日本金融监管体制的变革

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日本金融监管体制的变革

辽宁大学日本研究所　刘　红

内容提要:日本护送船队式金融监管体制形成于战后经济高速增长时期,它对维持战后日本金融秩序的稳定、推动日本经济高速增长做出了杰出的贡献。然而,20世纪70年代以后,随着日本国内外经济、金融环境的变化,护送船队式监管体制赖以有效运行的前提条件开始崩溃。在国内外重压下,监管当局进行了金融自由化改革。

改革尽管标榜自由化,但是其金融监管仍与缺乏透明性及回避金融机构破产的政策紧密相连。直至1995年东京共同银行的成立才标志着传统监管体制的彻底失败。日本开始向新型监管体制过渡。本文通过对90年代中期以后日本监管体制从旧制度到新制度变迁历程的考察,试图从总体上把握新型监管体制的形成和发展过程。

关键词:护送船队式监管体制　大藏省　金融厅　日本银行

一　日本传统的金融监管体制

日本传统的金融监管体制被日本社会形象地比喻为“护送船队方式”,它源自二战时期负责运送武器或粮食的护卫舰队。当时一般由20—30艘船组成船队,由巡洋舰进行护送,整个船队的行进速度由航速最慢的船只来决定,以保证所有船只都能顺利抵达彼岸。护送船队式的金融监管就像是行进中的船队,在大藏省的护卫下,以航速最慢的船只即效率最差的金融机构为标准,制定各种管制措施(市场准入管制、分业管制、利率管制、资金流动管制等),维持“银行不破产神话”,进而达到从金融

层面支持日本经济复兴、增长以及稳定金融秩序的目的。

护送船队式监管体制在保障战后日本宏观经济稳定、推动日本经济高速增长中做出了杰出的贡献,但其成功是在下述前提条件下才成立的:首先,日本的金融监管是在大藏省独揽金融监管大权的情况下进行的。大藏省是日本最高金融当局,它不但主管金融行政事务,而且还掌握金融监管检查事务。在日本的权力结构中,大藏省的权限占压倒优势,君临日本政治权力的中枢。正因为这种权力十分稳固,才使得大藏省能够依靠行政裁决的方式一次次克服金融危机。其次,资金不足。在资金不足的条件下,金融当局才可能通过人为低利率政策,为银行部门创造大量的租金,而租金的存在增强了银行抵御风险的能力。第三,在经济封闭的条件下,监管当局具备能够进行金融管制的相对宽松的外部环境。因为一国的交易方式、习惯再特殊也不会与国际惯例发生冲突。第四,经济持续增长。即使金融机构发生经营危机,如果经济是持续增长的,经历一段时间以后,损

失仍可以弥补。①当然也不乏能够对其进行支援或并购的经营

健全的金融机构。第五,政府对存款赔付的全额保护,降低了银行发生挤兑的可能性。

70年代以后,随着日本国内外经济、金融环境的变化,护送船队式金融监管赖以有效运行的前提条件开始崩溃。在国内外重压下,监管当局开始于70年代后半期进行金融自由化改革,当时的改革主要集中在利率市场化及放松金融管制方面。改革大大减少了银行的租金,租金的减少使得传统的安全网趋于失败。但是由于改革尚未触及护送船队式监管制度的根基———作为金融监管主体的大藏省,所以金融监管仍然与缺乏透明性及

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8日本金融监管体制的变革①参见陈虹:《日本金融行政的改革》,《世界经济》1997年第4期,第40页。

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回避金融机构破产的政策紧密相连。具体表现为泡沫经济破灭后大藏省对金融问题处理的不透明性、不追究责任和拖延政策。

1.金融问题处理过程中的不公开、不透明。从不良债权数额的公布来看,1992年大藏省仅公布了当时21家主要银行不良债权的合计总额,第二年才勉勉强强公布了各个银行的不良债权数额。地方银行不良债权总额是从1994年才开始公布的。并且,所公布的不良债权额并非基于第三者的客观评价,而是各银行自我检查、自我申报的结果,所以实际的不良债权额要远大于公布的数值。关于不良债权的定义,大藏省也根据具体情况做了改动。当时,日本的不良债权是指超过六个月以上的延滞债权,这一基准较美国三个月以上的延滞债权的定义要宽松得多。大藏省正是通过隐藏不良债权真实信息的方式来淡化金融问题的严重性,从而维护金融秩序的稳定。

2.不追究责任的处理方式。1991—1994年间共有六家小规模信用组合和银行发生倒闭,接受来自存款保险机构的资金援助,其金融职能被转移至有实力的金融机构。这一做法,乍看起来似乎在摆脱传统制度的处理方式,但从小规模金融机构的处理来看,传统体制下的处理方式并未发生根本性改变。大藏省对于这些破产金融机构的处理,实际上并未对其施加任何惩罚措施,破产金融机构的从业人员大体上都能够到新设的金融机构就职,就连股东的责任也没有被追究。这种通过资金援助,而非对其课以重罚金的处理方式,使得“金融机构不破产”的方针基本上被沿袭下来。

3.对金融问题的拖延处理。1992年,三和银行等民间金融机构已有抓紧处理不良债权的动议,大银行董事曾集会就住专公司不良债权的尽快处理达成协议。但是,大藏省直接向银行

施压,推迟了不良债权的处理。①这是因为,大藏省担心不良债

权的处理可能会使银行丧失信用,造成资金外流,引起金融体系崩溃。在大藏省看来最好的对策就是采取拖延处理的办法,指望随着股价、地价的回升金融业能够将不良债权自我消化掉。所以,大藏省不但没有认真处理住专的坏账问题,反而基于1992年地价、住宅价格回升的预期实施了住专重建计划,结果住专问题被一拖再拖,最后不得不动用国民的税金来解决。对住专处理过程中投入税金的批判,成为监管当局拖延政策最好的证据。

然而,大藏省的这种不透明、不追究责任以及拖延的危机处理方式在国内外竞争中愈演愈烈,在对日本金融机构课以罚金②的背景下已渐渐不能维持。特别是它的个别指导下的救济合并处理方式,也因1995年东京共同银行的成立而宣告终结。这意味着1995年以后,大藏省已不得不让银行停业、倒闭,行政指导下的合并处理方式也不得不让位于破产的事后处

理。③大藏省一系列政策的失败意味着传统金融监管体制的终结,有必要构筑既能与开放的、竞争性市场相整合、又能处理金融危机的新型金融监管体制。

二　向新型金融监管体制变迁的轨迹

从日本传统金融监管体制的崩溃至新型金融监管体制的建7

8日本金融监管体制的变革①②③参见陶涛:《论日本的金融行政》,北京大学出版社,2000年,第205页。

所谓罚金,是指日本所有银行从海外市场筹集资金时,必须支付高于欧美银行的利息。实际上是针对日本银行实施的惩罚性利率。

参见罗清:《日本金融的繁荣、危机与变革》,中国金融出版社,2000年,第251页。

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立大致可以划分为四个阶段。①它起始于1996年日本政府推行的“大爆炸式”的金融改革,最终于1999年末完成向新监管体制的过渡。

(一)“大爆炸式”的金融改革(1996年11月至1997年10月)

1996年11月,桥本政权发表了“金融大爆炸”构想,该构想强调了日本基于自由、公平、全球化等三项原则构筑新型金融制度的必要性,显示了政府在重建日本金融业方面大胆而宏伟的改革计划。从金融监管层面看,大爆炸构想最主要的政策内容是提出了创设金融监督厅和修改《日本银行法》的法案。1997年3月,政府向国会提出新日本银行法案和金融监督厅设立法案,夏季在国会通过。这一举措将极大地改变大藏省在金融监管中的作用。迄今为止大藏省所拥有的金融监管权限将被移交给金融监督厅管辖,但其实际的施行是在1998年以后。

修正1942年制定的《日本银行法》,届时日本银行与大藏省的关系将发生根本性改变,长期以来一直为大藏省所拥有的业务指令权、日本银行高级职员的罢免权等统统被废除,日本银行的独立性将得到大大增强。

自民党之所以将改革的矛头直指大藏省,一方面是由于泡沫经济破灭后大藏省对一系列金融问题的处理暴露出很多缺陷,使人们逐步认识到大藏省“一省独大”、独揽金融监管权的现行金融监管体制是失败的;另一方面是由于自民党和大藏省的关系数年前就已经恶化,自民党终止了与大藏省的合作,以至于能够采取无须大藏省同意的政策。自民党与大藏省的关系在

①这一划分方法较多地参考了伊藤隆敏等著《金融政策的政治经济学(下)》(东洋经济新报社,2002年12月)第52—67页的内容。

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右的资本支持。日本政府期待此举能够将BIS标准的银行的自有资本比率提高1%(长期信用银行和日本债券信用银行的自有资本比率能提高1%以上),以使银行获得稳健经营的财务基础。但是,由于设定的申请基准低①,也没有要求采取其他的配套改革措施,结果1998年3月的资本投入因其后日本长期信用银行和日本债券信用银行的破产而失败。

尽管如此,该阶段仍然成为旧监管体制向新监管体制过渡的重要转折点。第一,日本政府对北海道拓殖银行采取了果断的处理措施,在寻找能够救援的金融机构失败以后,大藏省不得不令北海道拓殖银行进行破产清算,一改以往对危机银行的拖延处理方式。第二,从提高透明性的观点来看,1998年1月12日大藏省正式承认不良债权额大大超过以往公布的推测值。同向公众隐瞒不良债权真实信息的传统处理方式相比,已经发生了很大的改变。第三,30万亿日元的资本投入显示出日本政府不惜动用公共资金尽快处理金融问题的决心。它们认为向资本过少银行注入公共资金后将有助于金融问题的尽快解决。所以,至少从表面上看,日本的金融监管框架在这一时期已经开始由旧体制向新体制过渡了。

(三)新监管体制的启动(1998年4月至1999年2月)

伴随着经济萧条的持续,日本金融问题愈加严重了。据推算,截至1998年9月,日本全国银行(含日本长期信用银行、日本债券信用银行)的不良债权总额可能达到73.1万亿日元,占贷款总额的20%和G DP的10%。八年间政府和民间银行致力

①除下列银行外,只要提出经营健全化计划均可给予注资:连续三年综合收益或当期收益为赤字,且无分红的机构;资本充足率为零或按国际标准在0—4% (国内标准在0—2%)且一年后不可能改善的银行。

于不良债权的解决,但是不良债权的数额并没有因此而减少。1998年3月的资本投入也未能强化接受资本的银行的财务基础。竞争乏力的金融机构不断地被市场所淘汰。其中,日本长期信用银行就是一例。

1998年6月22日日本金融监督厅正式成立,至此,日本才有了摆脱大藏省行政干预和影响、真正独立行使金融监管权力的监管机构。金融监督厅的设立,是日本金融监管由过去政府主导下的“事前指导”向重视市场的“事后监管”的一个重要转变。金融监督厅作为总理府的外设局总括了四个以上不同省厅赋予的监管职能。负责对包括农林系金融机构、非银行金融机构、劳动金库在内的金融机构进行监管。金融监督厅将大藏省的银行局和证券局的监督部门和检查部统合起来,对保险业和迄今为止归通产省管辖的消费者金融等非银行金融机构实施监督。关于对劳动金库、协同组合的监管,将由金融监督厅和劳动省、农林水产省共同进行。

1998年10月,制定了以金融再生和危机管理为重点的新法律,根据这一法律,作为总理府的外设局,以强化金融危机管理、金融监督厅的监管、存款保险制度为目的设置了“金融再生委员会”。依据这些法律对破产金融机构的处理有三种方案:暂时国有化;过渡银行;破产清算。

1998年10月23日,日本长期信用银行申请国有化予以批准。此举进一步证明1998年3月资本投入的失败。由于不分健全银行还是非健全银行一律进行资本投入,结果使投入到负债累累的金融机构的资本无法收回,而健全银行的资本投入又不充分。

1998年10月的立法化框架和日本长期信用银行的国有化表明,日本当局自1991年出现金融问题以来首次认真地处理大

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1999年3月金融再生委员会向15家银行进行了资本投入。各行所投资本的大部分采取了附有转换期限的优先股的形式。经过一段时间以后,政府可以将所持的优先股转换为普通股,对银行形成较强的监管压力,从而提高资本的使用效率。对于基础薄弱的银行(如大和银行、东洋信托),政府在数月后就可以将优先股转为普通股,形成事实上的国有化,对银行经营产生极大影响。而对实力较强的银行(第一劝银、富士),这一转换期间可以长达五年之久。

金融监督厅的果断措施和1998年10月的立法框架,为外国投资者恢复对日本金融机构和金融市场的信心做出了贡献。日本从海外市场筹资的高惩罚性利率于1999年4月被解除。

金融业内的并购、重组更加活跃。过去的并购是为了专门处理危机银行而在政府的奖励下进行的,但1999年以后来自政府促进救济、合并的压力大大减小,1999年并购重组的压力主要来自于市场,是各银行为了在竞争中生存下去并占据绝好位置的自主选择。更具影响力的事件是1999年8月第一劝业银行、富士银行、日本兴业银行三行合并,合并后的新银行(瑞穗银行)成为世界上规模最大的银行。

总之,1999年3月以后的一系列事件表明日本的金融行政正迎来重要的转折期。1999年3月的资本投入完全不同于1998年3月的资本投入,市场推动下的并购重组正迅速展开。同时,导入的政策在若干方面也带来新的问题。新制度中仍残存着一些老问题:第一,接受资本投入的银行必须向中小企业进行贷款。第二,附有政府保证的贷款增加了。第三,政府系统的金融机构在贷款市场中所占的份额增加了。这隐含着政府对贷款政策和资金循环的参与在不断扩大的问题。遗留的老问题有:巨额的不良债权依旧存在;对包含金融机构在内的企业进行

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破产处理的基础设施尚不完善;以邮政储蓄制度和财投为代表的政府充当金融中介的问题依旧存在。这些新老问题交织在一起,并非短时期内就能解决的。但有一点是明确的,即1999年末传统监管体制已经完成了向新监管体制的过渡,它成为21世纪日本持续性经济增长的基石。

三　新型金融监管体制及其评价

以上分四个阶段展示了90年代中期以来日本金融监管体制从旧体制向新体制变迁的轨迹。从改革历程上看,“金融大爆炸”提出了改革大藏省的构想,首次将改革的矛头直指监管者自身。1997年11月,山一证券公司和北海道拓殖银行等大型金融机构的倒闭,以及其后大藏省一系列金融丑闻的曝光,力促日本政府下决心改革大藏省。1998年以后,开始对大藏省实施改革,特别是金融监督厅和金融再生委员会的成立,意味着日本新型监管体制的出现。1999年3月资本投入的成功,显示出传统监管体制向新监管体制过渡的初步完成。

2000年7月,在金融监督厅的基础上正式成立金融厅,2001年1月在全面推行政府机构改革时撤销了金融再生委员会,并将金融厅升格为内阁府的外设局,独立而全面地负责金融监管业务。金融厅设长官一人,由首相直接任命,金融厅内部人事权由金融厅长官直接掌握和负责,以确保其独立性。金融厅下设总务企划局、检查局和监督局。其主要职能包括:对金融机构的检查和监督、对金融制度改革的重大决策、制定与民间金融机构的国际业务相关的金融制度(含金融破产处置制度和危机管理制度)、检查企业财务制度以及金融再生委员会的遗留工作等,同时,协助财务省(原大藏省)共同对存款保险机构进行监督。财务省仅保留对存款保险机构的协同监管职能,其下属地方财

务局则以接受金融厅委托的形式重新对地方金融机构行使金融

监管职权。

①在传统的监管模式中,由于金融法规赋予了大藏省和日本银行不同的法律地位,日本银行在行政上要接受大藏省的领导和监管,所以相对大藏省而言,日本银行的监管就显得微不足道。它只对在日本银行开设往来账户或需在日本银行取得贷款的金融机构进行监管。随着新《日本银行法》的实施,大藏省的日本银行官员罢免权等也已不复存在,日本银行的独立性得到大大加强。根据《新日本银行法》第44条规定,日本银行为行使其职能,有权与有业务往来的金融机构签订检查合同,并在合同的基础上对其进行检查,以便有效控制金融机构经营中存在的各种风险。也就是说,在新监管体制中,日本银行的职能的重点是独立地进行金融检查。

改革存款保险制度,提高存款保险金率,保护投资者利益。为确保金融体系安全,金融监督厅成立以后,在银行业务方面提高了法定存款保险金率,由以往的0.012%上调到0.048%。金融监督厅在停业整顿日本长期信用银行和日本债券信用银行时,就依法妥善保护了存款者利益。在证券业方面,设立了“投资者保护基金”。该基金规定:在2001年4月前,将全额保护投资者的资产,4月以后,每个投资者最高保护限额为1000万日元;在保险方面则设立了“投保者保护机构”,在2001年4月前,一旦保险公司破产,可从“投保者基金”中全额支付投保者的保费,4月以后则仅支付投保者90%的保费。而后又将全额偿付改为限额偿付的时间延期至2002年4月以后执行。

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9日本金融监管体制的变革①参见金融改革与金融安全课题组:《日本金融监管体制改革的最新进展》,《中国经济时报》2002年1月9日。

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至2001年为止,一个以金融厅为核心的独立的中央银行和存款保险机构共同参与的新型金融监管体制已经初步形成。新型金融监管体制同传统金融监管体制相比具有如下特点。

第一,金融监管主体的独立性大大加强了。首先,金融监管职能从大藏省分离出来,建立了独立的金融监督厅。金融监督厅设立后不久,对金融监督厅是否能够成为真正独立于大藏省的机构持怀疑的呼声高涨。这是因为,金融监督厅的法律框架由大藏省确定,金融监督厅人员构成的90%来自于大藏省。但是,金融监督厅设立数月后的运行表明,金融监督厅是一个独立色彩很强的机构。对金融监督厅及其独立性的评价,通过如实公布不良债权数额以及日本长期信用银行、日本债券信用银行的暂时国有化而得到了证明。其次,日本中央银行的独立性也得到了加强。

第二,金融监管重点发生了变化。以往的监管只重视事前的保护性规制,而没有建立有效的、护送船队方式失灵后的维护金融秩序的安全网。日本虽然在1971年引入了存款保险制度,但是,直至1992年都没有将该制度作为事后的处理措施。①新金融监管中更加注重事后安全网的整备,严格事后监督与处罚,并改革了存款保险制度。

第三,金融监管手段更加市场化,引入了早期纠正措施,改变了以往的行政命令、行政指导等方式。早期纠正措施以自有资本比率为客观指标,来衡量金融机构的健全程度,对有问题的金融机构由监管者进行具体纠正。例如从事国际业务的银行必须将自有资本比率保持在8%以上,当出现4%—8%比率时,银

①参见童适平:《战后日本金融体制及其变革》,上海财经大学出版社,1998年,第82页。

行必须向金融厅提出改善经营计划。未达到4%的银行,监督更应严格化。在提出增资计划的基础上,还必须禁止支付红利和发放红包,限制其在海外和国内的活动。当比率达到2%以下时,要大幅度削减业务,鼓励合并,在零以下时停止经营。

第四,金融监管方式也由过去的行业监管改为职能监管,在职能监管部门之下再细分行业进行检查与监督。

总之,建立在大刀阔斧改革大藏省基础上的新型金融监管体制同传统监管体制相比,已经发生了根本性的改变,它无疑为21世纪日本经济的发展奠定了良好的基础。但是,由于在新的监管框架中,财务省(原大藏省)的金融监管权限虽然缩小了,但依然发挥着在危机发生之际进行财政支持和维护金融体系安全的作用。所以,只要财务省在法律上拥有维护金融体系安全的职能,它就有可能以此名义对战略性的政策立案施加影响,从而可能使监管体制的改革发生局部性的倒退。

(责任编辑:张义素)

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