流域生态学论文

流域生态学论文

生态补偿立法问题简论

摘要：本文通过从对生态补偿内涵，和生态补偿立法复杂性的两个方面的深入浅出的分析，指出生态问题的本质是人与人的关系，核心是利益平衡，解决途径是利用补偿手段平衡利益。生态补偿制度的建立必须通过国家和地方立法等约束来实现，但由于生态补偿制度推广的不成熟性和统筹流域的艰难性等原因，生态补偿专项立法难以实现的局面将长期存在。

关键词：生态补偿；专项立法；平衡利益；统筹流域

1 引言

透过事物的表象，认识事物的本质，进而再利用对事物或者现象的正确认识去指导实践，才能真正有效的解决问题。在法律领域中，有这样一句话“法律事物和法律现象的涵义或概念是整个法律大厦的基础。如果我们试图完全否定概念，那么整个法律大厦就会化为灰烬”。[1]“生态补偿”的概念提出已有十多年，但我国最早的生态补偿实践可以追溯到20世纪80年代，即云南省对磷矿开采征收覆土植被及其他自然环境破坏的恢复费用。这么多年来，人们对生态补偿的研究从未停止过，为了保护生态环境，促进人与自然和谐相处，各个国家先后制定了相关的环境经济政策，即生态补偿机制，我国亦是如此。至于对建立生态补偿制度的必要性论证的相关理论已十分充分，这里不再赘述。然而由于世界各国、各个地区各不相同的自然、地理、历史和社会经济条件，因此，对生态补偿的涵义还没有形成正确统一的认识，这必然会导致不同地区对生态补偿制度的性质、目的、范围等等一系列问题认识上的差异，这无疑会成为现实生活中生态补偿措施举步维艰的重要原因。从对生态补偿理解的差异性角度看，在一定程度上也不难理解生态补偿立法的复杂性和艰难性。因此，明确生态补偿的涵义是建立生态补偿机制的基础和首要解决的问题。

本文共分为两个部分，分别从对生态补偿涵义的深刻分析、生态补偿立法复杂性的简述两个方面就生态补偿立法问题进行了简要的论述。

2 生态补偿的涵义简析

2.1 “生态”问题的本质

多年来，关于生态问题本质的探讨，其实是存在一个演变的过程，即由自

然本身逐渐向人与自然的关系演变。两种认识都有其理论和实践支撑，也都在相应的时期都到了认同和支持。

第一种认识来源与对生态系统自然演替的认识。每一个生态系统都是实行自然演替的系统，都遵循自然规律，其在上亿年的自然更迭中形成并维持一种平衡，系统中的每一个物种在上亿年的自然演替中得以生存。因此，第一种认识随之而产生，在那段特定时期内，很多学者和环境学家都认为生态问题的本质是自然自身的问题，人仅作为生态系统中的一部分存在，没有能力也不可能独立于生态系统之外对其进行干预。

由于随着工业革命的兴起和社会生产力的极大提高，导致人类对自然资源和能源的需求不断膨胀，这一深刻的需求变化使得生态系统遭受严重破坏，与此同时，人类在生态系统中的角色发生了根本性的转变，从原来的个体逐步走向独立，甚至与生态系统对立存在。

因此，为了更好的开展生态保护，人们再度重新认识生态问题，此时，人与自然的关系成为生态问题本质的新诠释，实现人与自然的和谐共存也成为新共识。既然生态问题的本质是人与自然的关系，那么到底是“以人为本”还是“以自然为本”？这一新的争论一直未曾停歇。

其实，在特定的背景和条件下，这两种认识都是正确的，都有其科学性和可行性，然而，纵观在这两种认识指导下的生态保护实践，却都不尽如人意。因此，在生态系统保护面临严峻挑战的局面下，要想为解决生态保护困局找到“钥匙”，我们必须再次审视生态问题的本质。既然生态不语，那么生态系统所在地的“人”就成了其“代言人”。在种种经验教训面前，我们逐渐意识到，虽然生态保护的问题表面上看是人与自然的关系，但根本上演变为人与人的关系，而这种“人与人”的关系的核心则是“利益均衡”问题，延伸开来，就是受益者与保护者之间、少数人与多数人之间、获益区域与建设保护区域之间以及当代人和后代人之间的关系。

那么，若我们无偿的要求这些自然保护区内的保护者或者少数人保护生态环境，这不仅有失社会公平，还有可能会引发其他灾难。还有一点不可忽视，我们知道，为了全国生态、经济和社会发展的总体需要，有些区域不仅被禁止或限制开发，还是国家重点保护区域，那么，在这种行政命令和政策的约束下，

就不可避免地会牺牲当地发展的机会，而当地居民为这一生态保护做出的贡献没有得到回报，这对保护者来说，是不公平的。

这种不公平和其他生态灾难的可能性，导致我们对生态问题本质的认识有了变化。从解决生态保护问题的实践角度出发，很有必要提出关于生态问题本质的第三种认识，即生态问题的本质是“人与人”的关系，核心是“利益平衡”。

[2]

既然生态问题的本质是人与人的关系，核心是利益平衡，那么，解决问题的途径就是“平衡利益”。那么平衡利益的手段是什么？不言而喻，就是“补偿”。因此，可以这么说，补偿是解决生态保护的首要问题和关键手段。

2.2 “补偿”一词的辨析

这里的“补偿”解决的是因生态调节性功能的损益而引起的“人与人之间的补偿”它不但体现了人与自然的关系，更体现了人与人之间的关系。下面将“补偿”及与“补偿”相关的几个概念进行比较、分析，然后确定生态补偿中“补偿’中“补偿”含义。

2.2.1 “补偿”与“赔偿”

赔偿是指因自己的行为使他人或集体受到损失而给予补偿。法律规定上赔偿的构成要件有：行为的违法性、对合法权益的损害、违法行为与损害结果之间的因果关系。而法律上对补偿的界定是指对因合法行为而引起的损失的一种补救方法。

由此可见，“补偿”与“赔偿”涵义是不同的。他们最大的区别是发生的原因和性质不同：“赔偿”一定是因违法行为所引起的，对加害者具有惩罚性；而“补偿”是因合法行为所引起的，因合法行为对他人产生损失的补偿不具有惩

1]

罚性，因行为者有目的的使他人获益的补偿甚至还具有感恩的意味。[

2.2.2 “补偿”与“补助”

补助是指从经济上帮助（多指组织上对个人）：如补助费，事物补助、公差补助等。补助一般有救助目的，如组织上对个人在年老、疾病、丧失劳动能力或其他特殊情况下，提供经济上的救助。补助者一般多指组织，被补助者则多指个人。

由此可见，“补偿”与“补助”的最大区别在于：“补助”是多指组织上以一种高高在上的姿态对个人施以恩惠，带有救济与帮助的目的，这种恩惠具有很大的随意性和有限性；而“补偿”不是一种施恩与受恩行为，而是补偿实施者的法定义务，获得公平的补偿也是不常接受者的法定权利，这种补偿应该是法定的和公平的。

2.2.3 “补偿”与“补贴”

补贴是指“（1）贴补（多指财政上的）；（2）贴补的费用”。实践中，补贴一般是指政府或公共机构，以公益为目的，为引导经济发展使接受者得益的财政资助行为，因此，补贴是公益为目的，补贴者是政府或公共机构，受补贴者均为企业或某些产业。

由此可知，“补偿”与“补贴”的最大区别在于：“补贴”不是对被补贴者损失的弥补，而是政府或公共机构单方面的扶植；而“补偿”更多的是强调对损失者所受损失的弥补或对有目的的利益提供后的回报，是双方行为，具有法定性。

2.3 “补偿”的必要性简论

多年来，我国的生态保护工作主要依靠国家政策和行政命令，以及生态保护区内人们的道德约束和伦理规范，但实践证明，这两种方式的效果差强人意。

国家政策和行政命令在短期内或许可以收到立竿见影的效果，但由于其对保护者的利益考虑不足，往往制约着保护地区的社会、经济发展水平，很难长久地发挥作用。而道德约束和伦理规范，在遭遇经济上的落后贫穷，以及因贫穷而引发的教育、医疗等诸多社会问题时，往往显得极其脆弱，保护者内心积压的不满时刻都有可能迸发。可以说，这两种方式都没能涉及到生态保护的核心问题，即人与人之间的利益关系，因此，难以形成长效机制，不能解决生态保护中存在的种种难题。

鉴于此，不少人意识到，补偿才是开展生态保护的首要问题。只有解决好生态补偿的问题，才能协调好生态保护区内外人与人之间的关系，只有将人与人之间的关系协调好，才能解决生态保护的根本问题。

只有找到合理的生态补偿方式，保护者才有十足的动力来履行保护职责，才有充沛的精力来投身保护工作。只有让保护者不再为生计而奔波，他们才不

会无视生态效益，从而一心一意地做好保护这点事儿。这样一来，保护者的利益得到保障，受益者为保护者的努力而埋单，通过补偿让双方不再存在利益上的纠葛，两者就可各行其道，各守其责，生态保护工作自然就找到了抓手。

3 生态补偿立法的复杂性简述

虽然“谁受益，谁补偿”的生态补偿原则[3-4]共识已经达成，但生态补偿相关制度建设、跨行政区流域统筹机制、补偿标准的确立等方面存在不少问题，主要表现在以下方面。

3.1 生态补偿制度推广的不成熟性

按照生态补偿的原则，受益方应该补偿受损方，然而，我国目前在补偿实施过程中主要采取以政府财政转移支付的方式。究其原因，一是在贯彻此原则的过程中，流域主体各方的责任-权利-义务不明确，如我们通常认定下游为受益方，下游需要补偿上游，然而，上下游范围如何确定？流域各主体方界定到哪个行政级别？各行政区受益方（如用水大户、排污大户）的界定等相关法律法规都没有明确的规定。而且，若从流域整体来看，上中下游即整体流域都是生态受益方，只是付出与受益的数量比例不同而已。其次是补偿依据、补偿标准难以做到合理定量化，目前已有的实证如东江、东江源、闽江等流域的研究[5-8]，都只是针对个案来进行研究，可见流域生态补偿制度的建立还不具备全国推广的成熟性。

因此，生态补偿制度的建立非常迫切，且必须通过国家和地方立法等约束来实现。尽管今年来在我国有关水资源、流域管理、环境保护的法律法规和政策文件中也涉及到对生态保护和建设的扶持和补偿，政府工作报告不断强调“完善资源有偿使用制度，完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制[9],但目前为止还没有针对流域生态补偿的专项法律法规，这无疑会导致生态补偿的长效性难以得到保障。

3.2 流域统筹的艰难性

流域作为一个自然整体，却被不同的行政区域所分割，各地方政府，由于自身的自利性，经济活动一般以本区域利益为导向。上游地区在外部环境的约束下，往往在选择保护生态损失发展的同时还得投入大量成本进行生态建设，

下游地区却能在享受上游生态服务的同时，大力发展自身经济，取水时把河流作为“自来水道”，排水时却把河流作为“下水道”[10]等不负责任的自利行为并不少见。在流域生态补偿问题上常常出现上游积极，下游回避[11]的现象。

综上所述，流域生态补偿的立法面临着种种困难，即使草案上报国务院通过，其方案的实施也非一蹴而就，生态保护的困境一时必然难以解决，但是对我国就生态补偿所付出的努力和所取得的成就应该表示充分肯定。我们应该有理由相信，从地方实践走向制度规范，只要在路上，生态补偿立法便指日可待。

参考文献

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[2] 曹俊.生态问题的本质及其解决途径.中国环境报.2010-12-29.

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[5] 许振成,叶玉香,彭晓春,等.流域水质资源有偿使用机制的思考-以东江为例[J].长江流域资源与环境,2007,139(3-4):235-246.

[6] 胡晓华,方红亚,刘世根,等.建立东江源生淘汰补偿机制的探讨[J].环境保护,2008,(2):39-42.

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[9] 李国英.关于建立流域生态补偿机制的建议[J].治黄科技信息,2008,(2):1-4.

[10] 张郁,丁四保.流域生态补偿中的协商机制研究[J].世界地理研究,2008，17(2):158-165.