空间规划(多规合一)综合解决方案
空间规划（多规合一）综合解决方案
一、政策背景
（一）探索试点阶段
2003年10月，国家在江苏省苏州市、福建省安溪县、四川省宜宾市、广西省钦州市、浙江省宁波市和辽宁省庄河市等6个市、县试点国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。
2008年6月，国土资源部和城乡建设部在浙江召开了“两规协调”推广会。同时，广西、浙江、山东、广东等已经开始“两规协调”（土地利用规划和城市建设规划）的试验。
2008年10月，上海市以土地利用规划编制为契机，由合并后的市规划国土资源管理局开展“两规合一”的规划编制工作，在嘉定、青浦两区进行试点，后续又开展了“三规合一”试点工作。
2010年12月，国务院印发《全国主体功能区规划》，成为推进形成主体功能区的基本依据，是科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。同月，国土资源部农业部印发《关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》，要求各地“切实加强和完善永久基本农田划定工作”，并明确了基本农田划定的工作任务、工作程序、工作要求。
2011年10月，国务院印发《关于加强环境保护重点工作的意见》，提出国家编制环境功能区划，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策。这是我国在政府文件中最早正式提出划定生态保护红线。
2012年3月，广东省广州市在不打破部门行政架构的背景下，率先在全国特大城市中开展“三规合一”探索工作。
2012年7月，国土资源部办公厅印发《关于加快推进国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台建设与应用的通知》，部署国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台建设与应用工作，并提出具体时间要求。
2012年11月，中共十八大报告将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,首次把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标。同时，提出加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。
（二）正式试点阶段
2013年11月，十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。”
2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。
2014年1月，环境保护部印发《国家生态保护红线——生态功能红线划定技术指南（试行）》，标志着环境保护部将全面开展生态保护红线划定工作，体现了环境保护部推进主体功能区规划、实行最严格的源头保护制度、改革生态环境保护管理体制的行动导向。
2014年2月，习近平总书记在北京考察时指出，“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。这更加体现了一张蓝图干到底的重要性。同月，国土资源部印发《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，要求合理调整土
地利用总体规划，严格划定“三线”，控制城市建设用地规模，强化土地利用规划的基础性、约束性作用。
2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》强调，加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。
2014年5月，国务院批转国家发展和改革委员会《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见》，要求落实国家新型城镇化规划，推动经济社会发展规划、土地利用规划、城乡发展规划、生态环境保护规划等“多规合一”，开展市县空间规划改革试点，促进城乡经济社会一体化发展。
2014年8月，国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，明确了开展试点的主要任务及措施，并提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。
2014年10月，国土资源部农业部印发《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》，提出了永久基本农田划定工作方案，以及土地利用总体规划和用地报国务院审批的106个重点城市名单，并要求2016年底前全面完成全国永久基本农田划定和成果完善工作。
2015年5月，国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》强调要强化主体功能定位，优化国土空间开发格局，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产、生活、生态空间。特别提出，要积极实施主体功能区战略，推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”。
2015年6月，十八届中央全面深化改革领导小组第十三次会议召开，会上同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开
展省域“多规合一”改革试点。
2015年7月，环境保护部、国家发展和改革委员会印发《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》，要求“划定并严守生态保护红线。在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；科学划定森林、草原、湿地、海洋等领域生态保护红线。”
2015年9月，国务院颁发的《生态文明体制改革总体方案》进一步要求，“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”。同时指出，要整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。
2015年9月，国家测绘局与国家发展和改革委员会联合编制并印发《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则（试行）》，为推动市县经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图奠定基础。
2015年10月，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，指出“…，推动各地区宜居主体功能定位发展。以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”。
2015年11月，环境保护部办公厅印发《关于开展生态保护红线管控试点工作的通知》，拟在江苏省、湖北省、重庆市、海南省、沈阳市开展生态保护红线管控试点。
2015年12月，中央城市工作会议指出，提高城市发展持续性，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。
（三）深化试点阶段
2016年2月，中共中央国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中指出，要强化城市规划工作。创新规划理念，改进规划方法，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性，实现一张蓝图干到底。
2016年2月，十八届中央全面深化改革领导小组第二十一次会议上，浙江省开化县汇报关于“多规合一”试点情况，习近平总书记给予肯定。
2016年4月，十八届中央全面深化改革领导小组第二十三次会议研究通过《宁夏回族自治区空间规划(多规合一)试点方案》，并同意宁夏开展空间规划省级试点。
2016年6月，全国106个重点城市周边永久基本农田划定任务论证审核工作全部完成，永久基本农田划定取得阶段性成果。
2016年7月，北京市规划和国土资源管理委员会正式挂牌。规划和国土两个职能部门的合并，意味着北京市土地利用总体规划将和城市总体规划更加协调统一，从体制上为“多规合一”树立了良好的示范。
2016年8月，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》，要求各地区各部门结合实际落实生态文明体制改革要求，推进“多规合一”，实现自然生态空间的统一规划，有序开发、合理利用等。同月，国土资源部办公厅印发《国土资源环境承载力评价技术要求》（试行），为全国、区域和省级资源环境承载能力宏观性评价与监测预警，市县级资源环境承载能力细致性评价提供了参考。
2016年12月，中共中央办公厅国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》，要求各地区深化规划体制改革创新，建立健全统一衔接的空间规划体系，提升国家国土空间治理能力和效率。同时将吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州等纳入试点范围，共形成了9个省级空间规划试点。
2017年1月，国土资源部、国家发展和改革委员会联合发布《全国土地整治规划（2016～2020年）》，这是开展土地整治活动的基本依据和行动指南。
2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，要求2017年年底前，完成京津冀区域、长江经济带沿线省（市）生态保护红线划定；2018年年底前，其他省份完成划定，形成生态保护红线全国“一张图”；2020年年底前，全面完成全国生态保护红线划定，勘界定标和监管体系建设，基本建立生态保护红线制度。
2017年3月，国土资源部印发《自然生态空间用途管制办法（试行）》，指出市县级及以上地方人民政府在系统开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，确定城镇、农业、生态空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，科学合理编制空间规划，作为生态空间用途管制的依据。
2017年6月，国土资源部永久基本农田划定任务落实情况会审会召开，至此全国永久基本农田上图入库、落地到户各项任务全部完成。
2017年7月，环境保护部办公厅、国家发展和改革委员会办公厅印发《生态保护红线划定指南》，进一步指导生态保护红线划定工作。
2017年8月，十八届中央全面深化改革领导小组第三十八次会议，审议了《宁夏回族自治区关于空间规划（多规合一）试点工作情况的报告》，并就主体功能区战略和制度的完善、生态环境损害赔偿制度改革等作出明确工作部署，肯定了宁夏“多规合一”试点经验。
2017年9月，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》，提出“编制空间规划，要先行开展资源环境承载能力评价，根据监测预警评价结论，科学划定空间格
局、设定空间开发目标任务、设计空间管控措施，并注重开发强度管控和用途管制。”
2017年10月，中共十九大报告在“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”篇章中，就“三区三线”划定、国土空间用途管制、国土空间开发保护制度构建等提出明确的任务要求。可见空间规划体系构建在我国下一阶段生态文明建设中意义重大。
2017年11月，生态保护红线部际协调领导小组会议召开，北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、云南、宁夏等15省（区、市）生态保护红线划定方案通过审核。
2017年12月，中共中央办公厅国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，通过试点逐步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等，加快推进生态文明建设。
2018年2月，国土资源部印发《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》，要求巩固永久基本农田划定成果，完善保护措施，提高监管水平，确保到2020年，全国永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩，基本形成保护有力、建设有效、管理有序的永久基本农田特殊保护格局。同月，全国环境保护工作会议召开，会上要求2018年完成所有省份生态保护红线划定，研究制定生态保护红线管理暂行办法，开展国家生态保护红线监管平台试运行。
2018年3月，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》，要求坚持耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，以土地利用总体规划及相关规划为依据，以土地整治和高标准农田建设新增耕地为主要来源，确保统筹补充耕地数量不减少、质量不降低。
2018年3月，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》明确将国土资源部的职责、住建部城乡规划管理职责、国家发改委组织编制主体
功能区规划职责等整合，组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。
二、理论概念
（一）概念内涵
（二）理论体系
空间规划理论方位图
空间规划在“统筹推进'五位一体'总体布局，贯彻落实十八届三中全会关于深化生态文明体制改革，建立生态文明制度体系，实现生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，推进国家治理体系和治理能力现代化”进程中，是“四梁八柱”的重要支柱和主要承载。
（三）主要目标
深化规划体制改革，开展空间规划，实现“多规合一”的目标主要为以下四个方面：
（四）空间规划理论路线
围绕空间规划的四大目标任务，结合以上空间规划的理论政策方位，进一步研究梳理和理解认识，可以明晰形成空间规划完整的理论路线图: 路线1：注重控制线落地。以主体功能区为基础，依托两个评价，划定“三区三线”，实现主体功能区在市县精准落地。
路线2：建立空间规划体系。通过构建全国一张图实现全国统一；通过规划期限统一、基础数据统一、指标目标统一、用地分类统一、空间分区统一“五个统一”实现相互衔接；通过国家、省、市县三级管理实现分级管理；最终建立健全全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。
路线3：强化空间用途管制。按照统一用地分类标准，通过开发强度
管控、建设用地总量约束，确保用地性质一致、土地权属唯一，达到空间用途的有效管控。
路线4：提升空间治理能力和效率。通过法规标准建立，空间规划信息平台建设及体制机制创新等，实现空间治理治理能力现代化。
通过以上路线图，最终将达到优化国土空间，提升空间治理能力和效率，建立健全国土空间保护制度、推进生态文明建设，建设美丽中国。
空间规划理论路线图
（五）目的意义
基于规划领域的现实，面向规划体制改革要求，开展空间规划，
实现“多规合一”的目的意义主要为以下四个方面：
三、主要任务
（一）规划范围
按照主体功能区市县精准落地和构建空间规划体系要求，空间规划范围为：实现空间规划全域覆盖、全域管控，横向到边、纵向到底。
?落实互联网+政务，推进数字化、信息化和智慧
化进程，推动空间管理创新，提高空间治理能力
现代化。
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（二）主要任务
基于市县“多规合一”试点总结，按照《省级空间规划试点方案》，结合试点实践，明确空间规划的主要任务为：
统一规划基础开展基础评价?依托基础评价，以划定的“城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界‘三区三线’”为载体，绘制形成空间规划底图。
绘制规划底图
?统筹协调各类空间规划图层，并在空间规划底图上进行有机叠加，形成空间布局总图，构建一张蓝图。
构建一张蓝图
编制空间规划
搭建信息平台完善体制机制
四、技术路线
（一）总体路线
按照中央关于“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”的部署要求，《省级空间规划试点方案》提出空间规划的总体路线为：
（二）技术流程
围绕空间规划“先布棋盘、后落棋子”技术路线，按照空间规划政策、相关技术法规及导则规程，结合试点实践，提出空间规划的技
术流程图如下：
空间规划（多规合一）技术流程图
五、成果内容
通过多个项目实践积累，我们总结出“2+5”的空间规划（多规合一）成果体系，其中：
“2”即两个评价，包括：资源环境承载能力评价、国土空间开发适宜性评价。
“5”即“五个一”，包括：一套专题研究报告、一本规划、一张蓝图、一个平台、一套机制。
（一）两个评价
两个评价是开展空间规划（多规合一）工作，指导国土空间科学开发、合理布局、高效利用、有序管理的依据。
1、主要内容
2、技术路径
资源环境承载能力评价技术路径图
国土空间开发适宜性评价技术路径图
（二）一套专题研究报告
一套专题研究报告包含基础研究和专项研究2大类及多个专题研究成果，是开展空间规划（多规合一）的基础，为空间规划（多规合一）各项工作提供专项研究支撑。
1、主要内容
专题研究报告主要内容示意图
2、技术路径
一套专题研究报告技术路径图
分析核心要素研究技术方法梳理发展条件
研究发展战略
（三）一本规划
一本规划即《空间规划》，是空间规划（多规合一）的统领，为空间用途管制和各类开发建设活动提供指导。
1、主要内容
2、技术路径
《空间规划》技术路径图