读书笔记

《政府购买公共服务研究》读书笔记

一、我国政府购买公共服务的现状

我国的政府购买公共服务应该还处于起步阶段，这在一定程度上局限了现有的研究。从理论上来看，我国对政府购买公共服务的理论研究基本上还是在套用西方的理论成果，以此来说明购买服务改革的重要意义，并没有形成自己独特的理论体系。另外，对诸如购买什么、如何购买、管理机制等问题，都还在讨论中。从实践上来看，现在政府购买公共服务的实践范围还比较小，研究的视野只能局限在个别案例、或对制度、机制、模式的理论探讨上。也就是说，我国当前的政府购买公共服务还处在建机制的探索阶段。

我国的有关研究显然是适应于当前推行改革的需要的。研究着重关注以下方面：一是为什么要推行政府购买公共服务改革。一般认为，精简政府机构、提高政府职能、培育社会发展、提高财政资金使用绩效，是推行政府购买公共服务改革最重要的目的。二是对购买公共服务的范围、方式、机制的探讨。这属于操作层面的研究。尤其是在购买方式和购买机制、模式方面，除了分析现有模式特点之外，对如何完善现有模式提出了比较具体的建议。三是对政府购买公共服务的绩效评估、风险管理等方面的研究。四是对个案或行业的购买公共服务的研究。个案研究的目的是总结已有的购买服务的实际做法和效果，提出具有更广泛性指导意义的建议。

但是，现有研究还存在一些不足。首先，对政府购买公共服务的研究比较偏重单纯理论的分析，还缺乏对购买服务实践的一般性观察和总结。第二，对政府购买公共服务的核心作用要素的分析还比较缺乏。例如对政府购买公共服务如何精简政府机构、提高政府效能，实际效果如何，如何降低政府成本，实际上是不是能够做到，通过什么关键要素做到，对培育社会的实际效果如何，通过哪些要素来培育，在认识上都还比较模糊，分析中也缺乏实证材料，理论研究对实践的支撑作用没有完全发挥。第三，研究视野还不够宽阔。仅仅就购买服务本身来讨论，对于政府购买公共服务是政府改革的一部分、市场化进程的一部分、政府采购的一部分还没有深刻认识，对改革的内在价值和逻辑的研究还不够深入。

然而，在我国，公共服务购买仍然不是财政资金使用的正式支出形式，只是限于部分地区、部分领域的探索。我国政府应将公共服务购买作为财政资金提供公共服务的主要方式之一，在财政资金使用形式中建立居家养老服务购买机制，确立购买流程，使购买成为财政资金的正式支出途径。

判断一项公共服务是否适合以政府购买的方式来提供，主要需要考虑四个方面的因素。

一是公共服务必须有适当的承接方。政府购买公共服务，必须首先在市场上找到适当的承接方，也就是具备提供这项公共服务的基本能力的主体。只有购买方和承购方都存在时，购买关系才可能形成。

二是公共服务事项必须有比较确定的价格和质量量化指标。由于公共服务的购买涉及到预算与定价、质量监督和评估、绩效评价等方面的问题，需要比较确定的量化指标。这里的量化指标包括服务的价格衡量指标和质量衡量指标。相对来说，量化指标越明确的公共服务，越适合采用购买的方式来提供。

三是公共服务事项的购买必须有明确的资金来源。只有在政府已经安排了必要的资金来源之后，公共服务才能够实施购买提供。这可能包括两种情况，其一，对于政府一直都在提供的公共服务，按照惯例是有相应资金的，这些服务可以换用购买的方式来提供，资金来源于原有的预算资金；其二，以前政府没有提供的公共服务，或者没有提供到位的公共服务，新增购买计划，应该事先通过预算确定资金来源。

四是公共服务的购买是否具备竞争性市场。首先，由政府向社会力量购买的公共服务，有能力和资质承接服务的组织和机构越多，采取竞争性购买方式提供的可能性越大。其次，服务的竞争性、外部性特征也反映了该项服务是否适合向社会力量购买的方式提供。一项服务的竞争性越低、外部效应越高，该项物品或服务的公共性越强，这样的物品和服务越接近于纯粹的公共物品和公共服务，这样的物品或服务市场化的可能比较小，如果采用向社会购买的方式来提供，应该更加谨慎。相反，一项服务的竞争性越高、外部效应越低，则该服务的公共性越小，越接近纯粹的私人服务，如电信服务等。这种服务的市场化可能性就比较大，甚至可以逐步完全交由市场来提供。如果一项服务的竞争性和外部效应都比较低，则该服务具有局部公共性质，这样的物品和服务比较接近“俱乐部”物品或服务，如城市间高速路、社区社会服务等，这类公共服务比较容易有限市场化，即通过适合的方式，将服务委托给社会力量经营。一个物品的外部效应和竞争性都高，则该物品具有公共财富的性，如地下水，这类公共物品则不容易也不适合被推向市场。

作为公共服务市场化的一种方式，公共服务向社会力量的购买提供也应该以公共性、外部性、竞争性作为判断标准。具体来看，可以通过公共服务的竞争性、外部性特点和程度，以及社会力量是否易于提供等条件，来大致判断是否适合市场化形式供给，并进一步判断是否适合由政府向社会力量购买来提供。

二、政府购买公共服务的方式

按照政府购买公共服务中购买关系形成的方式，政府购买公共服务的方式可以分为直接购买和间接购买。直接购买主要包括合同制、直接资助制和项目申请制，间接购买主要是凭单制。各方式的具体做法及优缺点如下:

一是合同制。合同制是政府购买公共服务中常见的方式，具体做法是:政府制定购买公共服务的计划及资金规模；买卖双方签订服务合同，明确购买者和服务承接者各自的职责；服务承接者利用自身的技术和人力资源优势提供公共服务；购买者根据服务承接者所提供的公共服务数量和质量向其支付费用。这种方式中，政府占主导地位，但是购买者与承购者双方按照合同进行合作，关系比较对等。

二是直接资助制。是指政府通过直接拨款、物资资助、政策优惠等形式将资金下拨给承担公共服务职能的企事业单位、民办机构和社会组织，由他们根据自身职能、专业及人员特色，提供相应的公共服务。实际上，按照政府购买公共服务的定义，这种方式并不是严格意义上的购买。这种方式下，承购方提供公共服务具有较高的灵活性，但是服务目标不明确，监管相对来说比较难。在我国，这种做法被各级政府部门广泛使用，主要原因还是在于在政府购买公共服务被大力提倡，而真正规范的购买机制还没有建立起来，这种方式能够带有一定的政府购买公共服务理念，在具体操作上又不够规范，应该说还是属于过渡性的方式。

三是项目申请制。指社会组织根据民众需求，主动向政府有关部门提出项目申请，经过评审同意后，政府以立项的方式予以资金支持，并通过招标、过程监督、绩效考核等方式来规范项目的运作过程。这种做法以承购方为主导，由他们在工作中发现问题，并有针对性地解决问题的做法，有助于民意的表达，也使公共服务更具有针对性。

四是服凭单制。凭单制是政府与具备资质的机构达成协议，由政府给消费者发放公共服务消费凭单，由消费者自行选择向不同机构购买相应的公共服务。这种方式实际上是政府通过消费者的间接购买公共服务。凭单制强化了消费者的消费主体作用，更进一步地扩大了公共服务供给来源，在一些直接面向公众个人的社会性公共服务方面具有比较明显的优势。

按照本文对政府购买公共服务的定义，政府与承接公共服务的社会组织或机构之间应该形成平等独立的契约关系。政府作为公共服务的购买方，应该明确购买服务的内容、范围、要求、目标，提出明确的购买标的。政府可以根据公共服务项目的特点，选择适合的采购方式，确定合适的承购方即公共服务的具体提供者，政府通过与符合条件的社会力量签订购买合同，并向承购方提供相应的财政资金作为实施经费，由承购方完成公共服务的具体提供工作。承购方应该按照合约的要求提供公共服务，并接受政府的监督。这种购买方式可以称之为完全契约性购买。完全契约性购买是比较成熟的政府购买公共

服务的方式。

但是由于我国的政府购买公共服务发展并不成熟，真正有条件的、发展成熟的承接公共服务的社会组织和机构也不多，管理上也还存在各种问题，在实际执行中，还存在很多非完全契约性购买。例如，在有一些政府购买公共服务活动中，政府自身设立非营利组织，用以承接自身的部分服务或管理职能，并以项目或其他形式予以一定资金和资源。这种模式在形式上构成政府与非营利组织之间的购买，但是二者并不是独立运作，是非完全契约关系，也称之为形式性购买。

三、我国当前政府购买公共服务的主要特点

（一）政府购买公共服务逐步规范化，购买领域也逐渐扩大。

从最初沿海发达城市对个别公共服务项目的政府购买提供试点，到购买服务的项目逐步增加、购买方式逐步完善并形成规范化，同时，开始实践政府购买公共服务的城市也逐步增多，并形成全国推进的整体事态。在各地试点和实践的基础上，全国范围内的管理意见和规范指导意见也幵始出台，政府购买公共服务成为得到全国共识的一项重要政府改革。

政府购买公共服务规范化的另一个表现，是政府对购买公共服务的认识逐渐清晰，逐步与政府补贴等非购买性的财政补助区别开来，并被纳入政府采购的管理范围内按照政府采购的统一要求来开展和监管。

(二)政府购买公共服务的方式多样化

当前，我国政府购买公共服务的方式多样化，主要包括项目招标、直接购买个人服务或招募志愿者提供公共服务、委托民间组织管理国有服务机构、引入社会组织或机构参与到社会福利事业中等。一是以项目招标的形式购买公共服务。例如广州市在2008、2009年的探索阶段一般为，招标购买的一般是10-20万的小型项目；2010年开始将规模为200-300万的大型综合服务中心项目进行招标。

二是政府直接购买个人服务或招募志愿者提供公共服务。例如2007年，北京市民政局公开招募社区服务志愿者，并尝试用政府购买一部分服务方式，以满足孤寡老人、空巢老人、残疾人等特需人群的需求，并让更多的下岗失业人员获得弹性就业机会；2008年，北京市以政府出钱购买医疗服务的形式推出“村级基本医疗卫生服务包”，全市所有村级乡村医生必须为农民免费提供包括免费注射在内的40.项服务，政府给每位乡村医生每月补800元”。

三是以政府购买的方式委托民间组织管理国有公共服务机构。例如2006年，北京市政府购买民间组织养老服务，由“鹤童”老年福利协会管理月坛街道敬老院，让民间

组织接受委托管理国有养老机构。

四是通过非竞争性购买公共服务，让社会组织或机构参与到政府福利事业中。例如，2009年广州市越秀区通过政府购买服务的方式，与社会服务组织---广州市北斗星社会工作服务中心合作，在区福利院引入社会工作者为住院老年人提供各项服务。

四、政府购买居家养老服务现状

目前政府购买居家养老服务已在全国推广，走在前面的主要有上海静安区、杭州下城区、宁波海曙区、大连市沙河口区、青岛市南区、南京市鼓楼区、以及苏州市的蔚门街道和天津市、广州市、重庆市等。然而我国政府开始购买居家养老服务的时间较短，仍存在很多不足。

一、政府对居家养老服务投入较少，且没有形成制度化的购买过程。目前我国政府购买居家养老服务属于新兴事物，尚未有明确的法律规范，购买程序也尚未制度化和科学化，购买过程缺少监督!而且政府对居家养老服务的投资力度不大，受惠范围也较小。

二、社会组织缺乏竞争力，部分面临经营压力。在购买居家养老服务时，政府对于作为承包方的社会组织选择较少，往往把资源集中在一个社会组织机构上，使得社会组织缺乏竞争力，服务质量偏低。

三、社区和居民的支持认可度低。由于对社会组织知之甚少，在提供服务初始很难得到老人的信任，服务人员上门经常会被拒绝或被质疑有所企图；社会组织工作人员属于政府和社区之外的第三方，社区工作人员认为他们抢了生意，在工作中经常不配合。社区工作人员和居民的不认可不配合，给社会组织人员的工作带来了很大困难，也使得其提供的居家养老服务效果大打折扣。