PPP融资模式介绍
PPP融资模式介绍
PPP
PPP(Public-Private Partnership)，即公共部门与私人企业合作模式，是公共基础设施的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私人企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。
以国家财政为基础进行基础设施建设是世界各国普遍采取的政策。但随着
经济的高速发展，对公共基础设施建设投资的需求与日俱增，单单依靠国家财政拨款建设公共基础设施显然已远不能满足对公共基础设施建设投资的巨大需求。改革开放以来，我国经济取得了巨大的发展，但公共基础设施建设资金的不足，成为制约我国经济发展的“瓶颈”。如何解决这一问题成为时下的焦点问
题。
1
BOOT - --- Asset Capitalisation ---r --
公私合作 -- --- (PPP) (BOT) (DBFO)
/ /
/
2
PPP项目结构示意图
PPP方式的优点在于将市场机制引进了基础设施的投融资领域。不是所有
城市基础设施项目都是可以商业化的，应该说大多数基础设施是不能商业化的。政府不能认为通过市场机制运作基础设施项目等于政府全部退出投资领域，在基础设施市场化过程中，政府将不得不继续向基础设施投入一定的资
金。对政府来说，在PPP项目中的投入要小于传统方式的投入，两者之间的差值是政府采用PPP方式的收益。
一、PPP融资方式产生的背景
随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下降，私人企业在公共基础设
施的建设中开始发挥越来越重要的作用。在公共基础设施的建设中，采取了多种多样的私人企业参与公共基础设施建设的方式，比如BOT方式。但是这些方式存在着诸多问题。
1．在公共基础设施建设中引入私人企业参与，采用招投标体制时经常会使
得投标价格过高。这是由招投标双方的一些特点导致的。
1)参与投标的私人企业或私人企业的联合体为了保证为项目所在国政府或
者所属机构提供最高的资金价值，为了给投资者和贷款者一个合理的回报，同时为了自己能够获得盈利，不得不把投标的价格定得高一些。他们不仅要考虑项目所在国政府或者所属机构在项目建设中的目标，也要考虑投资者和他们自己的利益。
2)参与投标的私人企业或私人企业的联合体在与项目所在国政府或者所属
机构以及项目的投资者进行谈判时，磋商所需要的时间过长，参与各方花费的人力、物力都很大，准备工作很繁琐等也会导致投标的价格过高。
项目所在国政府或者所属机构需要对投标方承担风险的能力及其从银行、
政府、各类世界组织或金融市场筹集资金的能力进行评估。在招投标过程中，双方都需要准备大量的文件，搜集信息，这个准备过程有可能持续几年。2．吸引私人企业参与公共基础设施建设的一个目的就是利用私人企业的资金、先进的技术和管理经验来更好地进行公共基础设施的建设，提供服务。但3
是，在现行的项目融资模式中这个目标没有完全达到。
在项目的初始阶段，项目的确认、设计和可行性研究等前期工作基本上都
是由项目所在国政府或者所属机构进行的并报政府审批。这个阶段基本上没有私人企业参与，而恰恰就是在这个阶段对项目进行过程中所采用的技术等进行了一个基本定位。这就使得在私人企业参与项目的建设和运营工作时，所使用的技术必须是已经经过政府审批的技术，从而对私人企业的技术创新进行了很大的限制。假如私人企业对项目中所使用的技术进行了创新，就需要面临再次的审批过程，而通过与否还是个未知数，无形中给私人企业增加了风险。因此，私人企业在项目过程中所作的技术改进工作就仅限于对技术细节的设计和使用哪种原材料的决定。
目前，在各类大中型公共基础设施项目中采用的融资方式，如BOT中是存
在这些问题的。这些问题的产生主要是项目的组织机构的设置存在问题。
在引入私人企业参与公共基础设施建设的项目中，影响项目实施的一个基
础因素就是项目的组织机构的设置和项目参与各方之间的相互影响和作用。在目前的组织机构中，参与项目的公共部门和私人企业之间都是以等级的方式发生相互影响；项目的组织机构的设置是金字塔式的。 4
(a)
(b)
(c) 5
金字塔式的项目组织机构示意图
上图示意性地描绘了这种金字塔式的项目组织机构的结构。在金字塔的顶
部(a)是项目所在国的政府，是引入私人企业参与公共基础设施建设项目的有关
政策的制定者。项目所在国政府对公共基础设施建设项目有一个整体的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。
在金字塔的中部(b)是项目所在国政府的有关机构，负责对项目所在国政府制定
的指导性的政策框架进行具体的解释和运用，并把政策框架概括形成具体的目标，同时根据这些政策框架制定本机构的目标。金字塔的底部(c)是项目的私人参与者通过与项目的所在国政府的有关机构签署一个长期的协议或合同，对本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目的所在国政府的有关机构的具体目标进行协调，尽可能使项目参与各方在项目进行中达到预定的目标。
在这个金字塔式的组织机构内部有两个层次的相互影响和作用：
1)机构内部的相互影响和作用是指同一机构内部受相同的规范指导的各部
门之间的相互作用；
2)机构之间的相互影响和作用是指不同机构之间受不同的规范指导的各部
门之间的相互作用。
项目的参与各方都有自己的一系列组织目标和特性，从而影响着其参与项
目的目的也不同，这就决定了其在项目组织机构中所扮演的角色的不同。正是由于参与各方的不同目标导致了他们之间的利益冲突。
项目所在国政府或有关机构参与项目的目标总的来说可以分为两类：一类
是低层次的目标，是指特定项目的短期目标，也就是改善公用设施的服务；另一类是高层次的目标，是指引入私人企业参与公共基础设施建设的综合的长期目标，也就是使政府的支出体现为资金的价值。如果风险与报酬达到平衡的话，那么引进私人企业可以使短期目标得到有效的实现。
私人企业参与者的短期目标是获得利润，长期目标是在公共基础设施建设
的市场中保持竞争优势，增加市场份额。
项目组织机构总的目标就是建设公共基础设施，提供有效、高质量的服
务。
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二、PPP融资方式介绍
PPP(Public-Private Partnerships)，即公共部门与私人企业合作模式是指政府、盈利性企业和非盈利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。
通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。
合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是通过对项目的扶持，实现参与合作各方的利益，同时共同承担责任和融资风险。PPP代表的是一个完整的项目融资的概念。
PPP融资模式典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中
标单位组成的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目
的公司负责筹资、建设及经营。在该模式下，鼓励私人企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。
政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目
进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。北京地铁5号线即这种形式。
很多基础设施具有公益性，如果不进行整合，不具有投资价值，很难利用
私人资本建设。PPP方式将这些不具有商业投资价值的项目商业化，在项目运营过程中，私人机构将可以收回投资并赚取利润，同时政府为项目付出的代价最小。
1．参与各方
PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括营利性企业、私人非营利性组
织，同时还可能有公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免会产生
不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下，完成项目的目
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标。
PPP方式并不是对项目全局的改头换面，而是对项目生命周期过程中组织
机构的设置提出了一个新的模型。
PPP项目融资主要涉及以下参与者：
1)项目发起人
发起人一般是所在国政府、政府机构或指定的公司，在法律上不拥有也不
经营项目，通过给予项目特许权或一定的项目资本金或贷款担保作为对项目的支持。
2)项目经营者
通常是一个专门组织的项目公司，从所在国政府取得特许权后，组织项目
的建设和生产经营，安排融资、承担风险并获取利润。
3)贷款银行
主要是国际金融组织，商业银行，信托机构等。
此外还有其他参与者，如租赁公司、最终用户（产品或服务购买者）及工程承包公司、设备、能源和原材料供应者、政府机构、融资、法律和税务顾问等。
一般来说，私人企业的长期投资方有两类：(a)一些基金，只对项目进行长
期投资，不参与项目的建设和运营；(b)建筑或经营企业，既对项目进行长期投资，又参与项目的建设和经营管理。
这种模式的一个最显著的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的
投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。政府的公共部门与私人参与者以特许权协议为基础，进行合作。与以往私人企业参与公共基础设施建设的方式不同，他们的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的全过程，双方共同对项目的整个周期负责。在项目的早期论证阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作；对项目采用项目融资的可能性进行评估确认；采取有效的风险分配方案，把风险分配给最有能力的参与方来承担。
在这里，政府就能起到很重要的作用。政府一方面通过政策，引导和鼓励
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民间资本投资设立中小企业投资公司，减少在这方面的政策及行政上的障碍，另一方面还要动用一部分资金来支持中小企业投资公司的建立与发展。在美国、以色列、澳大利亚等国，政府拿一部分资金，民间拿一部分资金，共同成立由民间来管理的中小企业投资公司。政府的资金起到了减少民间投资风险的作用。经过一段时间运作后，政府资金逐渐退出。
2.典型模式
在各个国家的传统上，城市基础设施建设一直是中央或地方政府的任务。
但目前，全世界越来越深地意识到私营领域能为城市基础设施带来的益处，这不光指提供技术和工程解决方案以及建设基础设施，而且也包括在整个计划、管理和基础设施开发筹资的过程中。PPP可以采取多种模式：
1)商业化。商业化要求城市基础设施自负盈亏、独立运营，不与其他城市
服务接受交叉补贴。在这个背景下，私营部门的参与通常都被限定在咨询协议
或谨慎选择的一些领域。商业化将财务责任、计划和战略决策都留给了市政当局。但是，它们可以从私营部门吸取管理经验或复杂和高效的技术。商业化通常都是迈向一个更加融合的PPP的第一步。
2)服务协议。对于一些基础设施项目，政府可以把服务出包给私人企业，
政府部门仍需对设施的运营和维护负责。承担项目的融资风险。这种协议的时间一般短于5年。
3)运营和管理或租赁合同。另外一个层次的PPP就是有关市政当局将一个运营和管理合同或租赁合同授予私营运营商。根据租赁合同，市政当局保留对资产的控制权，但由私营部门运营。负责对基础设施运营和维护，获取商业利润但不承担资本风险。通过引入私人企业可以提高运营质量和服务效率。
4)租赁－建设－运营。政府与私人签订长期租赁协议，私人企业向政府交
纳租赁费，私人企业凭自己的能力对基础设施融资扩建，并运营和维护，获取利润。在这种模式下，整体基础设施的所有权仍属于政府。
5)特许权经营。特许经营给予私营部门运营、升级现有资产和在必要时开
发新设施的权利（义务）。在某些情况下，特许经营仅限于经营一种设施，另外
一些情况下特许经营包括从建设到收费的整个过程。特许权经营按照各种要素
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的不同分为许多种模式，其中建设－经营－转让（BOT）是其中中国比较熟悉的一种。
6)资产售卖。这是PPP的一种最终形式。设施的资产被彻底卖给私营部
门。尽管资产转移给私营部门，但运营资产的权利（或使用资产为客户提供服务
的权利）仍需得到市政当局颁发的执照。这种方法将整个的财务管理风险转移给
了私营部门，同时要求私营部门负责长期战略规划，为了保证这种私营化的业务有效运营，它们必须遵守一定的条例。
3．功能
PPP既弥补资金不足，也利于分散风险,是一种集融资、建设、经营和转让为一体的多功能投资方式，具体表现为：
1)融资功能。PPP的投资主体是私营公司项目主体，由私营公司及财团进
行融资承包建设项目，这种功能不仅可以解决发展中国家资金短缺的问题，更重要的是可使发展中国家摆脱债务危机的困扰，使项目风险分散或转移。从融资方式看有汇集自有资金、银行贷款、出口信贷、银团联合贷款以及与有经济实力的外国公司合作承包等。
2)建设功能。PPP的建设功能是采取国际投标方式实现的，是通过投资完
成的。因此，PPP建设项目是一项系统工程。在这个大系统中，既有项目主体、咨询设计、工程施工，也有经营等组织系统。
3)经营功能。PPP的经营功能显示了国际工程承包“前伸后延”的发展趋
势。项目合同前伸到投资方案和可行性研究等阶段，后延到指导投产和运营阶段，这种经营功能是通过东道国政府给予投资项目的特许权实现的。而项目经营管理方式涉及到投资合作方式、投资回收方式以及风险分担问题。因此PPP 项目的经营又与国际技术贸易、补偿贸易、租赁贸易等相互结合。
4)转让功能。投资者在政府允许的期限内，通过运营收回投资、运营与维
修费用、服务费、租金及一定利润之后，将资产转让给东道国政府。其转让的条件是随着投资合作方式和转让内容的不同而不同，转让涉及到技术转让、股权转让、经营权转让和项目移交等多种转让合同。
4．特点及优势
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PPP融资方案与以往私人企业参与公共基础设施建设的项目融资方案相
比，虽然并不是全局上的改变，但带来的影响却是巨大的。
1)实现为超过项目投资者自身筹资能力的大型项目和盈利性差的公益性项
目提供融资，另一方面通过公司合作实现与项目所在地政府共担风险。
2)减轻政府的预算压力和债务负担，政府是以项目扶持者的身份来组织融
资，避免政府直接举债，又解决了公共项目的资金问题。
3)通过私人资本的介入，公共部门和私人企业共同参与公共基础设施的建
设和运营，双方可以形成互利的长期目标，可以大大提高项目的运营效率和服务质量并降低运营成本,更好地为社会和公众提供服务。而且，PPP模式下有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率。
4)有意向参与公共基础设施项目的私人企业可以尽早和项目所在国政府或
有关机构接触，可以节约投标费用，节省准备时间，从而减少最后的投标价格。
5)使得项目的参与各方重新整合，组成战略联盟，对协调各方不同的目标
起到了关键性作用。
6)以项目为主体，可以用项目本身融资或担保，与传统融资方式相比，可
以获得较高的贷款比例，通常可以达到60-75%的资本需求量。
7)有限追索贷款，项目出现任何问题，贷款人均不能追索到项目借款人除
该项目资产、现金流量及政府所承诺的义务之外的任何形式的财产。
8)表外融资，对负债一般不在资产负债表中反映，多是以某种说明的形式
反映在公司负债表的注释中，这样可避免公司资产负债比例失衡，影响公司筹措新的资金。
9)风险分担合理，将项目的各种风险分担于借款人、政府、贷款人及其他
与项目开发有直接或间接关系的参与人中。
10)信用结构灵活，将贷款的信用支持分配到与项目有关的各个方面，提高
项目的债务承受能力。
11)成本高，项目前期花费时间长，前期费用较大，利息成本一般高于同等
条件贷款的0.3%－1.5%。
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PPP方式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多
种限制，尤其适用于大型、一次性的项目。在发达国家，PPP的应用范围很广泛，既可以用于基础设施的投资建设（如水厂、电厂、道路、铁路、地铁），也可以用于很多非盈利设施的建设（如监狱、医院、学校等）。北京正在准备通过
法人招标方式建设六个奥运场馆，很多人认为PPP是一种极好的方式。奥运场馆很难靠自身平衡资金，需要政府以适当的方式进行投入，以使项目进行商业运作。
在国际上体育场馆项目大多是以PPP模式建设的，例如1996年的巴塞罗那奥运会和1998年法国世界杯的体育场馆建设。政府通过国际招标将项目特许权授予中标公司，并投入一定资金（40%～50%），由中标公司进行建设和经营，政
府每年按照经营情况对项目进行一定的补贴，直至项目经营期结束。
5．操作流程
一般意义上的特许权经营即BOT是指政府将一个新项目的特许权给予某些
公司，像电力、交通、城市供水、污水处理等等行业通常采取这种方式。具体做法是私营公司或某国际财团自己融资，建设某项基础设施，并在一段时期内
经营该设施，在收回该投资和规定的利润后，将经营权转让给政府部门或其他公共机构。但是对于那些未来有收费但收费不足以收回投资的基础设施项目，例如地铁项目和现在的北京奥运场馆项目等等，采用一般意义上的BOT模式是不现实的，这就需要采用新的特许权经营模式。一般说来这类项目的PPP操作流程是：
由政府或项目发起人将项目的特许权通过国际招标的方式授予在项目的建
设和经营方面具备国际一流经验的中标公司，并投入一定比例的资金。中标公司注资成立项目公司，并筹集其余的配套资金后，再由中标公司进行项目的建设和设备采购，在政府规定的时间内建成并投入使用。中标公司对项目拥有所有权和经营权，由于每年项目经营所取得的收益不足以弥补项目的经营成本，所以在中标公司尽可能提高项目经营收入的前提下仍需要政府每年补贴一部分资金，具体数字将在双方谈判后签订的合同中约定。在项目公司收回投资并取得一定回报之后，项目资产将转让给政府或项目发起人。 12
三、PPP融资模式在国外的应用实例
PPP融资模式虽然是近几年才发展起来的，但在国外已有实际应用。以南
非的奈尔斯布鲁特市的水资源与卫生系统的建设为例。
1.奈尔斯布鲁特市情况简介
该市的水资源与卫生系统急需进行彻底改造，否则对当地居民的日常生活
和工业发展都会产生严重的负面影响。这项建设需要大量的资金投入，当地政府无力解决；同时由于当地的水资源和卫生系统的设施使用费偏低，使得项目建成后的回报率可能较低。于是，该市经过多方咨询后，决定采用PPP融资模式进行该项公共设施的建设。
2.特许权协议简介
在1999年4月21日，由当地议会批准与私有企业-GNUC公司签署了一项长达30年的特许权协议，由GNUC公司负责提供建设、经营、维护和管理工作。
在特许权期间，没有当地议会的批准，GNUC公司不得擅自买卖固定资产；特许权期结束后，所有的固定资产全部归当地政府所有。
关于特许权费用，由GNUC公司每年向该市交纳一定的特许权费用，这些
费用是有限的，并不是按照项目回报的一定比例计算的。
如何设定项目的回报率是颇有争议的一个问题。以该市的观点，设定的回
报率应足以促使GNUC公司发挥它的专业优势更好地提供设施的使用。
政府的批准在协议中体现出来也是至关重要的。
3.项目的组织机构的设立
1)项目公司的成立
GNUC公司负责成立项目公司，作为特许权人承担合同规定的责任和义
务。
2)当地政府的作用
当地政府利用特许权费用成立了一个合同执行事务所，根据协议和有关法
律的规定，对项目公司的建设和运作进行监督。 13
3)长期投资方与当地政府的关系
长期投资方与当地政府达成一项协议，如果GNUC公司不履行对投资人的偿债义务，当地政府必须终止合同。而且，如果合同在特许权期内终止，当地政府必须承担对投资人的偿债义务。这项措施的运用，使得当地政府必须与投资人合作，合同在特许权期内终止时，努力寻找一个可替代GNUC公司的公司来承担GNUC公司在合同中的责任和义务。这对双方都形成了一种牵制，尽可能保证合同的有效执行。
四、PPP融资模式在我国公共基础设施中应用
虽然PPP融资模式在国外已有很多成功的案例，但在我国还刚刚起步。
在我国的公共基础设施建设中存在的主要问题是资金不足。公共基础设施
具有明显的公益性，社会效益要高于经济效益，同时其初期建设的投资巨大，单靠运营过程中的收入难以弥补。因此，有必要在公共基础设施的建设中引入市场竞争机制，拓宽融资渠道和发展多元化的投资主体。私人企业参与公共基础设施的建没就是一种很好的方式，可以有效缓解建设资金不足的局面。
北京市政府于2003年8月颁布、10月开始施行的《北京市城市基础设施特许经营办法》及建设部于2004年3月颁布、5月开始施行的《市政公用事业特许经营管理办法》，为PPP的实施提供了法律上的依据，大大推进了PPP在我国的发展。上述两个法律文件规定：通过招标后获得特许经营权的经营者可以通过多种方式获得回报，但特许项目的产品、服务价格的确定和调整，必须依照价格法的规定执行；经营者享有与城市基础设施相关的其他开发经营权益；
经营者享有政府给予的相应补贴等。但项目运营中，政府不分担商业风险，不承诺固定投资回报率。
（一）北京第十水处理厂项目
很明显，中国还没有准备好采用资产售卖的方式。但是，其他形式的PPP已经被采用了。最近开始执行的北京第十水处理厂项目就是特许权经营项目的最好的例子，它们很好地展示了北京对这方面的重视。 14
北京市第十水厂A厂项目实行公开国际招标，选择境外投标人，由中标者
在京成立外商独资企业--专营公司，负责项目融资、设计、建设、运营和维护，建设期3年，专营期20年。在专营期满后，专营公司将项目设施无偿地移
交给北京市政府。
北京市第十水厂A厂项目的建设规模为日供水50万立方米，以密云水库为水源。主要建设内容有取水头、取水站以及输水管道（由密云水库经密云县、怀柔区、顺义区、朝阳区至净水厂约75公里）、净水厂（位于朝阳区定福庄）和
相应的配套设施。
项目结构的设计从1999年初开始，经历了大约九个月的时间形成了基本框架。1999年7月29日，北京市第十水厂项目招标委员会在《人民日报》和《中
国日报》上发布资格预审通告，到1999年9月20日公布资格预审结果，共有7
个联合体（包括19家公司）提交了资格申请文件，5家联合体通过了资格预审。
1999年11月15日，招标办公室完成招标文件的编写工作，发售招标文
件。
2000年4月29日，上述5家联合体向招标办公室提交了投标建议书。经过招标委员会的评标，确定了3家最有竞争力的投标人。经过谈判，现已确定中标联合体为日本三菱株式会社与英国安格利安水务国际控股有限公司的联合体--安菱联合体。
北京市第十水厂A厂项目是北京市基础设施建设领域中全额利用外资的项
目，该项目以政府授予项目发起人专营权，由项目发起人按项目融资方式进行项目组织为主要特征。
（二）国家体育场项目
2001年7月13日，北京成功取得2008年奥运会主办权。自此，北京市开始进入以建设"新北京、新奥运"为特色的加速发展时期，未来几年内，北京将
建设成为环境优美、交通便捷、设施完善、文明安全的现代化国际大都市。
举办第29届奥运会，共计划使用35个比赛场馆，以及奥运村、记者村、主新闻中心、国际广播电视中心等4个大型附属设施。其中在北京新建场馆15
15
个，改扩建11个。如此大规模的体育设施建设，将会拉动北京市社会和经济的
发展，满足人民群众文化体育需求。同时，如何利用社会力量筹集资金，减少政府投资，并充分考虑赛后利用，尽量发挥其社会效益、投资效益，这需要我们探索出政府投融资上的新思路、新举措。通过考察论证，借鉴国外先进的管理经验，结合我国实际，北京市政府确定了"通过政府引导、市场化运作进行项目建设和运营"的思路，以国际通行的市场运作机制将奥运会比赛场馆及相关设施向国内外经济实体进行项目法人招标。
1.项目法人招标的基本思路和原则
1)基本思路
在中国,大型体育设施过去一直是由政府出资建设，由政府主管部门经营管理。在这种体制下，大型体育设施功能单一，通常情况下很难保证后期运营的盈利，经营管理要依靠国家和地方政府的财政支持，以至成为政府财政的包袱。在市场经济比较发达的西方国家，二十年前已经开始在这类项目上尝试利用社会资金进行建设和运作，相应减轻政府投资负担和运营风险。
为此，北京市政府提出了“探索新的筹融资方式，做好本届奥运会的市场
化融资工作”的基本思路，即对于北京市负责的新建奥运场馆和配套设施项目，采用项目法人招标的方式来建设，由中标的项目法人负责该项目的融资、设计、建设和运营。这一基本原则得到了国务院和国际奥委会的充分肯定。
具体思路是：政府运用法律、法规和经济政策及其它调控手段对整个融资
工作进行组织、引导、协调和监督，以国际通行的商业机制将奥运会场馆和相关设施建设向国内外法人和经济实体进行项目法人招标，按照市场化原则，选择优秀的设计、建筑方案，满足2008年第29届奥林匹克运动会和残疾人奥运会的要求；选择具有融资经验和能力的法人，确保项目资金筹措的充分、及时、经济；选择富有经验的建设管理团队，保证项目按期、高质量地完工和交付使用；选择切实可行的运营实施方案，使得项目能够在2008年奥运会后达到最大
限度的商业化运营。
这次奥运项目采取法人招标方式，是完全按照市场经济要求和投融资体制
改革需要，遵循国际通行惯例而实施的一种政府行为，是政府进行投融资体制
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改革的一个尝试。
2)基本原则
体制和机制创新的原则。在政府管理体制和管理方式上大胆创新，探索新
型的大型社会公益项目的政府融资模式，通过场馆及相关设施的投资建设促进经济发展，通过建设体育文化设施和筹办奥运会拉动消费需求。同时打破了以往的政府投资、主管部门经营、经营亏损财政补贴的旧体制模式。
政府引导，市场化筹资为主原则。奥运项目招投标工作要发挥政府的组
织、引导作用，充分利用各种市场化的筹资渠道和方式来筹集资金。面向国际国内统一的大市场，重视吸引国外企业、机构的参与，将世界知名的大公司、专业公司通过奥运会这一契机，参与北京市的经济建设
公开、公正、透明的原则。奥运项目法人招投标工作接受第29届奥运会监督委员会的全程监督，同时也接受社会各界和投标人的监督检查。招投标的每一个重要环节，都要面向国内外公开进行，并配合新闻媒体，及时向社会公布
招投标工作的进展情况，形成真正的“阳光工程”、“透明工程”。
可持续发展的原则。通过项目招投标将法人的确定，与规划设计、建设、
融资、运营融为一体，在满足奥运会使用的同时，充分考虑赛后利用，商业运作在设计过程中即充分体现。
加强管理，防范筹资风险的原则。要采取市场化的风险分担方式合理分散
筹资风险。避免资金筹措压力、建设风险、资金偿还风险过度集中于政府或其它投资者，避免资金风险集中于建设期。
实行法人招标的项目包括：国家体育场、国家体育馆、国家游泳中心、五
棵松文化体育中心、顺义奥林匹克水上公园、北京乡村赛马场等，以及会议中心、奥运村等配套设施。
经北京市政府授权，北京市发展计划委员会负责国家体育场、国家体育
馆、国家游泳中心以及会议中心、奥运村等配套设施的法人招标工作，并受海淀区人民政府、顺义区人民政府委托，负责五棵松文化体育中心、顺义奥林匹克水上公园、北京乡村赛马场的法人招标组织工作。
2.国家体育场招标方式
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国家体育场是2008年奥运会的主体育场，按照工期要求，是今年年底要开工建设的项目，也是7个法人招标项目中最先定标的项目。
国家体育场是北京奥林匹克公园内的标志性建筑，也是北京市最大的、具
有国际先进水平的多功能体育场。奥运会期间，国家体育场能容纳观众
100,000人，其中临时坐席20,000个，承担开幕式、闭幕式和田径比赛。奥运会后，国家体育场可容纳观众80,000人，可承担特殊重大比赛（如：世界田径
锦标赛、世界杯足球赛等）、各类常规赛事以及非竞赛项目。
由于国家体育场的特殊性，参照国内外类似项目的经验，为降低项目的融
资成本和运营成本，参考国外类似项目的运作方式，市政府将向本项目提供不低于总投资51%的资金支持，政府资金委托北京市国有资产经营有限责任公司作为出资代表注入项目公司。政府出资的目的是：i)政府将确定体育场概念设计，以确保国家体育场成为奥运公园标志性建筑；ii)政府严格确保项目建设进度
和质量，保证奥运会使用；iii)降低运行成本，使该体育场成为大众消费水平的群众体育场所。
关于政府出资外的投资，北京市引进市场化的运作机制，采用国际招标方
式选择国家体育场项目法人合作方，与国资公司签定合作经营合同，共同组建项目公司，由项目公司负责该项目的设计，除政府出资外的融资、投资，建
设，运营及移交。
3.国家体育场招标程序
本次项目法人招标工作采取"一次招标、两步进行"的方式进行。
首先进行"资格预审和意向征集"，对众多投标申请人的投标资格、建设方
案设想、融资计划思路、运营方案意向等进行评估，通过预审确定5名投标入围者。
然后对投标入围者进行"招标"，对投标入围者递交的优化设计方案、建设方
案、融资方案、运营方案以及移交方案等进行评审，最终确定项目法人合作方招标中标人。
按照上述思路，整个招标工作分为如下几个阶段进行：
1)招标准备阶段：2002年4月－2002年10月，积极开展招标前各阶段工作18
方案和各类文件的准备工作。
2002年4月市计委成立了"奥运项目办公室"，专职负责奥运场馆和相关设
施建设项目法人招投标的组织、协调工作。并组建辅助工作团队，先后选聘了
国内外著名的公司作为奥运项目办公室的财务、法律顾问机构和招标代理机构，它们分别是，财务顾问：国家开发银行/普华永道联合体、香港汇丰银行，
法律顾问：英国安理国际律师事务所、竞天公诚律师事务所，招标代理机构：国信招标有限责任公司。
为确保奥运项目招标工作规范化和法制化，"奥运项目办公室"起草制订了《奥运会项目招标投标管理办法》等专项文件。制定了《关于奥运会场馆及相关设施项目融资及项目法人招投标工作实施方案的初步意见》和《关于奥运场馆项
目法人招投标工作的初步意见》，编制完成了《北京2008年第29届奥运会项目建设总体规划方案》并报经国务院批准。
与此同时，对奥运项目招标开展了广泛的宣传工作，充分利用各种机会，
积极推介奥运场馆项目法人招标项目。分别于2002年8月在香港和9月在北京召开项目法人招标说明会，2002年10月在北京召开新闻发布会，2002年12月在北京召开信息披露会等较大规模的会议，邀请有关新闻媒体、驻华使馆和企业参加会议，对招标工作起到了较大推介和推动作用。2002年9月在北京投资平台上开通奥运项目法人招投标网站，设立招标说明、项目介绍、招标办法、问题解答等栏目，截止2003年6月底访问人数超过500万人次，已经成为社会公众了解奥运工程建设、奥运项目招投标进展的一个重要平台。
2)资格预审和意向征集阶段：2002年10月－2003年2月。
2002年10月28日发售《资格预审和意向征集文件》。
2003年1月至2月，在北京怀柔，评审委员会对《资格预审和意向征集文件》进行了评审。经过评审委员会对7份申请文件的评审推荐，并报市政府批准，确定了5名国家体育场项目合格申请人进入招标第二阶段。