政府职能文献研究综述 (1)

政府职能文献综述

摘要：“政府”这个次的词根来自希腊文，意思是“操舵”（戴维.奥斯本，特德.盖布勒）。人们通常在两个层面上来理解实际政治生活中的政府：广义的政府是指以公共权力为名义而建立起来的所有国家机构；狭义的政府一般仅仅指国家立法、行政、司法三种权力机关中的一个，即政府行政部门。职能又称功能职责。它与履行职能的方式、能力、时效性等问题直接相关。政府职能是指政府在管理国家事务和社会公共事务中所负有的职责和应发挥的作用，是关于整个社会作用及其限度的问题，涉及的是政府应该做什么、不应该做什么的问题。政府职能基本理论，是政府进行科学的职能设置的前提，也是政府正确履行职能的前提。以政府职能理论关于政府的起源为标准政府职能的基本理论可以分为西方政府职能基本理论和马克思主义政府职能基本理论。西方政府基本理论是从自然法和社会契约论的角度来阐述、分析和规制政府基本职能的，其发展经历了五个阶段，从涉及的实质内容的角度来看，国家干预主义和自由主义政府基本职能理论是其主要理论形态。在借鉴西方政府基本职能理论的基础上，我国政府职能基本理论也有所丰富和发展。

关键词：政府职能综述国内外

一、西方政府职能基本理论

1.西方政府职能基本理论的发展历程

一般来说，自从民族国家诞生以来就开始了对政府职能的理论和实践探索。围绕西方国家所要解决的主要历史任务，西方政府职能基本理论的产生和发展经历了如下发展历程⑴：

第一阶段，从15世纪开始到17世纪末，此时段是政府职能基本理论的萌芽时期，其标志是应该重商主义的产生。从严格的意义来说，此时期还没有形成正式的政府职能基本理论，但是重商主义已经开始重视政府在经济社会生活中的职能问题，提出了借助政府的力量建立新型的市场秩序和开辟世界市场的主张。

第二阶段，从十八世纪开始到20世纪20年代，其标志是自由主义思想家提出的“有限政府理论”。亚当·斯密、洛克等自由主义思想家从各自的视角阐

释了政府只能当“守夜人”的必要性和可能性，主张政府职能和权限仅在于为国民的自由、财产、人身等提供保障，提出政府不能干预经济活动。亚当·斯密明确强调，“政府要想管理得好一些，就必须管理得少一些”。

第三阶段，在20世纪30年代，为解决西方世界的普遍“市场失灵”现象，“政府干预论”应运而生。这一理论的倡导者凯恩斯认为，“看不见的手”本身存在资源配置盲目性等诸多弊端，而这些弊端从其内部是不可能克服的，只有通过政府干预才能解决。因此，必须开启政府的经济职能，让政府涉足经济领域，鼓励政府刺激投资和消费，实行赤字财政。

第四阶段，20世纪70年代，从30年代以来实行的“政府干预论”的负面效应出现了，这就是我们通常所说的“政府失灵”现象，为解决这一难题，政府职能基本理论中的“公共选择理论”由此产生。该理论认为，当前西方政府遭遇的“滞涨”是由政府的过度干预政策所导致，政府在干预经济的过程中必然存在缺乏竞争、效率低下等一系列的问题，因而，主张把政府基本职能定位在维护市场的秩序和正常运转上，实行自由放任的不干预政策。

第五阶段，20世纪90年代以来，面对“公共行政合法性危机”，新型的政府职能理论逐步形成，具有代表性的有：“新公共行政”、“新公共管理”、“政府再造”，等。在这种背景下，世界上的大多数国家都要求对政府职能进行改革。人们要求政府把公共事务特别是公共物品和公共服务民营化；推进社区主义，建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会；加强公共部门与私营部门的合作，大力发展非政府组织；用企业精神再造政府，把企业管理中的组织文化注入到政府组织中，提高政府部门的竞争力⑵。

2.西方政府职能理论的基本内容

从西方政府职能理论发展阶段来看，其主要内容如下：

第一，重商主义时期的政府职能理论。重商主义时期是市场经济发展的早期，市场刚刚建立，市场机制尚不完善，还没有形成相应的机制和功能，不具备自我调节能力，政府应该做什么的问题是在资本原始积累阶段的重商主义晚期出现的，那时候的商业资本家只把货币看成是社会财富，财富的主要来源是对外贸易，因此他们认为，依靠市场机制的自发调节是不能完成这一任务的，他们要求保护和扩大贸易、统一国内市场、开辟海外市场、消灭封建割据、建立中央集权，实

行国家干预⑶。

第二，自由主义政府职能理论。18世纪后半期，随着工业革命的发生，工业资本家由主张国家干预转向主张自由资本主义。自由主义政府职能理论的理论渊源是洛克的自由主义政府观。其起源可以追溯至欧洲古典自由主义，古典自由主义认为国家和政府是人类不满足于自然状态而通过社会契约将自己的一部分权利转移给一个特定的组织的结果。因此国家和政府的权力是契约人为了保证自己以及其他人的自由、生命、财产等权利不受非法伤害而自愿让渡给政府的，所以国家和政府在运用这些权力时也就是有限的。古典自由主义思想家亚当·斯密明确界定了政府的职能。亚当·斯密在其《国民财富的性质和原因的研究》著作中，把政府职能限定在三个方面：一是保护本国的社会安全，使其不受其他社会的暴行与侵略；二是保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫；三是建设并保护某些公共事业及某些公共设施⑷。简言之，他认为，政府职能有三项：保障国家安全、维护社会治安、提供公共服务。如果超出了这三个活动范围，政府的作用就往往是有害的。一容易使资源配置状况恶化；二容易滋生官员的腐败。亚当·斯密尤其反对政府对企业实施管制，他说：“管制的结果，国家的劳动由较有利的用途改到较不利的用途。其年产物的交换价值，不但没有顺应立法者的意志增加起来，而且一定会减少下去。⑸”萨伊也是其中一个代表人物，1803年，萨伊出版了《政治经济学概论》一书，明确提出了“是生产给产品创造需求”的理论，即著名的“萨伊定律”⑹。在他看来，市场上会出现某种产品过剩的现象，但是，通过自由竞争机制的自动调节，必然消除过剩现象，实现产品供需的基本平衡而不需要政府干预。他不仅反对政府干预宏观经济，也反对政府干预微观经济，尤其是反对政府干预具体的生产和经营活动。萨伊认为：不论是在工业还是在农业方面，政府的干预都是不利于生产的。总之，在他看来，政府对经济的干预只能给经济带来坏处，自由放任不仅可以增加生产和就业，而且能够满足居民生活需要和促进经济繁荣，“最繁荣的社会必定是不受经济约束的社会。⑺”

第三，国家干预主义政府职能理论。国家干预主义政府职能理论可以说最早形成于16、17世纪的重商主义发展时期。只是那时许多重商主义者认为，国家必须干预经济活动，至于程度则没有提及。国家干预主义政府职能理论在19世纪德国大思想家大哲学家黑格尔那里得到了充分论述。黑格尔认为，政治国家高

于市民社会，政治国家是由人的理性力量形成的状态，市民社会则是由人的非理性的力量形成的状态。因此，脱离政治国家的市民社会只能是一种无政府状态，所以，政治国家对市民社会的干预是必不可少的。可以说，黑格尔的国家干预市民社会的理论是国家干预主义政府职能理论的源泉。

但是，直到20世纪30年代西方资本主义的经济大危机（1929-1933）为国家干预主义政府职能理论的进一步发展提供了契机，国家干预主义政府职能理论才成为西方国家政府职能理论的主流，在西方政府职能基本理论中占主导地位。1936年，凯恩斯的《就业、利息和货币通论》指出，政府的职能是全面的，市场成功的方面需要政府保护，市场不成功的方面需要政府干预。国家干预主义认为：市场本身存在着欠缺和不足，其自动平衡功能是通过社会财富的浪费和经济动荡实现的。弥补市场的缺陷和不足，克服“市场失灵”现象，消除经济周期性危机，缓解社会矛盾，提高市场机制有效配置资源的功能，政府必须全面干预经济，即政府必须以“总资本家”的身份，制定各项政策和措施，通过各种方式和手段，对经济活动和经济过程进行全面的干预和调节，促进经济平衡发展⑻。

国家干预主义政府职能理论在批判自由主义政府职能理论的基础上，认为政府应该积极扩大其基本职能，尤其是扩大经济职能，实行政府干预经济，政府可采取财政、金融、货币政策等手段来对国民收入进行再分配，鼓励和刺激消费者，引导需求。二战后，国家干预主义政府职能理论把自由主义政府职能基本理论所产生的种种问题用“市场失灵”这一经典话语来形容，同时还对产生这一现象的原因进行深入分析，认为公共产品、收入不公、外部影响及其垄断现象等的存在市政府职能扩大到经济社会领域的重要原因。其典型代表是美国经济学家萨缪尔森，他从“市场失灵”这一概念出发，把政府职能概括为确立法律框架、改善经济效率、促进收入公平以及支持宏观经济稳定等四个方面⑼。1973年，美国伦理学家罗尔斯出版的《正义论》一书，也讨论到了政府职能的相关问题。罗尔斯认为：“作为公平的正义”，政府奉行的原则应该是“最大最小值原则⑽”。为此，政府应该保证所有的人都享有平等的基本善；在经济活动和职业的自由选择中，政府应当所有的职位向所有的人平等开放。从政府职能的角度，他还把政府分成配给、稳定、收入和转让这样的四个部门。

第四，新自由主义政府职能理论。新自由主义自20世纪50年代后期出现，

一直是非主流经济学，直至进入20世纪70年代以后，才粉墨登场，此时西方国家先后出现了新的经济危机：通货膨胀与经济停滞同时出现，凯恩斯主义政策实践失灵，于是，以弗里德曼为代表的现代货币主义，以哈耶克等人为代表的自由主义的伦敦学派，以拉弗尔等人为代表的供给学派，以穆思等人为代表的理性预期学派，科斯的产权定理，以布坎南等人为代表的公共选择学派等新自由主义经济理论相继出现。其中最有代表性的公共选择学派主张用企业的自由经营取代政府干预，它将经济学理论和分析方法用于政治社会领域，在政府决策和社会、个人选择之间建立起内在联系。其主要观点为：市场有失灵，政府也有失败的，因此政府要有选择的干预；政府职能干预市场的长久性失败，不能干预市场在暂时性失败；政府要利用市场去干预经济。他们都重新强调市场的基础性重要作用，反对政府过多过分的干预。

新自由主义认为：政府干预经济必然导致“极权主义”，必须取消任何形式的政府干预，充分发挥“看不见的手”的作用。价格机制在经济活动中具有不可替代的作用：“第一，传递情报；第二，提供一种刺激，促使人们采用最节省成本的生产方法，把可得到的资源用于最有价值的目的；第三，决定谁可以得到多少产品----即收入的分配。⑾”当然，新自由主义同自由主义一样，并不完全否认政府的作用，它承认并肯定政府在经济中的地位和作用，但主张把政府的作用控制在“守夜人”的范围内。

第五，新凯恩斯主义时期政府职能。20世纪80年代后期，西方一些国家的经济问题使得新凯恩斯主义应运而生，国家干预论东山再起，并成为克林顿政府经济政策的理论基础。新凯恩斯主义代表人物众多，如格雷戈里·曼丘、戴维·罗默、斯蒂格利茨等，他们重新举起凯恩斯主义的旗帜，坚持凯恩斯主义的基本理论，并对凯恩斯主义进行反思，发展了凯恩斯主义，形成了政府干预与市场结合型的政府。这一时期具有代表性的理论有新公共管理理论、新公共行政理论、政府再造理论和新制度学派理论。休斯在1998年认为：20世纪80年代以来，西方发达国家的政府管理已经发生变化；新公共管理理论将经济学和私营企业管理理论引入政府职能。在政府的社会职能上，主张政府在发展公共事业时，与合作人签订契约，通过监视合作人的履行契约来实现公共产品和服务的提供。其特点是注重管理而不是政策，注重绩效评估和效率；奥斯本和盖布勒在《改革政府》

中提出新公共管理是一种“企业化政府”的模式⑿，这些均体现出政府和市场的综合调节。其主要观点为由于经常发生不完全信息和协调失灵，出现“市场失灵”，需求和供给的变动极不平衡，经济经常处于一种非均衡状态。因此市场经济总是存在显著的周期性波动。要矫正或消灭这些市场协调失灵，清楚经济发展中的非均衡状态，政府必须加强对经济的干预和调节，通过长期和短期的经济政策，协调经济人的行为，扩大潜在交易机会，刺激交易和生产，影响就业和产量，纠正市场的外部性。

二、马克思主义关于政府职能的理论

马克思主义关于政府职能的理论以辩证唯物主义和历史唯物主义为指导，结合革命与建设实践，逐步形成了有关政府职能的基础理论，阐明了政府及其活动的内在规律⒀。

第一，政府职能有限论。这种理论认为，政府是社会生产力发展到一定阶段的社会分工的产物，起源于社会公共管理的需要并以这种需要为其活动的边界⒁。因此，政府的职能不是无限的，而是有限的。

第二，政府职能两重论。此理论认为政府职能具有两重性。一是社会管理职能。是解决社会自身无力解决的问题而产生的职能，如政府对宏观经济的管理职能。二是政治统治职能。政府是从社会中产生又凌驾于社会之上的一种力量，掌握并使用国家机器对被统治阶级实行统治，以维护统治阶级的利益。社会管理职能是政治统治的基础。

第三，政府职能政府作用论。认为政府职能可能带来积极作用，也可能带来消极作用。

第四，政府职能权变论。此理论认为，政府的两重职能不是从来就有的，在不同时期有不同的侧重，而且也不会永远存在下去。它根据外界大环境的变化而变化。

三、我国关于政府职能的理论

毛泽东的政府职能理论，他在马克思主义政府职能理论的指导下结合我国革命和社会主义建设的实际，不断探索政府在政治、经济、文化建设中的职能，提出了政府职能理论的新观点。主要包括以下几个方面：一是明确主张划分党和政府的职能，反对党政职能不分。二是人民民主专政是政府职能的核心内容⒂。三

是正确处理中央与地方的关系。四是将政府的经济职能摆在突出位置，主义工业电合理布局，统筹兼顾，突出重点，全面安排，搞好综合平衡；国家要给企业适度放权。五是要重视政府的文化职能，尊重科学技术，尊重知识分子。之后各个时期的政府职能均是在此基础上不断发展完善起来的。

第一，传统计划经济体制下的政府职能。新中国成立后，按照苏联模式迅速建立起计划经济体制，并按生产资料全民所有和计划经济的纯理想模式，赋予政府经济职能，这时的政府经济职能几乎覆盖了国民经济的全部领域。包括编制和组织实施国民经济发展计划的职能，用指令性计划调节宏观经济；国有资产所有者职能；投资各项事业的职能；经营国有企业的职能；承担经济风险的职能；行政机制全面干预等。

第二，“计划经济为主、市场调节为辅”阶段的政府职能。70年代末改革一开始，理论界针对传统计划经济体制的弊端，提出了发挥市场调节作用的理论。在1979年以后的中央文件中，计划经济为主，市场调节为辅的作用，被规定为经济体制的改革方向。此时政府的职能在经济上的范围缩小了，其指令性计划进行调节的对象仅是关系到国计民生的生产资料和消费资料的生产和分配，还有一些集体所有制经济；对指令计划之外的许多产品和企业，主要发挥市场的调节作用，政府只通过政策法令和工商行政作用加强管理，并协助它们解决某些重要原料的供应，引导其沿着正确的轨道发展。

第三，有计划的商品经济条件下的政府职能。1984年10月党的十二届三中全会上，不再提“计划经济为主，市场调节为辅”的公式，而是明确指出社会主义计划经济是公有制基础上的有计划的商品经济。此时政府逐步走向自觉依据和运用价值规律实现对社会经济活动的有计划的领导、组织与协调，要求政府运用经济、法律手段及必要的行政手段来间接控制和调节经济运行。政府宏观层次上调节市场机制，以减少和克服市场的盲目性和自发性，增加经济运行的计划性与自觉性，保持国民经济的协调发展。

第四，向社会主义市场经济体制转轨阶段的政府职能。1988年价格改革工作失误，中央不得不确立治理经济环境和整顿经济秩序的目标。在整顿期间，政府的经济职能加强，市场取向的改革暂时缓慢下来。政府加强了社会监管职能。

第五，当代我国的政府职能定位。总体上讲，当代政府职能可以从以下几个

方面进行定位：第一，强化宏观经济的调控和管理。在市场经济条件下，市场本身存在着难以克服的缺陷，解决市场经济在发展中的问题，靠市场自身的力量是难以解决的，政府必须对市场经济的发展进行宏观调控。第二，制定市场规则，强化监管职能。首先要消除市场分割，打破垄断；其次要大力整顿和规范市场秩序。第三，组织生产公共产品，就其主义内容来看，主要有三个方面：一是建立和维护市场经济秩序，建立一个行之有效的市场运行和调节的规则体系；二是为企业和个人提供必要而充足的公共物品，邮政、铁路、水利等基础设施和医疗、养老、失业等社会保障服务；三是在保障效率优先的基础上，在国民收入分配和再分配过程中自始至终贯彻公平的分配政策。由此看来，目前和今后的一段时间内，合理而有效的规范各级部门的政府行为，最根本的是强调政府最基本的职能是公共职能，促使各级各部门政府行为回到满足全社会公共需要的轨道上来。第四，营造统一开放的市场环境，保护公平竞争。

概括说来，当代政府的主要职能一是加强宏观经济的管理和调控，二是规定市场规则，纠正市场失灵，三是组织生产公共产品，四是营造统一开放的市场环境，保护公平竞争。即社会管理和公共服务职能，服务型的政府。社会主义经济体制要求政府加强政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

参考文献：

⑴包洪涛、马庆胜：《西方政府职能理论对我国转变政府经济职能的启示》，《军事经济学院报》１９９９年第１期

⑵张劲松：《论西方政府职能理论在我国的本土化》，《江汉大学学报》（人文科学版）２００４年第６期

⑶温新民：《区域技术创新体系中的中锋职能研究》，《大连理工大学学位论文》

⑷（英）亚当·斯密：《国民财富的性质和原因分析》商务印书馆１９７２年版，下卷，第２７７页

⑸（英）亚当·斯密：《国民财富的性质和原因分析》商务印书馆１９７２年版，下卷，第２９页

⑹（法）让·巴蒂斯特·萨伊：《政治经济学概论》商务印书馆１９６３年版，第１４２页

⑺（法）让·巴蒂斯特·萨伊：《政治经济学概论》商务印书馆１９６３年版，第４４页

⑻何炜：《西方政府职能理论的远流分析》，《南京社会科学》１９９９年第７期

⑼萨缪尔森、诺德豪斯：《经济学》，北京经济学院出版社１９９６年版，第５５２页

⑽罗尔斯：《正义论》，中国社会科学出版社１９９８年版，第２６３页

⑾（美）米尔顿·弗里德曼、罗斯·弗里德曼：《自由的选择》商务印书馆１９８２年版，第１８－１９页

⑿戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府》上海译文出版社；第１版（２００６年１２月１日）

⒀李峻登：《政府职能理论与政府职能转变的必然性》，载，《行政论坛》１９９６年第３期

⒁《马克思恩格斯选集》，第二卷，人民出版社１９７２年版，第５３８页⒂《毛泽东选集》，第４卷，人民出版社１９８６年版，第７２９页