“小金库”治理与防范
课程讲义目录
前言
§1“小金库”的界定及表现形式
§2“小金库”治理政策解读
§3“小金库”治理
§4“小金库”日常防范
一、学习“小金库”治理与防范的必要性
1.小金库产生的原因
从宏观上看，社会经济环境和秩序存在的某些紊乱现象，或多或少对经济管理产生一定影响。从微观情况看，促使“小金库”存在、泛滥，起码有以下几个方面的原因：（1）单位（部门）领导授意或默许。这是“小金库”发展和屡禁不止的重要原因之一（2）花钱办事方便的诱惑。凡是请客送礼、滥发钱物、铺张浪费等问题严重的单位，往往是由于私设了“小金库”。
（3）制度不健全，现行财务管理体制存在一些弊端，制约滞后，经常性监督检查不力，为私设“小金库”开了方便之门。
（4）现行的财经法规、经费管理制度需进一步配套完善。
2.小金库现状及治理情况
从1998年到2006年上半年，全国审计机关共查出“小金库”（含挤占挪用）金额1406亿元。
近年来的审计结果和财政监督检查结果显示，“小金库”的易发区已不再限于工商企业28%，高发区慢慢向行政事业单位延伸，52%特别是在少数权力部门。金融机构18%和垄断行业及其二级以下预算单位中，设置“小金库”的现象更为突出。
2003年某省审计时发现，全省99家公安机关设置的“小金库”金额达2367万元。
某省审计厅对省属46所高校进行专项审计时发现，约有80%的高校不同程度地存在“小金库”问题。
2004年，审计署对某市所属10家医院进行年度审计时发现，各家医院均设有“小金库”。
2006年，财政监督检查机关仅对某银行6家分行及部分分支机构进行检查，就查出“小金库”6.74亿元。
改革开放以来，我国开展了三次全国范围的大规模专项治理“小金库”行动，一次是1989年，第二次是1995年，最近一次是2009年。
3.“小金库”危害
“小金库”虽“小”，但危害极大，损害国家集体利益，公款沦为“私房钱”，成为滋生腐败的温床，在人民群众中造成恶劣影响。
（1）“小金库”害国。
（2）“小金库”害人。
（3）“小金库”害己。
据某省检察机关抽样调查，该省有63%的贪污案件都涉及到“小金库”，贿赂案件中的42%行贿款项也来自于“小金库”。
二、学习的内容
1.“小金库”的概念和表现形式
2.治理政策解读
3.治理
4.日常防范（内部控制和审计角度）
通过学习应准确掌握“小金库”的特征、内涵及外延表现形式，正确界定“小金库”；掌握有关“小金库”治理的有关政策规定；了解有关“小金库”治理工作中发现的深层次问题及治理工作方向以及预防“小金库”的措施方法。
§1“小金库”的界定及表现形式
1.1“小金库”的定义及其资金来源
1.1.1 “小金库”的定义
小金库雏形是20世纪70年代末财政部组织清理的“小钱柜”。1986年税收财务物价大检查时俗称“小金库”。
国务院办公厅国办发〔1995〕29号文转发财政部、审计署和中国人民银行《关于清理检查“小金库”的意见》第二条规定：
凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金，均属“小金库”，都要清理检查。
2009年“小金库”治理工作中，定义为：违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。
【思考题】如何理解“符合规定的单位账簿”？
1.1.2 “小金库”的资金来源
“小金库”资金（资产）来源众多。主要包括13种。
1.财政拨款
2.政府性基金。是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院有关文件规定，为支持某项特定基础设施建设和社会公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。
3.专项收入。是指具有特定来源，按照特定目的建立并规定有专门用途的收入。包括排污费收入、水资源费收入、教育费附加收入、矿产资源补偿费收入、内河航道养护费收入等。
4.行政事业性收费。是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用
5.罚没收入。是指法律、行政法规授权的执行处罚的部门依法实施处罚取得的罚没款和没收物品的折价收入。
6.国有资本经营收入
国有资本经营收入是指经营、使用国有财产等取得的收入，
包括国有资本投资收益、国有企业计划亏损补贴、产权转让收入等。
7.国有资源（资产）有偿使用收入
国有资源（资产）有偿使用收入包括国有自然资源有偿使用收入、社会公共资源有偿使用收入和行政事业单位国有资产有偿使用收入。
8.资产处置收入
资产处置收入是指资产产权的转移或核销所产生的收入。
包括资产的出售收入、出让收入、置换差价收入、报废报损残值变价收入等。
9.资产出租收入
包括资产出租收入和资产出借收入。
10.经营收入
类似于企业收入，事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动也会取得一些收入。
11.利息收入
12.捐赠收入
包括实物捐赠和货币捐赠。
13.附属单位上缴收入
是指独立核算单位按照有关规定上缴的收入
山西省2009年查处“小金库”来源
1.2“小金库”的表现形式及存放形态
1.2.1 “小金库”的表现形式
《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发〔2009〕7号）对“小金库”表现形式高度概括，主要包括：
1.违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；
2.用资产处置、出租收入设立“小金库”；
3.以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；
4.经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”；
5.虚列支出转出资金设立“小金库”；
6.以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；
7.上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。
8.其他形式
山西省2009年查处“小金库”表现形式
【案例1】成都某大学继续教育学院从2002年1月至今年5月期间，贾等8人将购书回扣费、学生报名费等各项费用共120万余元截留，其中贾和薛各分得现金23万余元，其余人员分得12万余元至5万余元不等。
【提示】属于经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”。
【案例2】财政部宁夏专员办近日在银行账户年检中发现，民航某省安全监督管理办公室自2004年成立以来，私设“小金库”457.5万元，其中采取虚开、多开发票的方式套取预算资金219.2万元；虚拟公司截留收入53.4万元。
【提示】属于以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”。
1.2.2 “小金库”的存放形态
1.现金形态。现金形态存放的“小金库”在现实生活中非常普遍。
基本特点：金额相对较小。支配权一般掌握在个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。使用时现金来、现金去，最为方便、快捷。
表现：一是收入不入账，保险柜直接存放现金。二是采用虚列支出的方法套取现金。如：以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。三是虚报人数、工资额，将差额部分
单独存放，形成小金库。四是商业行为的各种回扣等。
【案例】辽宁省的犯罪团伙开着豪华轿车专门找当地机关领导办公室下手,盗得现金、笔记本电脑、手表、金银首饰等,涉案总价值逾百万元,其中现金就达50余万,最多一次盗窃价值近20万元。
2.银行存款形态。是当前小金库的主要形态，金额往往较大，支配权层级相对现金形式来说一般要高些，主要由单位或部门支配。银行存款形态的“小金库”一般挂靠于二级单位或关联单位，有的以个人存款形式存在。
【案例】2002年至2009年7月，南航集团所属企业将货运服务、机务维修、过站维护等收入共计10550.6万元转入“三产”单位或工会，已用于发放职工奖金补贴及其他开支6821.85万元。
3.有价证券形态。有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。一般来源于公用闲置资金、“小金库”资金违法理财或套取（虚列支出）资金形成的产物。
【案例】2004年，国资委管理的中国纺织工业协会用900多万元购买了分红保险和投资基金。
4.固定资产形态。
固定资产形式的“小金库”，多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映，为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础。
账外固定资产来源主要有：一是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，二是利用特殊资源与其他单位合作获取的，三是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段，让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，挂靠在外单位，在本单位不但不入账，就连账外账也没有，表面上可能表现为某种借用关系。四是获得捐赠固定资产。
【案例】2003年至2004年，卫生部所属卫生监督中心未经批准，动用其管理的健康相关产品评审项目结存资金191.83万元，购置帕萨特等轿车6辆、别克面包车1辆。
2003年至2004年，中国造血干细胞捐献者资料库管理中心还将财政部拨付的用于检测项目的彩票公益金购置小轿车、旅行车63.31万元，列支办公用房租金59.61万元。
5.股权和债权形态。股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。其来源可能是单位改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成账外“小金库”；也可能是以权利作为交换而形成的所谓“干股”，成为“小金库”。
【案例】“八面局长”12年间受贿1200余万元，其中1000万元为一家公司20%的干股。法院审理查明，董黎明接受刘德年及瑶海建安公司的请托，利用职权为请托人牟取利益，接受刘德年为其出资1800万元、瑶海建安公司为其出资1000万元与刘德年、瑶海建安公司合作开办公司。
【案例3】A行政单位为省财政一级预算单位，所属有ll户事业单位、4户企业单位。根据案例分析，以上哪些单位的哪些行为是“小金库”行为，其资金来源和存放形态是什么?
（1）2007年4月，A单位授权所属B公司与s企业签订协议，将单位综合技术服务基地评估后转让。2007年5月，B公司收到转让款980万元登记为账外账，在其私设会计账簿上支出旧综合技术服务基地工程欠款375万元、新综合技术服务基地基建支出420万元、A单位职工2007年中秋节福利47.8万元、B公司经费支出l9.6万元；
【答案】A单位转让单位综合技术服务基地取得价款980万元形成A单位的“小金库”，资金来源为国有资产处置收入，存放形态为银行存款形态。
（2）为解决单位内部非独立法人机构老龄委经费问题，A单位将办公楼部分空余房产的租赁费收入交由老龄委直接收取使用。2007年至2009年7月期间，共计收取房屋租赁费59.3万元，支出51.5万元，老龄委单独设置账簿登记核算以上经济业务，会计期末A单位未在机关会计账簿总账中进行汇总登记；
【答案】A单位将办公楼部分空余房产的租赁费收入交由老龄委直接收取形成A单位的“小金库”，资金来源为国有资产出租出借收入，存放形态为银行存款或者其他形态；
（3）A单位所属E事业单位，收到A单位转拨的省财政科研项目专项拨款150万元计入事业收入科目。该科研项目省财政共拨款225万元，项目实施主体为E单位，A单位将其余75万元转付给为该科研项目提供场地和劳务的M公司，M公司从2007年4月起提供A单位财务部门一辆轿车用做办公用车；
【答案】A单位将应转拨E单位的75万元转付M公司形成“小金库”，资金来源为财政拨款，存放形态为银行存款形态；M公司提供A单位财务部门一辆轿车形成A单位的“小金库”，资金来源为财政拨款，存放形态为固定资产形态；
（4）A单位所属F事业单位，2005年将某项业务委托N公司托管，按照《业务托管合作协议》F单位在业务托管期间累计应收取业务托管收入665万元，实际收取600万元，剩余未收取的65万元由N公司直接代替F单位支付职工福利费24.5万元、设备购置款40.5万元。
【答案】F事业单位由N公司托管代替支付职工福利费24.5万元、设备购置款40.5万
元形成“小金库”，资金来源为经营收入，存放形态为固定资产形态。
1.3“小金库”的使用方向及发展态势
1.3.1 “小金库”的使用方向
1.弥补经费
其中有的是弥补正常经费的不足，但大部分是提高标准、扩大范围导致的经费不足。
2.购建资产
其中多为超标准配置办公设备、购置车辆，有个别是超规定兴建办公楼。
【案例】2005年至2007年，原交通部未经发改委批准，在其所属公路科学研究所已有办公楼情况下，动用车购税专项资金8400万元为其建设办公楼。
3.发放奖金、津补贴、福利等
党政机关工作人员津补贴发放有着严格的项目和标准规定，事业单位也有相关的规定要求，但通过治理发现仍有很多单位顶风作案，超标准、多形式、多渠道发放奖金、津补贴、福利等，
【案例】1991年起，民航总局有关部门隐匿下属单位上缴款项、截留购建职工宿舍结余款等，私设“小金库”。截止2005年1月，累计收入8784.33万元，累计支出4808.05万元，主要用于发放职工补贴和为部分职工购买商业保险。
4.接待宴请、公款旅游
由于无论是党政机关还是事业单位均有严格的业务招待费开支标准限值，企业单位有超规定业务招待费不允许税前列支的要求，因此个别单位利用私设的“小金库”资金用于接待宴请，甚至公款旅游等，
【案例】劳动和社会保障部国际交流服务中心存在挥霍浪费现象，2005年11月至2007年12月，购买“50年窖藏”茅台酒、中华烟、购物卡、手机充值卡等共计78.70万元，招待费95.61万元。
【案例】自1991年以来，该粮食局擅自开设账户，在多次清理中隐瞒不报，并将多年来“农转非”遗留款、铺面房租收入等存入私设账户，金额565万多元，主要用于单位公务接待、旅游等开支。
5.礼品礼金支出
多为列支呈送上级单位或者主管部门的礼品礼金支出，以及对其他单位的捐赠支出、购置高档礼品等，
【案例】村支书俞某在良棋村任职期间，自任出纳，私设“小金库”达1 1 0 多万元，以此大肆向有关单位干部送礼，并大吃大喝以白条冲账。
6.私分
特别是由小范围一些人员将“小金库”资金私自瓜分，已经涉嫌侵吞国有资产和贪污。
【案例】2006年至2009年11月，某林业局套取国家造林工程款281.96万元。其中14.6万元被该局副局长王伟民，营林股股长李振伟、副股长谢俏荣等13位林业局干部私分。
山西省2009年“小金库”使用方向
1.3.2“小金库”的发展态势
随着我国经济社会秩序的调整与改革，特别是财政改革和新的财务会计制度的实施，“小金库”也呈现出了一些新的特点。这是一个新的课题，还需要广大财务工作人员在实际工作中去摸索、去总结。
1.仍呈多发高发态势
据审计署披露，从l998年到2006年上半年，共8年半，全国审计机关共查出“小金库”（含挤占挪用）金额l 406亿元。
所有这些数字与现象都表明，“小金库”在全国仍呈现出多发高发的态势，决不能掉以轻心，盲目乐观。
2.高发区相对集中。易发区逐步下移
3.来源更加繁杂，方式更加隐蔽
一是资金来源除了乱收乱罚，截留、挤占、挪用、转移合法收入，收取不法收入及接受赞助、捐赠等传统手法外，又出现了虚列支出，虚报冒领套取财政资金等手段。二是表现形式除了以现金形式由相关人员保管或以个人名义公款私存外，又出现了向下属或关联单位转移设置的方式。三是小金库多用于单位职工个人福利、补助、奖金以及超标准、超范围解决单位办公费用等“灰色消费”，而且相当一部分用于满足个别人的利益，进行送礼、行贿、挥霍、因私消费甚至贪污私分等“黑色支出”。
4.“小金库”性质认定出现一些模糊地带
（1）利用破产、兼并、改制时机，甚至运用假破产、假兼并、假改制，大规模地侵吞国有资产。
【案例】2005年10月，长城公司从中国银行购得新立克面值19亿元的不良贷款。但在清收时，长城公司发现，新立克的大多数优质企业在2003年之后相继破产，继而将负债全部转嫁到其空壳母公司身上，致使各债权金融机构几近颗粒无收。而这些企业破产易手后，大都为新立克高管直接或间接控制。
【案例】2003年12月31日昆明盛源房地产开发有限公司（甲方与昆明市玻璃纤维厂（乙方与签订的《企业兼并协议书》及《兼并方案》――“盛源”地产取得“玻纤厂”资产的方式是“甲方以接收乙方债权承担乙方债务并妥善安置职工的方式进行兼并”、“甲方按现行政策、法律妥善安置乙方全体职工充分保护职工利益确保稳定”。其中“职工安置”和“职工住房”两个方面的“妥善安置”是“玻纤厂”职工权益的重要组成部分！然而“盛源”地产公司以一纸“兼并协议”――“以蛇吞象”取得“玻纤厂”土地债权之后多年来拒不履行其“兼并”义务――“妥善安置”玻纤厂职工！
（2）一些单位和负责人利用政策、制度的缺失，明目张胆地发放巨额工资、奖金补贴等。
【案例】中国平安董事长兼首席执行官马明哲6600万元的年度总薪酬，中国平安年报披露，马明哲的收入由三部分组成:税前工资津贴和其他福利481.9万元，税前奖金（含年度奖金和长期激励首期首次支付）4132万元，保险2.2万元，税前报酬金合计4616.1万元，税后报酬2579.4万元。另外，马明哲拿出2000万元用于公益捐赠，不计在其中，所以总年薪合计为6616.1万元。此外，年报特别注明，马明哲的奖金含2007年奖金预发数和2006年奖金补发数（即2006年发生、2007年发放）两部分。
【案例】2008年以来，由于A股巨幅下挫、交易量急剧下滑，“靠天吃饭”的国内各大券商纷纷采取降薪、裁员方式来应对此轮熊市。然而就在这样的背景下，国内首屈一指的大券商——国泰君安证券却大幅提高薪酬及福利费用至32亿元，较年初预算数增长57%，按
照国泰君安3000多人的员工计算，平均每个人的收入达到了让同行瞠目结舌的100万元。
【例题1·多选题】下列关于“小金库”发展态势的说法中，不正确的有（）。
A.经过近10年的治理，“小金库”现象得到有效的遏制
B.高发区相对集中。易发区逐步下移
C.来源更加繁杂，方式更加隐蔽
D.根据法律法规，“小金库”性质认定的认定非常容易
【答案】AD
本节小结
1.定义、资金来源
2.表现形式和存放形态
3.使用方向和发展态势
§2“小金库”治理政策解读
2.1 “小金库”处理相关规定
1.国务院于1989年11月下发《关于清理检查“小金库”的通知》，对于清查出来的各项“小金库”资金，要严格按照“自查从宽、被查从严”的原则进行处理。性质严重、情节恶劣的，还要追究单位领导和财会人员的责任。在自查和被查中，如发现有贪污等触犯刑律的，应移交司法机关依法惩处。
2.1995年5月4日国务院办公厅转发的《转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》（国办发[1995]29号），凡自清自查出的资金，要如数转入单位财务账内，按照税法的有关规定单独计算交纳流转税、所得税或全额上交财政。凡重点清查出的资金，除调账补交各税或全额上缴财政外，还要按照1992年底“小金库”资金滚存余额和1993年以来“小金库”资金发生数之和处以一至两倍的罚款。对私设“小金库”情节严重且不主动自清自查的，除按上述规定处理处，还应追究单位领导人和其他有关人员的责任，构成犯罪的移交司法机关处理。
3.2001年《审计署办公厅关于设立“小金库”行为适用法规问题的批复》，该批复对以往“小金库”的相关规定作了梳理，为处罚私设“小金库”提供了可适用的法律依据。文件规定：审计机关对审计中发现的设立“小金库”行为，可以根据国办发[1995]29号文件定性，对该种行为实施处罚，可以根据《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》的有关规定或者《审计法实施条例》第五十二条、五十三条的规定。国办发[1995]29号文件不再适用对设立“小金库”行为进行行政处罚。
4.2004年11月5日颁布的《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号），该条例具有重大意义。它专门规定了设立“小金库”的法律责任，首次明确了私存私放财政资金或者其他公款的处罚处分规定。
5.2009年4月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于深入开展“小金库”治理工作的实施意见》（中办发[2009]18号，）。2009年4月23日，在中共中央纪委、监察部、财政部、审计署联合印发的《关于在党政机关和事业单位范围内开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发[2009]7号）
6.最高人民法院和最高人民检察院在对各自的廉洁规定中要求不得私设“小金库”，并且最高人民检察院在其《检察人员纪律处分条例》（试行）中对私设“小金库”的行为规定了对主要责任者和其他责任人员的处罚。这样，使该条例更具有可操作性、针对性和惩戒性。
7..刑法并没有对私设“小金库”的行为进行规定，只有相关私设“小金库”行为危害了税收征管或者对财产进行私分危害国有资产的，才在危害税收征管系列罪中和私分国有资产罪中予以规定。
2.2 “小金库”认定的政策解读
2.2.1 符合规定的单位账簿的政策规定
《会计法》对会计核算单位设置会计账簿提出以下基本要求：
第一，必须依照《会计法》和国家统一的会计制度的规定设置会计账簿，不允许不设置会计账簿。国家统一会计制度，是指由财政部制定或者财政部与国务院有关部门联合制定或者由财政部审核批准的在全国范围内统一执行的会计规章、准则、办法等规范性文件。
第二，会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿，各会计核算单位必须依法设置，不允许相互替代。
第三，不得违反《会计法》和国家统一的会计制度的规定，在符合规定的会计账簿之外私设会计账簿或账外账。
第四，必须保证依法设置的会计账簿真实、完整。会计账簿记录必须以实际发生的经济业务及证明该经济业务是合法的并经过审核的会计凭证为依据，并符合有关法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定。
2.2.2 符合规定的单位账簿政策规定理解
根据以上《会计法》的相关规定，并结合行政事业单位财政决算报表编制和企业财务会计报告编制的有关要求，以及《会计基础工作规范》等相关规定，我们可以对“符合规定的单位账簿”政策规定理解如下：
第一，各单位可以按照具体的业务要求设置各种辅助账、明细账、日记账等账簿，甚至可以分账簿登记核算各项经济业务，但其总分类账簿应该是唯一的，而且必须全部汇总登记
单位的全部经济业务内容，并保证其真实、完整。
第二，各单位对外提供的决算报表或者财务会计报告必须根据单位唯一的、汇总登记单位全部经济业务的总分类账簿分析填列。
【例题2·多选题】下列各项账簿中，属于不符合规定账簿的有（）。
A.固定资产租金收入在辅助账簿中核算，未纳入总分类账簿
B.明细账中列支的会议费经查无实际发生
C.对外提供的决算报表与财务会计报告数据不一致
D.财务会计报告真实、完整反映单位的真实情况
【答案】ABC
2.2.3 “小金库”认定的特殊情况
1.在往来科目中列收列支，不能认定为“小金库”，只能按违反财政、财务、会计法律、法规、制度进行处理、处罚。
【案例】2002年至2009年7月，南航集团所属企业将货运服务、机务维修、过站维护等收入共计10550.6万元转入“三产”单位或工会，已用于发放职工奖金补贴及其他开支6821.85万元。
上述情况属于小金库，如果说将收入计入本单位的账上，不属于小金库。如下核算
借：银行存款
贷：其他应付款
其次，个别单位对某些专项资金，单独设置会计账簿进行登记核算，既不进行总账汇总登记，也不在单位对外提供的财务决算报表或财务会计报告中列示反映。类似于此类行为均可认定为“小金库”。
另外，较为常见的还有很多单位的下属非独立会计核算主体设置会计账簿核算的情况，如单位内部食堂、招待所等。其账簿所登记经济业务内容必须汇总至其主体或上级单位总分类账进行汇总登记，否则其所登记核算业务内容即未纳人“符合规定的单位账簿”，可以认定为“小金库”。
【例题3·多选题】下列情况应该认定为小金库的有（）。
A.将收入存入个人存款账户
B.私自将单位现金存入银行，产生的利息用于发放集体福利
C.将收到的房租收入作为其他应付款核算，实际用于招待宴请
D.未将内部职工食堂的收入纳入单位核算
【答案】ABD
【案例4】A行政单位为省财政一级预算单位，所属有ll户事业单位、4户企业单位。根据案例分析，以上哪些单位的哪些行为是“小金库”行为，其资金来源和存放形态是什么?
（1）2007年12月，A单位所属C事业单位收到主管税务部门返还的个人所得税代扣手续费4.75万元，计入该单位暂存款科目后，全部用于该单位财务工作人员节假日加班补助发放；
【答案】C单位将税务部门返还个人所得税代扣手续费4.75万元不形成“小金库”；
（2）A单位所属D全额事业单位，分机关账、后勤账和基建账分别核算单位日常经费收支业务、职工食堂业务和单位基本建设经济业务，2008年会计期末，将基建账所登记业务内容汇总到机关账进行登记后，根据汇总登记账簿分析填列年度决算报表上报A单位。D 单位对职工食堂每月补贴2万元，从事业支出中列支；
【答案】D单位后勤账所登记核算内容形成D单位的“小金库”，因为后勤账所登记经济业务内容没有汇总至其主体或上级单位总分类账进行汇总登记。资金来源为财政拨款，
存放形态可能有现金、银行存款。基建账所登记核算内容不形成“小金库”。
（3）A单位所属G事业单位，2007年至2009年期间设专账核算、专户存储政府承贷的某外国政府无息贷款，会计期末G单位将该项贷款收支结余情况按照要求编制报表报送该贷款管理机构。为避免重复报送，在报送A单位的单位年度决算报表中未包括以上贷款业务内容。
【答案】G单位将外国政府无息贷款设专账核算的行为形成“小金库”，属于不在单位对外提供的财务决算报表或财务会计报告中列示反映。资金来源为其他，存放形态可能有现金、银行存款或者固定资产形态等。
2.3 “小金库"处理政策解读
“小金库”问题处理处罚主要依据《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》以及《中华人民共和国税收征管法》。此外，还包括预算、资产、现金、商业保险等相关法律法规、规章制度的相关规定。
2.3.1 设立“小金库”行为的惩处方式
主要方式有处理、行政处罚、党纪政纪处分以及组织处理。
项
目
概念具体内容
1处理是指财政违法行为的执法主
体对单位和个人财政违法行
为的制止和纠正措施。
《财政违法行为处罚处分条例》中对财政违法行为
的处理措施基本可分为责令改正（责令停止执行）、
调整有关会计账目（调整有关预算科目或预算级
次）、收缴应当上缴的财政收人、限期退还违法所
得（限期退还被侵占的国有资产）、追回有关财政
资金（国家建设资金）、暂停财政拨款或者停止拨
付与财政违法行为直接有关的款项（核减或停止拨
付工程投资）、销毁非法票据或撤销非法账户。
2.行政处罚是指行政主体为达到对违法
者予以惩戒，促使其以后不
再犯，依法对行为相对人违
反法律而尚未构成犯罪的行
为，给予人身的、财产的、
名誉的及其其他形式的法律
制裁的具体行政行为。
种类主要包括警告、批评、罚款、没收违法所得、
公告。
对违反《会计法》的有关会计人员，县以上人民
政府财政部有权吊销其会计从业资格证书。
根据《会计法》的规定，《中华人民共和国注册
会计师法》规定，省以上人民政府财政部门对违法
会计师事务所或注册会计师有权暂停其执行业务、
撤销会计师事务所、吊销注册会计师证书等。
3.
党
纪
政
纪
处
分
党纪政纪处分是指党的机关、国家行政机关依法对违反党的纪律或行政纪律的中共党员、国家公务员，依照法定权限和程序实施的一种惩戒措施。 对党员的纪律处分划分为警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍五种。 政纪（行政）处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。实施行政处分的主体是监察机关和任命机关。 4.
组
织
处
理 根据中央有关文件精神，组织处理是指党组织按照干部管理权限，对涉嫌违犯党纪的党员干部，进行必要的岗位、职务调整的组织措施。 停职（即暂时停止履行职务，检查反省问题）、调整（即调离现工作岗位）、免职（即免去或者建议免去担任的党内外领导职务）三种方式 自《意见》下发后再设立“小金库”的，对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序先予免职，再依据党纪政纪和有关法律法规
追究责任。涉嫌犯罪的，要移送司法机关依法处理。
第四十二条 违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府财政部门责令限期改正，可以对单位并处三千元以上五万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处二千元以上二万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分： （一）不依法设置会
计账簿的；
（二）私设会计账簿
的；
（三）未按照规定填
制、取得原始凭证或
者填制、取得的原始
凭证不符合规定的；
（四）以未经审核的
会计凭证为依据登记会计账簿或者登记会计账簿不符合规定的； （五）随意变更会计处理方法的； （六）向不同的会计资料使用者提供的财务会计报告编制依据不一致的； （七）未按照规定使用会计记录文字或者
记账本位币的；
（八）未按照规定保
管会计资料，致使会
计资料毁损、灭失的；
（九）未按照规定建
立并实施单位内部会
计监督制度或者拒绝
依法实施的监督或者
有前款所列行为之一，
构成犯罪的，依法追究
刑事责任。会计人员有
第一款所列行为之一，
情节严重的，由县级以
上人民政府财政部门吊
销会计从业资格证书。
有关法律对第一款所列
行为的处罚另有规定
的，依照有关法律的规
定办理。
（3）《中华人民共和国税收征管法》的规定
2.3.2 设立“小金库”行为的专门处理规定
1.《设立“小金库”违纪行为适用（中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》（2009年7月24日，中央纪委印发）
“小金库”概念：指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。
适用范围：党和国家机关、人民团体、事业单位、国有和国有控股企业及其内设机构，对设立“小金库”行为负有责任的领导人员和其他直接责任人员中的共产党员。
可操作性：将有关设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为与《中国共产党纪律处分条例》有关罚则一一对应，可操作性更强。
2.《设立“小金库”违法违纪行为政纪处分暂行规定》（2010年1月5日，监察部、人力资源和社会保障部、财政部、审计署联合印发）自2010年2月15日起施行。
政纪处分相关的具体条文规定：
第四条有设立“小金库”行为的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。
第五条使用“小金库”款项吃喝、旅游、送礼、进行娱乐活动或者有其他类似行为的，对有关责任人员，给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。
第六条使用“小金库”款项新建、改建、扩建、装修办公楼或者培训中心等的，对有关责任人员，给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。
第七条使用“小金库”款项提高福利补贴标准或者扩大福利补贴范围、滥发奖金实物或者有类似支出行为的，对有关责任人员，给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。
第八条使用“小金库”款项报销应由个人负担的费用的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
第九条以单位名义将“小金库”财物集体私分给单位职工的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
第十条有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为，并且有本规定之外的其他违法违纪行为需要合并处理的，对有关责任人员，依照《行政机关公务员处分条例》第十条的规定追究责任。
第十一条对在治理“小金库”工作中有弄虚作假、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、压案不查、打击报复举报人等行为的，依法从重处理。
第十二条中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发〔2009〕18号）印发前，有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为，情节较轻，且能够按照有关规定认真自查自纠的，可以免予处分；情节较重，但能够按照有关规定自查自纠的，可以减轻或者从轻处分；情节严重，但能够按照有关规定自查自纠的，可以从轻处分。
第十三条中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发〔2009〕18号）印发后再设立或者继续设立“小金库”的，对有关责任人员，按照组织程序先予免职，再依据本规定追究责任。
2.3.3 设立“小金库”行为的处理处罚原则
1.依法依纪、宽严相济原则
区分从宽或从严的政策，必须坚持以查实的事实为依据，以法律法规及政策为准绳，决不能因人而异、因事而异，也决不能片面强求从宽、从严或从重，既体现政策的严肃性，又体现政策的统一性。
【案例】某市环境卫生管理处将财政返还的卫生清洁费八个内设机构名义违规私设账户，“小金库”累计金额959万元，除少部分用于生产经营外，共支出943万元发放干部职工福利补贴。2007年1月以后，该处以公款私存的方式，处理市环卫处返拨到各下属站所的经费，违规发放奖金补贴、加班费、通讯费等。至2010年5月，上述个人账户余额累计121万元。市环卫处原主任范桂密受到党内严重警告处分，主任麦杏桃受到行政记过处分。
【案例】某县民政局通过虚增工程款，多列支出经费、优抚慰问金、社会救济支出等手段筹集资金，私设“小金库”，金额447.9万元。黄利用职务便利先后76次从“小金库”取款84.6万元，供个人消费或赌博；其余均被黄用于单位日常公务活动、节日慰问和单位福利支出。黄受到开除党籍和公职处分，并被判处有期徒刑10年。
2.原则性与灵活性相结合原则
原则性体现了法律法规的严肃性，而灵活性则体现了实事求是的要求。
3.处理事与处理人相结合原则
对“小金库”问题的处理处罚工作，既要重视对违法违纪事实的处理处罚，该调账的调账，该收缴的收缴，该没收的没收，该罚款的罚款；更要重视对相关的责任人员，包括负有领导责任的人员和负有直接责任的人员的党纪、政纪、组织乃至刑事责任追究工作，该移送的移送，发挥法律的惩戒作用和威慑作用；还要充分运用行政处罚的其他手段，对单位该通报的通报、对会计人员该吊销会计从业资格证书的吊销会计从业资格证书。
【案例】2001年初至2008年底，某区民政局婚姻登记处违规向结婚申请登记人配售纪念章、《新婚家庭手册》、新婚教育光碟等，共获利62.45万多元，主要用于发放干部职工福利补贴、领导干部旅游及节假日请客送礼。婚姻登记处负责人及具体经办人受到开除党籍、行政撤职处分；区民政局分管副局长受到党内警告处分；“小金库”余额全部追缴。
§3“小金库”治理
2009年“小金库”专项治理来看，力度大，范围广，措施严，目的明确，政策清晰，重点突出，安排科学。
3.12009年“小金库”治理工作情况
3.1.1全国治理工作情况
2009年4月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于深入开展“小金库”治理工作的实施意见》（中办发[2009]18号）。4月23日，中共中央纪委、监察部、财政部、审计署联合印发了《关于在党政机关和事业单位范围内开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发[2009]7号）。4月24日，全国“小金库”专项治理工作电视电话会议在北京召开，自此正式拉开了我国全国范围内的“小金库”治理工作的序幕。
中央治理“小金库”工作领导小组：由中共中央纪委、监察部、财政部和审计署牵头，中央组织部、中央宣传部、公安部、中国人民银行、国家税务总局和中国银行业监督管理委员会共同组成，财政部部长谢旭人任组长，中央纪委副书记张毅、审计署副审计长董大胜任副组长。领导组在财政部设立日常办事机构办公室，办公室主任由前领导小组成员、中央纪委委员、中央纪委驻财政部纪检组长贺邦靖同志担任。