关于建立不能腐的防范机制途径的思考

二〇一八年一月

关于建立不能腐的防范机制途径的思考

腐败是社会的毒瘤，为社会大众所深恶痛绝。如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然亡党亡国。党的十八大提出建设廉洁政治的重大任务，要求干部清正、政府清廉、政治清明。这“三清”标准对党风廉政建设和反腐败斗争提出了更高的要求。党的纪律检查体制改革是全面深化改革的重要组成部分，是党要管党、从严治党的必然要求。

党的十八大以来，习近平总书记在深刻总结国内外反腐倡廉经验的基础上，每年都在中央纪委全会上发表重要讲话，并对构建不敢腐、不能腐、不想腐机制提出明确要求。在十八届中央纪委二次全会上，他明确指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。这是党的十八大以后，习近平总书记第一次明确提出构建不敢腐、不能腐、不想腐机制的目标任务。在十八届中央纪委三次全会上，习近平总书记把加大查办违纪违法案件力度，保持惩治腐败高压态势，形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制，作为党风廉政建设和反腐败斗争的主要任务之一。在十八届中央纪委五次全会上，习近平总书记进一步提出，

着力营造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛围，等等。这一系列重要论述表明，以习近平同志为核心的党中央把制度笼子越扎越紧。

着眼于党风廉政建设和反腐败工作的新形势新任务，中央以上率下，坚持全面从严治党、依规治党，深入推进党的纪律检查体制改革，聚焦监督执纪问责，激发体制机制活力，创新监督执纪方式，深化标本兼治，以中央八项规定为代表，把党的纪律挺在前面，通过创新体制机制，健全法规制度，强化党内监督，规范和约束党员领导干部的行为，对净化党的作风、约束党员行为、纯洁党员队伍发挥了重要作用。随着党风廉政建设的不断推进，以创新体制机制为重点，强化和完善“不能腐”的防范机制就显得越来越紧迫和必要。在全面从严治党走向新阶段的关键时期，必须按照习近平总书记的讲话精神，将全面依法治国的思想、方法与全面从严治党结合起来，不断完善党内法规，全面依规从严治党，努力创新“不能腐”的体制机制。

近五年来，我们党始终把党风廉政建设和反腐败斗争作为全面从严治党的重要内容，着力解决管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题，着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。所谓不敢腐，就是通过加大惩治力度，提高腐败成本，形成巨大的震慑作用，使党员、干部对腐败心生戒惧、收敛收手；所谓不

能腐，就是从体制机制和制度上消除腐败发生的条件，使党员干部没有腐败的机会；所谓不想腐，就是筑牢拒腐防变的思想道德防线，使党员、干部从根本上消除腐败动机。从不敢、不能到不想，要靠铸牢理想信念这个共产党人的魂。党员干部要不忘初心，始终坚持共产党人价值观，牢记党的宗旨、牢记党对干部的要求、坚守“权力姓公”的底线，消除以权谋私的念头。习近平总书记从党和国家全局的高度，对构建不敢腐、不能腐、不想腐机制作出重大部署，提出明确要求，形成了一个动态发展的反腐败目标体系。这对于进一步加强和改进党的建设特别是全面从严治党、深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，祛病疗伤，激浊扬清，着力净化党内政治生态，始终保持党的先进性和纯洁性，具有重大而深远的意义。

在十八届中央纪委七次全会上，习近平总书记充分肯定了全面从严治党取得的显著成效，指出，腐败蔓延势头得到有效遏制，反腐败斗争压倒性态势已经形成，不敢腐的目标初步实现，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤坝正在构筑，党内政治生活呈现新的气象。人民群众由衷点赞党中央是人民群众的福星、腐败分子的克星，国际社会对我们党敢于向腐败亮剑的行动表示钦佩。

“不敢腐”突出党纪国法的惩戒功能，通过严格的执纪和执法、司法等活动，坚持“老虎、苍蝇一起打”，依法依纪严厉惩处

腐败分子，从而形成对腐败分子的震慑效果和对全党的警示作用。如果说“不敢腐”是在腐败现象出现后，运用严格的纪律和严厉的法律对腐败行为予以惩处，那么“不能腐”则是通过预先确立的科学制度对可能出现的腐败风险点予以防控，从而杜绝腐败现象的发生。如何构建“不能腐”的体制机制，需要做好以下几个方面的工作。

一、深入推进“三转”，激发“不能腐”的体制机制活力

党的十八届三中全会开启了全面深化改革的大幕，也对全面深化党的纪律检查体制改革作出总体部署。全会明确提出：改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能。为了落实中央部署，党的纪律检查体制改革专项小组随之成立。２０１４年６月，中央政治局会议审议通过了《党的纪律检查体制改革实施方案》，对改革作出明确安排。各级纪检监察机关根据党章规定和中央要求，不断深化转职能、转方式、转作风的“三转”要求，全面推进体制机制改革创新。

1.聚焦中心任务，回归监督执纪问责的主业。通过深化职能的转变，从中央到地方和各个国有企业纪委调整内设机构，在行政编制、领导职数总量不变的情况下，增设纪检监察室，新设纪检监察干部监督室，执纪监督部门数量和人力进一步加强，从９

０％的议事协调机构中退了出来，把更多力量投入到党风廉政建设“主战场”。

2.抓住“两个责任”，形成党委纪委齐抓共管的强大合力。“两个责任”明确，落实党风廉政建设党委负主体责任，纪委负监督责任，并制定实施切实可行的责任追究制度，对全面从严治党的领导体制和责任主体的认识上升到了新高度。

3.落实“两个为主”，不断提升纪检监察工作的独立性和有效性。推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。

4.立足全面管用，创新监督执纪方式。今年７月２０日，中央纪委通报２０１７年上半年全国纪检监察机关纪律审查情况。通报显示，今年年上半年全国纪检监察机关运用监督执纪“四种形态”处理４９.２万人次，其中：第一种形态２７.８万人次，占５６.６％；第二种形态占３３％；第三种形态占５.７％；第四种形态占４.７％。按照“四种形态”的分类对纪律审查情况进行通报，这是今年以来的新做法。把纪律挺在前面，探索实践“四种形态”，是各级纪委创新监督执纪方式的重要体现。同时，为立

足于实现党内监督全覆盖，纪检监察机关不断推动党内监督方式方法的改革创新，推进了派驻监督制度改革，制定出台《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，为实现派驻监督全覆盖确定了时间表和路线图，派驻监督的“探头”作用充分彰显。

通过体制机制的改革创新，各级纪检监察干部从以前的事务性工作中解脱出来，把主要的精力投入到监督执纪问责主业上来，进而大大提高办案效率和办案质量，为纪检监察工作注入了新的活力。

二、加强对权力的监督与制约，构建“不能腐”的约束机制

不能腐，就是从体制机制和制度上消除腐败发生的条件，使党员干部没有腐败的机会。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”习近平总书记强调指出，把权力关进制度的笼子里，首先要建好笼子。这个笼子要松紧有度，疏而不漏，既要让法定的权力充分行使，又要有效防止权力寻租和利益输送现象。如果权力不进笼子，就让滥权者进笼子。五年来，党的纪律建设的理论和实践得到丰富发展，党的纪律检查工作得到全面提升，有效发挥了党规党纪在“不能腐”中的纪律保障作用。

1.制定权力的责任清单。党的十八届三中全会决定推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度。作为中央直属的大型国有企业，也应对各个职能部门行使的职能、权限，以清单方式进行

列举，包括梳理考核依据、分解考核职权和确定考核责任，然而不属于清单列举范围内的职能和权限，各个职能部门不得为之。同时，要按照发挥市场在资源配置中起决定性作用的要求，界定清楚权力的边界和范围。要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、员工满意的服务型企业。要强化权利清单公开，推行各级组织和工作部门权力清单公开制度，让权力有所为、有所不为，杜绝权力的不作为和乱作为。

2.制定权力的运行程序和运行方式。公布权力运行流程，让权力在阳光下运行，让员工群众来监督权力。党的十八大以后，党中央从立规矩开始，首先制定了中央八项规定，随后制定和修订了一批工作制度、管理制度和考核制度，发挥了制度治党的重要作用。当前，尤其要着力完善反腐倡廉法规制度，健全反对特权思想和特权现象的制度，更好发挥群众监督和舆论监督的制度作用。要规定权力行使的步骤、权限和程序，规定法定手段特别是强制手段的范围和行使要件，坚持重大事项信息公开和重大决策员工参与的机制，让权力行使符合正义的要求，也让正义通过看得见的方式得以实现。

3.完善权力监督制度。强化党委承担主体责任和纪委承担监督责任的监督机制，加强权力机构内部的相互监督，让权力始终在制度的框架内运行。用制度的笼子管住权力。反腐倡廉的核心

是制约和监督权力。从这些年查处的腐败案件看，权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。要强化制约。合理分解和科学配置权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，就像会计和出纳必须由两个人分别担任一样，明确要求领导班子成员不能同时分管相互制约的权力事项，以形成科学的权力结构和运行机制。

三、发挥制度“治标固本”作用，运用“不能腐”的法治思维

从“不敢腐”到“不能腐”的阶段转换，表明制度建设将在未来承受更加严峻的考验和压力。这就需要充分运用法治思维，科学建立制度，严格执行制度，扎紧制度的笼子，推动反腐败斗争持续深入地发展。

1.运用法治思维，是中国共产党执政方式的重大创新。法治思维与当前反腐败“治标，是为治本赢得时间”的工作思路相一致。从法治的角度看，所谓“标”是指部分党员领导干部与党纪国法相违背的各种失序行为，而所谓“本”是指造成失序行为的政治社会根源。腐败现象归根到底是部分党员领导干部理想信念缺失所致。根绝腐败的“治本”之策，当然是加强党员领导干部的理想信念教育，治理导致腐败的社会经济根源，形成良好的社会风气和执政氛围。从我们党在执政过程中面临的严峻任务和复

杂形势而言，“治本”固然重要，但通过“治标”带动“治本”，为“治本”赢得时间，已经成为当务之急和现实选择。

2.运用法治思维，是全面依法治国和全面从严治党相结合的题中应有之义。法治，作为人类治国理政经验的结晶，既可以运用于推进国家治理体系和治理能力现代化，也可以运用于对执政党进行治理。现代政治是政党政治，现代政治也是法治政治。法治已经成为世界各国所普遍接受的治国理政方式。通过法治的国家治理和社会治理，已经成为世界各国走向文明的必然路径。执政党作为国家的领导力量和社会的中流砥柱，理应被纳入法治的轨道。法治思维是以法律为依据、以人的行为为调整对象、以权利义务为调整机制、以合法性为判断标准的思维方式。

3.运用法治思维，将有力地推进习惯养成和作风强化。从行为入手，通过整治党员领导干部的失序行为，严惩各类违法违纪行为，纠正形形色色的不正之风，扫清业已形成的积弊，将有力地推进习惯养成和作风强化。通过制度的刚性约束，推动党的优良作风向党员领导干部的有序行为转变。

四、用制度建设助推作风建设，探索“不能腐”的制度规范

作风建设关系党的生死存亡，优良作风是党立于不败之地的法宝。优良作风不仅是党性教育的体现，也是制度规范的体现。党的十八大以来，通过制度建设助推党的作风建设，改变党员干

部形象，直击作风之弊和行为之垢，从国家到社会到民生到环境都发生了较大变化，成为作风建设领域的新亮点和新特色，也为探索实现“不能腐”提供了制度规范。

1.强化作风建设，渗透“不能腐”的刚性约束和心理教化。中央“八项规定”及其后续颁布的各项措施和禁令，全方位管住了党员领导干部的行为，直指监督对象和监督目标，不模糊，不空谈。党员行为是党员思想观念和所受社会影响的外化表现，也是民众观察执政党的切入点。在绝大多数时候，党员行为与民众利益有着直接关联，民众对党员行为的关注度较之对于党员思想观念、执政宏观环境的关注度更高。突出对党员行为的微观控制和刚性约束，在行为规约的潜移默化中强化作风建设，渗透“不能腐”的刚性约束和心理教化。执政党对党员思想的教化、对社会环境的改造，最终目的也是为防止党员行为的失序。制度建设抓住了“管行为”这个关键，着重对党员行为进行微观控制和刚性约束。十八大以来制定的大多数规定已具体到数字、具体到级别、具体到人，特别是对一些已经为部分党员领导干部见怪不怪、司空见惯的行为，有着极强的针对性。具体、全面、刚性的制度，有助于对党员的行为进行精细化矫正与规范，将有力地增强制度的效果，进而通过良好的制度效果取信于民。

2.强化行为控制，渗透“不能腐”的示范效应。对党员行为

的控制较之以前长期的思想教化更有利于取得治党的效果。长期坚持的制度和对于制度的长期坚持，有利于行为的习惯化，从而将党的各项纪律和制度内化为党员的习惯和修养，取得与思想教化相同甚至更佳的效果，还能有效避免思想教化的教条化和空洞化。部分党员的失序行为能够在较短时间内得以矫正和规范，体现出党员行为的可控性，从而有利于重塑党员的正面形象，增强民众对中国共产党的执政信心。对党员行为的制度化控制，必须立足于制度的长期坚持。习近平总书记用“坚持坚持再坚持”强调制度可持续性的重大意义。同时，党员领导干部的行为，对于普通民众的行为有着较强的示范效应。因此，对党员行为的规范，也有利于对普通民众的行为产生正面导向作用，从而将对党员行为的规范，与消除导致党员行为失序的客观因素结合起来。

五、细化分解党内法规制度，构建“不能腐”的防范机制

制度建设离不开建章立制。建立完备的党内法规体系，是体现制度建设成果、推进制度实施的基础和必要条件。习近平总书记指出：“全面从严治党首先要尊崇党章。”党章是党的指导思想、主张和行为规范在制度层次的集中体现，也是党内法规的灵魂和统帅。党章在党内法规中的地位，与宪法在国家法律体系中的地位相同，在党内具有最高效力。任何党员领导干部的行为，都必须与党章相符，而党内所有的纪律和制度规定，也都必须以党章

为依据，任何行为和制度都不得与党章相抵触。尊崇党章，是建设党内法规体系的第一步，细化分解党章、《条例》操作规范，为反腐治腐知腐提供精准依据。

1.细化分解党内法规制度，形成科学、完备的党内法规体系。依规治党，要求将全党各级组织和全体党员的行为纳入党内法规的轨道，运用党内法规所形成的制度，规范和约束自己的行为。因此，在党章的统帅作用下，形成科学、完备的党内法规体系，实现党内生活和党员行为有规可依，是实现全面依规治党的前提。党的十八大以来，党内法规建设不断取得新突破，中央先后制定《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等重要的党内法规，党内法规体系不断完善，运用法治思维从严治党的意识正在不断培育。然而，客观而言，党内法规的科学程度和成熟程度还有较大的提升空间。如何体现党的政策与策略和党内法规的联系，如何从规范层面体现“不能腐”的制度内涵，这些有关党内法规的重大理论和实践问题仍有待解决。创新“不能腐”的体制机制，需要进一步提升党内法规的科学化、民主化、规范化水平。

2.细化分解党内法规制度，提供精准“不能腐”的政策依据。从党内法规的角度看，构建“不能腐”的防范机制，应当更加精细化地设计制度条文和制度细节，。依规从严治党管党的核心要义，

是通过规范和约束党员领导干部的行为，推进党的作风建设。因此，党内法规应当清晰界定党员领导干部的行为准则，明确违纪行为的范围和标准，让党员领导干部明晰自己的行为边界。同时，党内法规应当有别于一般的党内政策性文件，而是将原则性的政策话语精准化，将各项纪律和规矩，运用规范化的语言进行表达，运用程序化的方式予以贯彻，使之具有可执行性和可操作性，为“不能腐”提供更加明确的指针。５年来，诸如新修订后的《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》以及《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》等纪律检查领域的党内法规制度密集制定或修订出台，制度的笼子越扎越紧，不断推动管党治党迈向标本兼治。再者，考虑到社会发展变迁性与党内法规文本稳定性之间的关系，应当通过党内法规实施机制的不断完善，实现党内法规和社会发展的协调。应当建立党内法规解释机制、党内法规执行裁量基准等机制，及时回应党员领导干部和社会各界对于党内法规的疑惑，解决党内法规执行中的疑义，填补党内法规实施过程中发现的制度漏洞和制度缺陷，推动党内法规在实施过程中更加科学化和规范化。

坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开，是思想认识的一次飞跃，是管党治党的理念创新。从“不敢腐”到“不能腐”，同

样也是依规从严治党的一次飞跃。通过创新体制机制实现“不能腐”，不仅将塑造风清气正的执政氛围，纯净社会风气，唤回党的优良作风，为实现“不想腐”创造良好的制度环境，而且将为建立“党内法治”探索出一条可行路径。随着改革的深入推进，一个集中统一、权威高效的国家监察体系正在逐渐成形，将实现党内监督与国家监督、党的纪律检查与国家监察有机统一，逐步构筑起“不能腐”的制度体系。