中国数字经济发展面临问题及应对策略

中国数字经济发展面临问题及应对策略

数字经济是以数字化的知识和信息为核心要素，以数字技术和现代信息网络为支撑，通过数字产业和数字部门增长、数字技术与实体经济深度融合为主要表现形式的新型经济形态。在世界数字经济竞争格局中，中美两国是世界数字经济规模最大的两个经济体，美国数字经济占到其GDP总量的三分之二，数字经济规模全球第一，中国保持全球第二大数字经济体地位，2019年中国数字经济规模占GDP比重达36.2%，欧盟排在第三，美中欧是世界数字经济发展的三大巨头。全球产业链的数字化格局也是呈现出美国、中国和欧盟三足鼎立的空间布局。

从外部来看，中国产业链数字化的区域网络主要集中于中日韩和东盟为主的东亚地区。《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）将对中国未来数字经济发展起到更大的推动作用，对整个东亚地区数字贸易的发展带来巨大机会。从国内来看，中国的数字经济呈现出明显的城市群驱动发展的特征，集中于京津冀、长三角、粤港澳大湾区和成渝城市圈构成的菱形空间中。中国大国经济的显著优势之一就是拥有全球最大最有潜力的内需市场。中国有14亿人口，人均国内生产总值已经突破1万美元，中等收入人口有4亿，其绝对规模世界最大。数字经济是激发内需市场的重要力量。党的十九届五中全会提出要加快数字化发展以及产业链和供应链的现代化，其中“现代化”的含义包括产业链数字化和供应

链的智能化的发展。

一、“新基建”破解数字经济赋能升级的“硬核”问题

数字经济包括数字产业化和产业数字化两大部分。数字产业化部分主要包括电子信息制造业、信息通信业、互联网行业、软件服务业等ICT核心产业。产业数字化部分反映的是数字产业在其他行业应用和融合的程度，包括利用数字化工具和数字化驱动升级的国民经济产业。目前，中国的产业数字化规模占到GDP的29%，但数字产业化规模只占GDP的7.2%。作为数字经济世界第二大经济体，相对而言，中国数字产业化规模偏小。数字产业化的基础设施主要依赖于固定宽带、光纤以及移动电话等，而这些数字经济的传统基础设施的渗透率已接近饱和状态。制约中国数字产业化发展一个重要方面就是“新基建”，要依靠“新基建”加速数字经济赋能升级。

二、如何为基于信息和数字技术的产业链数字化、价值链数据化、创新链平台化和供应链智能化提供基础条件支撑？

“新型基础设施”尤其是5G、大数据中心、人工智能、工业互联网等正是瞄准面向未来的新一代信息科技变革，助推信息经济和数字经济升级，为全球产业链数字化、价值链数据化、创新链平台化和供应链智能化提供信息基础配套，催生数字经济时代的新产业、新业态与新模式。例如，相对于人均GDP 1万美元的同类国家，中国的制造业就业占比相比同类国家较低，这实际上是制造业数字化的体现，或者说人工智能替代了劳动。

数字经济和“新基建”的主战场在城市群。2019年中国城镇化率为60.6%，而发达国家的平均水平约80%，中国城镇化的人口未来将更多地聚集到城市群。城市群超大规模的市场为中国的产业链数字化、价值链数据化、创新链平台化和供应链智能化提供了显著的比较优势。

三、把握世界数字经济规则的主导权与话语权，破解规则“卡脖子”问题

各国数字经济治理实践中已形成了数据治理、算法治理、数字市场治理和网络生态治理等四大领域和一定的经验共识，全球数字经济治理话语权博弈日趋激烈。无论是产业链数字化、价值链数据化、创新链平台化和供应链智能化，还是数据的跨境流动、数字平台的跨境运营、数字产品与服务的定价与征税，数字经济治理和数字贸易规则中既存在各国的理念、利益与主张的明显差异和分歧，又具有显然的全球公共产品属性。数字经济是以数据要素为核心要素，数据又是可重复使用且具有规模报酬递增性质的资源，但数据相关的世界规则体系严重缺失，数据的开发、利用、定价、算法、标准与保护等深层次问题成为全球难题。例如，2019年G20大阪峰会上的《数字经济大阪宣言》，印度等国就认为不符合其数据本土化主张。美国、欧盟等纷纷提出自身的数字经济与贸易的治理理念与主张，并力推成为国际规则，以在全球数字经济与贸易中抢占规则主导权。

在数据治理上，虽然中国一直积极推进个人信息保护立法与实践

个人信息保护制度不断完善，但美欧已形成了各自的基本模式，并通过国际机制积极扩大各自的影响力。

欧盟以《通用数据保护条例》（GDPR）的实施为标志，构建了个人信息制度体系，逐渐成为全球个人信息保护和执法中心。美国则在跨境数据自由流动规则上逐渐形成了主导权。美国奉行“长臂管辖”规则以获取境外数据及其执法能力，尤为典型的就是2018年通过的《澄清数据合法使用法案》（CLOUD法案）为美国获取他国数据扫清制度性障碍。

美国还加紧利用数据出境的国际机制争夺数据资源，加速数据资源流向美国。例如，越来越多的亚太经济合作组织成员国（目前已有8个）加入了跨境隐私规则体系（CBPRs）体系，这是以美国为主导的多边数据跨境流动机制。2018年12月美国主导的《美墨加协议》显著提高了数据跨境流动的自由程度。为逐步掌握主导权，美国联合部分盟国还在强化数据跨境流动安全审查及其渗透范围，目前主要在外商投资和基础设施建设领域对外国形成了制约能力。

在数据跨境流动上，欧盟也在加紧推行国际规则。以2019年5月实施的《欧盟非个人数据自由流动条例》、《欧盟非个人数据自由流动条例的实施指南》为典型，欧盟非个人数据流动监管的规则逐步清晰明朗，彰显自由流动、规则透明和公共安全保留的基本原则，在欧盟各成员国之间形成了单一数字市场以及数字制度的统一性和协调性，消除了数据流动的制度性障碍，并且鼓励

用户在云计算服务提供商之间迁移数据，加快美国等海外数据流向欧盟。欧盟主要成员国也逐渐推出了具体战略，例如德国就开始实施“工业数据空间”计划，推动数据开放共享。

在算法治理、数字市场治理和网络生态治理上，总体而言各国还未形成具体模式，处于探索和起步阶段。美欧等大国之间既有不同的主张和政策侧重点，又面临着共同的难题和诉求。这在算法治理上表现得最为明显。智能化的实现要依赖于算法或者说计算机程序规则。美国追求算法公平，消除算法歧视，要求算法使用机构对算法结果负责；欧盟注重推动人工智能伦理框架，注重算法的可信赖性，建立算法解释权和算法影响评估机制。中国也积极引导算法向善，重视人工智能伦理和道德问题。在数字市场治理上，各国都提高了对数字平台反垄断监管的力度，包括美国的监管也由宽松转向审慎，但对具体反竞争行为的认定和措施存在分歧和差异，欧盟正积极提供一系列应对数字平台垄断的监管规则和实践方法。中国也在不断完善数字市场反垄断规则，拥有一系列的案件实践经验。在网络生态治理上，法治成全球趋势，各国在治理虚假信息等行为上有着强烈的共识。中国倡导基于主权的网络空间治理理念，积极推进网络生态多元共治。

在世界数字贸易规则上，大国之间的主导权竞争也日趋复杂和激烈，美国一直试图主导世界数字贸易规则。数字企业要在全球范围内配置资源需要的不仅仅是市场，更重要的是数字经贸规则的主导权。美国首次确定“电子商务”专章（2001年美国—约旦特

惠贸易协定），最早明确了数字产品的定义、关税和非歧视待遇（2003年美智自由贸易协定），第一次提出了数据产品交易中的跨境信息流以及互联网的访问和使用原则（2007年韩美自由贸易协定）。近年来，美国在数字跨境流动规则、数字产品关税等技术问题和商业问题上不断努力。2016年7月美国贸易代表办公室成立数字贸易工作组（DTWG），以快速识别数字贸易壁垒，制定相应政策规则。

全球数字经济与数字贸易治理规则博弈正在加剧，中国作为世界第二大数字经济体，要重视增强数字经济与贸易关键领域规则制定权和话语权，在全球数字经济治理规则中贡献中国方案，尤其是代表发展中国家的立场与政策。我们已对国际竞争中的关键技术“卡脖子”问题予以了高度重视，但绝不能忽视了国际竞争中的国际规则“卡脖子”问题。