的地方政府除特别行政区以外分为三级即省级、县级和乡级。中国地方政府自1950年开始至1980年代，除直辖市以外，实际以三级为主，三级和四级并存；1980年代以后转为四级为主，三级和四级并存。本文以南京市下关区为例主要研究地方政府的投融资平台搭建问题。

2.地方政府投融资行为

投资（Investment）是指投资者当期投入一定数额的资金而期望在未来获得回报。融资（Financing）是指为支付超过现金的购货款而采取的货币交易手段，或为取得资产而集资所采取的货币手段[23]。地方政府投融资是一种特殊的投融资行为，它不同于一般企业的投融资。政府投融资作为市场经济条件下政府配置资源的重要实现途径，在促进经济增长、调整和改善经济结构等方面都具有独特的功效。政府投融资行为既可以增加能源、交通运输、通讯、原材料和农业等基础产业与基础设施的投资，以缓解和消除“瓶颈”产业对经济增长的制约，也可以支持战略性、先导性产业的发展，着力构建高端、高效、高辐射力的现代产业体系，从整体上提升国有经济的导向和控制作用[24]，推进经济结构战略性调整，注重提高自主创新能力、提高节能环保水平、提高经济整体素质和国际竞争力。

3.地方政府投融资项目

地方政府投融资项目，主要包括城市基础设施建设、危旧房项目改造和其他因产业升级改造转型发展所需的项目。如:道路建设、景区打造、危旧房拆迁、“三房”（经济适用房、中低价商品房和廉租房）建设等，这些项目一般都具有公益色彩，竞争程度较低。且项目所需资金量大，建设周期长，投资回报率稳定，风险小，收益不高。

4.地方政府投融资平台公司

地方政府融资平台公司是地方政府融资的载体，它是由地方政府及其授权的部门通过财政拨款或注入土地、股权等作为注册资本，投资设立的承担地方政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体[25]，主要形式有国有独资公司、国有控股公司及国有企业等。从广义上看，它主要包括地方政府组建的城市建设开发公司、城市建设项目投资公司、国有资产经营公司、国有资产管理公司等各种不同业务类型的公司。这些公司通过财政拨款、划拨土地、

整合政府在手的经营性房产、吸收地方政府改制企业剥离资产等方式组建一个现金流量和资产负债规模大致可以达到融资标准的公司，并将融入的资金重点投入到城市基础设施建设、公用事业、保障性住房建设等项目之中。

根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》要求，对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司[25]。本文所涉及的地方政府投融资平台公司均是对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司。

1.4 本文研究的主要内容和方法

1.4.1主要内容及结构安排

图 1-1本文结构框架

本文共分为六个部分，第一部分为绪论，主要对选题的背景、意义、文献综述、研究方法和创新之处进行了说明；第二部分对地方政府投融资所涉及的理论基础进行了剖析；第三部分以美、英模式对比指出地方政府投融资平台建设的必要性及建设的流程；第四部分以下关区为例较为系统的分析了地方政府投融资的现状及存在的主要问题；第五部分阐述作者关于搭建下关区地方政府新型投融资平台的构想和运作模式选择进行了系统的分析和探索；最后在结论部分对论文进行了总结，并提出论文的局限性和需要进一步研究的内容。

1.4.2本文研究的主要方法

表 1-1 本文研究的主要方法

主要方法内容

文献分析法通过查找国内外相关文献资料，为本文提供理论基础。

社会调查法通过查阅国内相关城市政府投融资平台建设的信息，分析现有投融资平台的现状。

统计分析法通过对下关区现有相关国有企业年报的统计分析，查找现有投融资平台存在的问题。

个案研究法通过对下关区国有资产经营中心、下关区国有资产投资发展有限公司等现实企业分析，提出搭建新型政府投融资平台的设想和运作模式的选择。

1.5 本文的主要创新之处

本文根据西方经济学公共产品效率改进理论和项目区分理论，分析了市场经济条件下地方政府城市建设的经济性质，针对目前南京市下关区国有资产使用效率较低，城市建设普遍存在资金短缺等问题，提出充分利用市场机制，整合现有资源，实现投资主体多元化，融资方式多元化的观点，并在此基础上提出搭建下关区地方政府新型投融资平台的基本构想。

本文以下关区国有资产经营中心、下关区国有资产投资发展有限公司等现有的多个国有企业为标本和典型素材，以建立适应市场经济的国有法人治理结构为思维模式，对下关区地方政府新型投融资平台搭建和运作模式作了一定的研究，希望对下关区地方政府投融资体制改革提供一些参考。

第二章投融资的理论基础

2.1 西方经济学公共产品效率改进理论

公共产品是相对于私人产品而言的，是指私人产品生产部门不愿意无偿提供或无法提供而由政府提供的产品，是不具有或者很难形成排他性、竞争性的产品。如：法律法规、水利设施、消防服务、基础教育等。一般来说，政府与公共产品是相互定义的，政府往往被定义为公共产品的供给部门，公共产品则被定义为由政府供给的产品。企业是私人产品的生产和供给者，是赢利性经济组织；政府是公共产品的供给部门，它为社会服务而不追求赢利。根据西方经济学公共产品效率改进理论，竞争市场不能自发的提供公共产品，而需要公共部门来提供，由于在公共产品的供给和需求上，市场机制不能发挥有效作用，因此，西方经济学家提出必须改进公共产品效率，使公共部门的权力分散化、分离化，引入市场部门，即私人产品生产部门来从事公共产品的生产或代理公共产品的供给，在公共部门和私人部门之间展开竞争。西方经济学公共产品效率改进理论对当前和今后城市建设具有非常重要的借鉴意义 [26]。

1.公共产品的特点

(1)非排他性

公共产品的非排他性是指某一个人无法排除在公共产品的消费之外其他人从中获取利益。私人产品的排他性主要表现为，某一个人获得某产品后，其他人就不无法再获得该产品的利益了。公共产品具有非排他性，某一个人对公共产品消费后，其他人也可以对该公共产品进行消费。

（2）公共产品具有非竞争性

公共产品的非竞争性是指生产成本的增加不随着消费者的增加而增加。某一个人对公共产品的消费不会造成其他人失去或减少对该公共产品的消费，也不会增加额外的成本。

2.改进公共产品效率的途径

（1）加速政府职能的转变

目前，在有些地方部分领域存在政府与企业职责不清，且互为倒置的现象。有些原本应由政府提供的公共产品，企业却提供。如在基础教育、医院等领域，这些本应由政府办的却由一些提供私人产品的企业办了，其效率不能得到充分发挥。而政府却热衷于投资兴办盈利性的企业，这些都是应由私人产品进行的生产。同时，政府本应该提供的公共服务、公共设施却投入不多。因此，政府应加快转变职能，认清自己的定位，把公共产品项目从企业中脱离出来，提高实际使用效能，发挥其应有的作用。

（2）部分领域要引入市场机制

政府是宏观调控的组织者，但是多数情况下政府不直接生产公共产品和提供公共服务，而这些职能可以采取由私人产品生产部门生产和提供，政府负责组织和实施，对于这些领域，可以引入市场机制，由生产效率更高的私人部门进行产品生产和提供服务。如：小区立面的整体出新工程，政府通过招标选择私人部门进行建设，并可出让小区立面的广告权用于筹措经费。

（3）准公共产品要在部分公共部门与企业之间开展竞争

对于准公共产品，它既可以由政府部门供给，也可以由通过市场来供给，要形成和推动公共部门与企业之间进行竞争，这样可以提高整个社会公共产品的效率和公共部门的效率。从目前世界主流国家的情况分析，许多国家都尽量缩小公共产品的范围，将市场引入公共产品领域，鼓励社会进行投资。例如：南京的城市交通运输方式是通过股份制方式，有多家公司进行竞争经营的。民间投资、企业投资进入公共产品领域，是打破垄断、促进竞争、提高效率的重要手段[27]。公共产品效率改进理论为分类研究融资提供了前提。

2.2 项目区分理论

项目区分理论就是将项目区分为经营性、准经营性和非经营性，根据项目的属性决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道和权益归属，并分列于政府投资体系与社会资本投资体系分别操作。非经营性项目属于政府投资体系，按政府投资运作模式进行，资金来源以政府财政投入为主，权益归政府所有，当然也要引入竞争机制，提高投资决策的科学性和规范性，提高投资效率。准经营性项目，应该在政府适当补助及政策优惠的前提下，按经营性项目模式进行操作。经营性项目，是全社区投资范畴，投资主体可以是国有企业，也可以是民营企业，还可以是外资，投资目的是利润最大化，投资的实施过程是价值增值活动，其融资、建设、运营和管理均由投资方自行决策，收益也归投资方所有。　

1.产品服务的分类

根据供应上是否存在排他性,消费上是否存在竞争性,本身上是否具有利益性等特征,可以将社会产品和服务划分为三类,纯公共物品,纯私人物品和准公共物品。纯公共物品是社会共同使用的物品或服务,该物品具有供应的排他性和消费的竞争性。纯私人物品是个人使用和消费的物品及服务,它可以通过市场来对资源进行配置，也可以通过市场交换来取得产品，它具有供应的排他性。而准公共物品是介于公共物品和私人物品之间的产品或服务。

2.投资行为的分类

投资根据性质来分，可分为营利性的投资和非经营性的投资。投资的目的是为了获得经济效益、社会效益和环境效益。不同性质项目的投资其动机、目的各不相同。营利性项目投资的目的和动机是为了获得经济效益,并辅之于社会