2016年中国经济：推进供给侧结构性改革——当前我国经济运行面临突出挑战

2016年中国经济：推进供给侧结构性改革——当前

我国经济运行面临突出挑战

当前我国正处在新旧动力转换的关键时期，传统动力弱化，新的动力尚在孕育之中。由于传统部门比重较大，成长较快的新兴部门支撑力总体不足，还不能对冲经济下行的压力。产品价格持续低迷，债务真实负担加重，企业投资意愿不强，加上严重过剩产能清理还没有实质性启动，经济增速仍未阶段性触底，企业效益过快下滑、债务风险显露和隐性失业显性化等风险依然突出。

今年来，我国经济新常态的特征更加明显，新旧动力转换和结构调整步伐加快，经济增速下行压力较大。面对错综复杂局面，党中央、国务院保持战略定力，创新宏观调控方式，加大了稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的政策力度，经济增长总体平稳，结构调整取得一定进展，经济金融风险总体可控，创新活力不断迸发，全年经济增速有望接近7%。

经济运行中出现的重大转折性变化

近两年，经济运行中的转型分化特征更趋明显，结构调整步伐加快，经济运行中出现了一些重大的转折性变化，对于判断经济运行趋势具有中长期意义，值得密切关注。

（一）产业分化的阶段特征凸显

不同产业发展分化态势明显，新旧动力转换加快，但新兴部门尚不足以对冲传统部门的下降。一是服务业第一大产业地位确立，工业和农业占比持续下降。2015年，前三季度第三产业占比为51.41%，而第二产业占比降至40.55%。内部分化特征也很突出，二产当中重化工业部门比重降幅较大，第三产业比重上升的最大贡献则来自金融业。二是传统和新兴产业效益分化。与消费结构升级密切相关的制造业、社会服务业和生活服务业效益都比较稳定。比如，通信设备制造业1—10月的收入和利润分别累积同比增长14.7%和24.3%。信息服务、金融等生产性服务业增长也比较快。同期，煤炭、铁矿石、油气开采、建材、钢铁、有色等六大行业利润总额累积同比下降43.2%，比去年同期减少近4000亿元，拖累全部规模以上工业利润增速约9个百分点。三是同行业竞争愈发激烈，产业组织正在深度重构。特别是在传统行业中，随着我国主要工业产品需求临近或达到峰值，产能新增步伐明显放缓，行业竞争格局进入存量调整阶段，兼并重组案例层出不穷，2015年三季度上市公司共发生企业兼并重组交易795单，环比增长28.43%。

（二）一些重大转折性变化集中出现或得到确认

2015年，城镇住宅和主要工业产品的历史需求峰值相继出现，劳动力供给高峰已过被进一步确认，这对于判断中国经济转型再平衡进程，展望中国经济中长期发展趋势具有重要意义。一是住宅行业重要指标均出现历史峰值。我国城镇户均住房在2013年超过1套，住宅新竣工面积2013年出现峰值，住宅施工面积在2015年前11月出现负增长。尽管今年住宅需求回暖，但销售规模也很难超过2013年。二是主要工业产品产量或需求临近历史峰值。其中，钢铁消费2000年以来首次出现负增长。2015年1—11月份，水泥产量累计同比下降5.1%，水泥年度总产量也将出现1990年以来的首次负增长；发电量累计同比仅增长0.1%，全年基本为零增长状态，为1978年以来增速最低的年份，1998年为2.8%，2009

年为6.3%。千人汽车保有量超过110辆，汽车发展进入相对低增长期。三是劳动力供给峰值确认。我国15—59岁劳动年龄人口从2012年开始下降，2012—2014年期间年均降幅超过300万人。而更宽口径劳动力指标15—64岁年龄段人口也在2013年达到10.06亿的高点，2014年继续下降200万。即便综合考虑劳动参与率指标，2015年我国劳动人口峰值也被确认。

（三）要素空间聚集形态正在发生较大调整

伴随产业结构调整、基础设施条件改善和城市群协同程度的提升，人才、资金和技术等要素在空间上的聚集形态加速调整，中国经济版图的重塑步伐逐步加快。一是不同地区的经济增长态势出现明显分化。部分转型较早或较快的地区新兴产业不断发展壮大，对人才和资金的吸引力加强，经济增长保持较好势头，经济增长质量也相对较高。例如广东和浙江前三季度保持8%左右的增长，财政收入增幅均超过16%。转型迟滞和严重依赖资源与重化工业的地区经济增速下滑明显，产业升级步伐缓慢，地方财政困难，隐性失业问题较为突出，例如辽宁和山西的经济增速不足3%，财政收入分别下降27.4%和11.4%。二是互联网、高铁和高速公路等基础设施的完善，加快了产业重构步伐。互联网经济的发展突破了地域限制，高速公路和高铁网络则为各地深化产业分工合作、发挥各自比较优势提供了便利。三是创新区域进一步集聚。创新要素向能够提供优质市场环境和公共服务的区域加速聚集，区域间创新能力的差异已经显著超过人均收入差距。四是城市群从孤岛型向网络型演化，进一步促进了城市内部及周边地区资源优化再配置，有利于各个城市提升专业化水平，最终实现协同发展。

（四）去杠杆未实质启动并伴随明显的杠杆转移

2015年，受金融深化步伐加快、经济增速进一步回落等多重因素影响，全社会债务占GDP比重继续上升，杠杆总水平持续增加。不过，各方面加杠杆幅度并不一致，而且杠杆转移和接力的特征较为明显。一是非金融企业部门加杠杆意愿较弱。2015年10月，受制于现金流状况恶化和外部融资条件收紧，规模以上工业企业的资产负债率减至56.8%。而国企资产负债率不降反升，主要是维系现有产能被动举债所致。二是政府和居民部门加杠杆步伐较快。2015年前10月，消费类贷款增幅超过22%，超过同期企业部门贷款增速约10个百分点，2015年全年家庭负债占GDP比重预计上升至39%左右，较去年增加约3个百分点。政府部门总的债务占GDP比重则接近60%。在企业盈利没有实质性好转之前，杠杆从企业部门向政府和居民部门转移的趋势还将继续。三是金融体系内杠杆“接力”特征明显。在全社会投资回报率下降的背景下，2013年以来受逐利动机驱动杠杆资金先后涌入影子银行、股市和债市。尤其是2015年上半年，两融等杠杆资金入市推动股价快速上涨，并形成了自我反馈放大机制，为股市后续大幅调整留下隐患。股市7月大幅震荡之后，避险动机驱动大量资金进入债市，并出现了所谓的“资产荒”。为了追求较高回报，不少投资机构提高了杠杆倍数，债券市场也出现了一定泡沫迹象。

（五）国内外经济互动反馈不断增强

过去我国是国际经济波动和政策变化的被动接受者，而现在中国经济与全球经济的关联和互动效应明显增强。作为全球第二大经济体，经济表现会通过贸易、金融、预期等渠道对国际市场产生巨大影响。比如，今年6月底和7月初的股市波动，以及8月份的汇率形成机制调整，都对全球资本市场和商品市场造成了较大冲击。当前，尽管中国经济增速放缓，但仍是全球经济增长的主要动力源，在全球经济复苏缓慢的情况下，中国已在相当程度上对全球经济发挥了“稳定锚”

作用。与此同时，中国经济融入全球化的进程不断加深，维护全球经济的稳定，推动全球治理机制改革也符合中国利益。目前我国每年对外投资超过1000亿美元，海外资产存量超过6万亿美元，每年出境人数超过1亿人次。因此，我国在制定和调整宏观经济政策时，既要充分考虑和积极利用我国正在增大的外溢效应，也要有效应对可能出现的负面反馈效应。

当前我国经济运行面临的突出挑战

当前我国正处在新旧动力转换的关键时期，传统动力弱化，新的动力尚在孕育之中。由于传统部门比重较大，成长较快的新兴部门支撑力总体不足，还不能对冲经济下行的压力。产品价格持续低迷，债务真实负担加重，企业投资意愿不强，加上严重过剩产能清理还没有实质性启动，经济增速仍未阶段性触底，企业效益过快下滑、债务风险显露和隐性失业显性化等风险依然突出。

（一）通缩风险并未解除

2015年，受国际大宗商品价格低迷、国内产能严重过剩以及去库存进程加快等多重因素的影响，全年物价涨幅持续低位运行，通缩压力仍然存在。CPI同比增幅年末有所回升，但全年平均来看预计增长 1.4%左右，显著低于年初预期目标。截止到2015年11月，PPI连续45个月负增长，主要工业品实际价格已经跌至上个世纪90年代中期的水平。用GDP平减指数测度的全社会物价水平，前三季度增幅也为负值。物价涨幅长期偏低，特别是PPI连续为负，最直接的影响就是抑制了企业增加库存投资和扩大产能投资的积极性。2015年1－10月，工业库存同比仅增长0.9%，仅工业库存投资下降，前三季度就拖累GDP增速0.5个百分点。另外，劳动力等要素价格增幅持续高于工业品出厂价格，部分企业因此出现大幅亏损，投资回报率迅速下降，新增投资积极性明显不足。

（二）企业效益大幅下滑影响财政稳健

今年以来，企业效益下滑幅度进一步扩大，财政收支稳步增长的难度增加。2015年1—10月，规模以上工业企业营业收入累积同比增长仅1%，而同期利润累计同比下降2%。其中，六大高耗能行业利润累计同比增速降幅超过了40%。由于企业效益下滑，财政增收面临较大挑战。今年1—11月，全国公共财政收入同比增加8%，增幅较去年同期下降0.3个百分点。全国31个省份当中，除了上海、浙江、广东和湖南四个地区的财政收入增速略高于去年同期以外，其余27个省份财政收入增速均低于去年。预算外收入降幅更为突出，前11个月地方土地出让收入同比下降29.2%。与此同时，全国公共财政支出同比增长18.9%，较去年同期上升8.8个百分点，刚性特征明显，维持财政稳健性的难度也因此增加。另外，尽管目前居民收入增长相对稳定，但随着企业效益下滑，企业开工不足，加上财政支出规模受限，居民收入增长的可持续性将面临考验。

（三）过剩产能出清步伐迟缓拖累结构调整

严重过剩产能清理进程缓慢，不但拖累了企业部门的盈利增长，而且还需要不断增加新的信贷和财政资源来维系亏损企业的日常经营，进一步增加了财政和金融风险。目前制约产能出清的因素有多个方面。一是地方政府出于保GDP、保税收和保就业的考虑，存在侥幸心理，都希望别的地方先清理过剩产能。二是银行不愿意不良贷款过快暴露。当前，国有银行激励约束机制不健全，迫于责任追究和控制不良率的压力，不希望企业破产导致隐性坏账显性化。三是破产诉讼的受理和审理进程缓慢。受制司法诉讼费偏低、破产管理人不愿意配合、担心国有资产流失等因素，通过司法渠道解决过剩产能需要较长时间。四是员工安置问题不能妥善解决。部分需要破产清理的企业承担了一些医疗、养老等社会职能，地

方政府不愿意接这个包袱。在资金筹集困难的前提下，也只有少数地方尝试将部分国有企业资产划拨社保。五是部分产能过剩清理过程涉及土地、工商、税务等方面的问题，牵扯到多方利益的博弈。

（四）隐性失业已经出现显性化苗头

2015年，就业形势总体平稳，劳动力市场供求比、城镇登记失业和调查失业率变化都比较稳定，前三季度城镇新增就业数量超过了全年既定目标。但随着经济增速放缓和结构调整深化，部分隐性失业已经出现显性化苗头，就业形势不容乐观。一是上游原材料行业盈利大幅下滑导致待岗或者裁员。在重化工业部门和资源型地区，一些重点企业经营十分困难，部分甚至依靠贷款维系日常营运，员工轮岗、待岗和工资被拖欠的现象非常突出。明年若加快过剩产能清理步伐，就业问题将进一步凸显。二是加工贸易对就业吸纳能力显著下降。随着我国各种要素成本的上升，以及人民币汇率相对强势，部分加工贸易环节或者订单加快向海外转移。三是房地产和基础设施投资增速放缓，导致就业岗位可能减少，从而对农民工群体造成较大冲击。根据国务院发展研究中心对2500多位企业家的调查，2016年企业用工更趋谨慎，预计用工人数减少的企业家占27.8%，较“增加”的比例高出6个百分点。另外，大数据监测的结果也显示，今年以来我国7万多栋写字楼、13万多个商场以及部分工业园区的就业数量，与去年同期相比，都有不同程度下降。

（五）债务违约风险陆续暴露影响金融稳定

2015年，伴随经济增速回落和结构性调整的深化，债务违约事件频率上升，银行贷款不良比例显著增加。2015年4月21日，保定天威集团未能兑付到期利息8550万元，成为国企债券违约第一例，也是首单违约的银行间市场债券。10月19日，中钢股份公告称将延期支付规模20亿元人民币的“10中钢债”本期利息，构成事实上的“违约”。今年4月份开始，泛亚交易所“日金宝”的兑付危机逐步显现，涉及投资额430亿元。12月8日“e租宝”在开展互联网金融业务中涉嫌违法经营活动被查，涉及平台上近500万投资人的740多亿元。当前，企业债务占GDP比重已经超过120%，这很大程度与2008年危机以后的产能扩张相关。2013年，企业资金链条紧绷导致的债务违约压力已有所显现，但由于有刚性兑付和隐性担保，债务化解并没有取得实质性进展。如果再不采取及时有力的措施，钢铁、煤炭、房地产等产能严重过剩或者库存高企的行业有可能成为重灾区，银行不良率也将随之快速上升。银行资本被侵蚀，放贷更加谨慎，再叠加上企业资产负债和现金流状况恶化，可能诱发内生性紧缩，进一步加大经济下行压力。

（六）短期资本流动加快增大宏观管理难度

2015年，受美联储加息、国内货币政策宽松预期升温的影响，人民币短期内存在一定的贬值压力，资本账户逆差规模不断扩大，外汇储备规模持续减少，短期资本加速流出。前10个月，我国结售汇逆差累计3200多亿美元，外汇储备余额减少约4050亿美元。尽管我国资产负债表的货币错配和期限错配现象并不突出，但在人民币汇率形成机制不够灵活和货币政策独立性不够的情况下，资本短期内过快流出，增加了国内流动性管理和保持中性金融条件的难度，同时也可能影响国内外投资者信心，加大了国内资本市场和房地产市场大幅调整的风险。

总体上看，中国经济发展进入新常态，经济结构调整步伐不断加快，一些潜在的风险和结构性矛盾有所显露，经济下行压力比较明显。今年中央加大了稳增长力度，经济运行基本平稳，预计四季度GDP增速可能与三季度大体持平，全年

经济增长接近7%，预期目标将如期完成。不过，由于中高速增长中枢并未确定，核心经济变量之间尚未建立新的平衡，增速下行态势仍在延续。

伴随我国经济结构深度调整，一些重大的阶段性变化将集中显现。总体上看，出口在激烈调整后趋于平稳，2016年会略有好转，未来几年维持低速增长。消费增长总体平稳，受GDP增速持续回落和收入增速放缓影响，后续将小幅回落，但消费升级步伐不会停滞。因此，判断这轮经济下行周期阶段性底部的关键在投资。2016年投资增速将继续放缓至7%左右，但有望进入阶段性底部，随后几年基本企稳。在经济探底过程中，如果能避免系统性风险，乐观估计本轮经济回调的阶段性底部有望在2016年出现，全年增长6.5%左右，2017年、2018年经济增速会逐步企稳，但基本不可能出现短周期V型反弹，经济运行总体上呈现L 型增长态势。

展望2016年，世界经济继续深度调整，主要发达国家复苏步伐不一，宏观政策取向分化，由此可能引发新一轮的资产价格重估和全球资产再配置，新兴经济体结构性缺陷进一步暴露，外部环境面临更多不确定性。我国经济正处在转型再平衡的关键时期，必须遵循经济发展规律，抓住新阶段经济运行的主要矛盾，着力推进供给侧结构性改革，继续实施积极财政政策和稳健货币政策，在稳定总需求适度增长的同时，把去产能、去杠杆、去库存、降成本和补短板放在更加突出的位置，打好经济转型歼灭战，努力实现“十三五”良好开局。

明年的经济走势分析和总体判断

全球经济将在2016年深度调整中缓慢复苏，但主要发达国家复苏步伐不一，宏观政策出现明显分化。美国货币政策收紧进程启动，而欧元区和日本继续实施量化宽松，全球资本配置可能出现较大调整，新兴经济体结构性矛盾进一步暴露，有可能引发新一轮动荡。我国经济结构调整将出现更多积极变化，过剩产能清理力度加大，固定资产投资增速可能触底，消费增长平稳，出口增长有所改善，经济增速有望在中高速平台上阶段性企稳。

（一）全球经济在深度调整中缓慢复苏

全球经济增长乏力。2016年，全球经济预计仍将维持“低增长、低通胀和低利率”的平庸态势。其中，受劳动力市场状况持续改善，私人部门资产负债表温和扩张，消费信心持续改善以及房地产市场状况好转等因素支撑，美国经济继续温和复苏。日本经济增长相对平稳，私人消费和投资可能继续小幅改善。欧元区通缩压力缓解，但银行不良贷款规模巨大，限制了银行信贷的扩张，投资和消费改善有限，经济复苏很大程度上仍将取决于QE力度。新兴市场内部明显分化，整体增长不容乐观。受强势美元和中国需求放缓等外部因素影响，依赖大宗商品出口的拉美、中东、非洲等部分国家自身结构性缺陷显露，增长可能继续陷入停滞。

主要经济体宏观政策取向分化。美联储启动加息的冲击和国际资本再配置带来的不确定性较大。欧元区通缩压力虽有短暂缓解，但复苏步伐并不稳固，欧央行明年将继续实施量化宽松，甚至有可能进一步扩大负利率政策力度。日本央行可能继续观望。全球主要经济体货币政策取向分化，由此带来的全球金融资产价格重估和投资配置调整的影响不可忽视。一方面，发达国家经济增长总体低迷，企业投资实体经济意愿不强，长期实施低利率政策助长了金融资产和不动产价格，不排除货币政策正常化启动之后，会有较大波动。另一方面，随着大量资本从新兴经济体流出，货币显著贬值，债务高企、资产负债表期限和货币错配的风险会进一步显露，新兴经济体的宏观管理面临较大挑战。近年来我国在海外投资

的步伐不断加快，海外资产规模已经突破6万亿美元，需要密切关注国际市场动荡以及由此引发的连锁效应。

大宗商品价格继续低迷。目前石油、铜等重要大宗商品的实际价格已接近上个世纪六十年代中期以来的平均水平，下调空间进一步收窄。但另一方面，从2012年开始，美元再次进入新一轮升值通道。在全球产能过剩和能源科技创新加快的背景下，坚挺的美元将继续对大宗商品价格上涨起到抑制作用。而且，中国对大宗商品的需求已经达到高峰，而印度、非洲等十亿人级的经济体崛起尚未进入重化工业轨道，对大宗商品需求边际上的贡献并不显著。因此，大宗商品价格持续低迷的可能性较大，低通胀仍是明年的全球性挑战。国际大宗商品价格下降与国内产能过剩相叠加，会持续打压我国工业生产者价格指数（PPI），影响企业利润回升。

国际分工加快调整。一是全球投资和贸易规则正发生深刻变化。在WTO框架下多边谈判停滞不前的同时，全球贸易区域自由化趋势加速推进。其中，TPP完成谈判，一些多边、双边自由贸易协定也陆续签署。短期看，由规则重塑带来的贸易促进和转移对我国贸易和经济增长的总体影响尚不明显。但如果不尽快提高开放水平和完善市场经济制度，我国外贸增长的长期潜力将被压缩。二是全球主要经济体相对竞争力发生显著变化。随着劳动力等要素成本的变化，以及能源、机器人、3D打印等技术不断取得突破，制造业网络布局正在进行深度调整。2015年，我国劳动密集型生产环节加快转移，加工贸易的订单不断流失，我国的低端产品在全球贸易当中的份额可能缩减，但另一方面，跨国公司加快了在中国的创新和研发布局，研发领域的外商直接投资同比增速达到了50%左右。这一趋势在2016年还将延续。三是互联网和更加便捷的物流方式，也正在改变传统生产和贸易模式。围绕重要物流节点组织生产或服务的新业态、新模式不断涌现，要素在空间上的聚集形态不断被重塑，沿海地区的贸易份额依然占有较大比重，但中西部一些城市在国际贸易中的重要性也将进一步凸显。

（二）明年国内经济有望阶段性触底

投资有望探底后企稳。2016年固定资产投资增速将继续回落，预计下降到7%左右，2017年后逐步企稳。一是房地产投资增速可能触底。根据住宅开发节奏和库存情况，结合国际住宅市场的发展规律，2015年住宅施工面积接近零增长。住宅投资占全部房地产投资比重接近70%，商业类地产投资增速走势大体上也与住宅趋同。预计2016年房地产开发投资增速在2015年2%左右的基础上，继续放缓到零增长，之后几年大体上保持在0－5%区间。二是制造业投资增速降至个位数后将逐步企稳。随着部分重化工业产品产能达到峰值，产能过剩将显著抑制投资增长，预计2016年制造业投资增速进一步降至6%左右。与此同时，产业结构调整升级将推动设备更新改造，房地产、出口等下游需求企稳对制造业投资有拉动作用，2017年后制造业投资有望逐步企稳。三是基础设施投资继续回落。受投资回报率和地方融资能力制约，基础设施投资难以维持高增长态势。近年来，基础设施投资总体高于财政收入增速约10个百分点。预计明年基础设施投资增速仍将高于公共财政增速，但二者增速差距会进一步缩小，2016年基础设施投资增速降至15%左右。另外，其他类投资仍有较大增长空间。从历史经验看，其他类投资特别是生产性服务业投资，其走势与制造业投资总体一致，预计2016年增长9.0%左右。

消费增长基本稳定。国内外经验都表明，消费总体增速基本与国民收入增长同步，而且较后者更为平滑。从消费动力看，制约目前我国消费增长的主要是消

费供给的质量和诚信问题，如果消费环境得以改善，消费仍有较大增长空间。从消费结构来看，传统日用品消费增长基本稳定。由于近期房地产市场销售有所回暖，家电、建筑装潢等耐用消费品增长逐步回稳。减免购置税等措施也将对汽车消费起到一定提振作用，2016年汽车销售增长预计较2015年有小幅回升。与此同时，新技术、新产品、新业态催生新的消费热点，移动通信、新能源汽车、智能家电、节能环保、医疗健康等市场潜力将逐步释放。新型城镇化将为消费增长提供新空间，不同收入阶层和年龄结构的梯度消费保证了居民消费的连续性和成长性。综合判断，消费增速将小幅放缓，2016年社会消费品零售总额增长可能为10%左右。

出口增速难有起色。自2012年以来，全球贸易增速持续低于全球GDP增速。全球产能过剩，资本品贸易大幅收缩，以及全球价值链分工调整和转移，对全球贸易尤其是与制造业相关的贸易造成了持续冲击。虽然我国在全球货物贸易中的份额相对稳定，但受全球贸易收缩影响，出口增速也持续下降。2015年的预期增长目标为6%，但1－11月份下降7.8%。明年全球经济增长与过去三十年的平均增速大体持平，全球贸易增速继续低迷。由于我国贸易的相对竞争力短期可能难有很大变化，部分产业或者制造环节向外转移的步伐还会继续，以及TPP达成协议的潜在负面影响，预计2016年我国出口增速预计在零附近。

伴随我国经济结构深度调整，一些重大的阶段性变化将集中显现。总体上看，出口在激烈调整后趋于平稳，2016年会略有好转，未来几年维持低速增长。消费增长总体平稳，受GDP增速持续回落和收入增速放缓影响，后续将小幅回落，但消费升级步伐不会停滞。因此，判断这轮经济下行周期阶段性底部的关键在投资。2016年投资增速将继续放缓至7%左右，但有望进入阶段性底部，随后几年基本企稳。在经济探底过程中，如果能避免系统性风险，乐观估计本轮经济回调的阶段性底部有望在2016年出现，全年增长6.5%左右，2017年、2018年经济增速会逐步企稳，但基本不可能出现短周期V型反弹，经济运行总体上呈现L 型增长态势。

主要思路和有关建议

明年可能是1991年以来我国经济增速最低的一年，经济运行中的困难和挑战进一步增加。当前，我国经济的主要矛盾是供给与需求不匹配、不协调和不平衡，而矛盾的主要方面在供给侧，主要表现为供给不能适应需求的重大变化而作出及时调整。我国经济增速持续放缓，是结构调整主导与周期因素叠加的综合反映，与一般的商业周期波动存在明显不同。2012年以来经济下行中的几次小幅回升波动表明，加大需求管理力度只能让经济增速短暂企稳，并不能改变经济潜在增速下行的趋势。要适应从数量型追赶逐步向质量型追赶，从过去铺摊子、上规模转向提质量、上台阶转变，宏观调控必须重视需求政策与供给政策的有效结合，在保持总需求基本稳定的同时，着力推进供给侧结构性改革，应加快建立有利于出清过剩产能和激发企业家精神的体制机制，加大资产重组力度，促进要素自由流动，实现资源优化再配置，提高企业生产效率和核心竞争力，增强经济内在活力，推动中国经济在更高阶段和更高水平上建立新的平衡。

（一）适当加大积极财政政策的力度

考虑到明年经济下行和企业投资信心不足的压力依然突出，要进一步加大积极财政政策的力度，建议将财政赤字率提高至3%，赤字规模由今年的1.62万亿元扩大至2.2万亿元，比今年增加约6000亿元。一是调整中央与地方的债务结构，适度扩大中央的负债规模和比例，铁路、水利、生态环保等大型基础设施和

重大项目建设，提高中央的出资比例。二是完善地方债务管理和处置机制。进一步明确地方债务的过渡期安排，继续实施地方债务置换，并将地方政府债务限额提高至17万亿元，加快地方政府融资平台转型，有效盘活存量资产，继续发行专项债，缓解新建项目资金短缺问题。三是可考虑定向发行特别国债，用于支持过剩产能退出和地方不良债务处置。四是继续扩大营改增和中小微企业所得税减免覆盖范围，研究实施普惠性减税。

（二）增大稳健货币政策的灵活性

明年结构调整要在化解过剩产能和资产重组方面取得实质性进展，货币政策要为结构调整提供流动性支持，同时防范经济增速和企业效益过快下滑。建议广义货币供应量M2增速设定为13%，保持新增贷款和全社会融资规模适度增长。一是为对冲外汇资金流出、配合地方政府债券发行和债务置换，可考虑降低法定存款准备金率2－4个百分点，释放3万亿－5万亿元流动性。二是适当增加政策银行金融债发行额度，发挥政策性银行在支持国家重大基础设施建设和战略性项目中的作用。三是根据经济动态变化，适时降低基准利率、降低社会融资成本，积极引导社会资金支持实体经济发展。四是完善利率走廊机制，加强预期引导，重大政策变化前后尽量以新闻稿、新闻发布会等形式进行解读，提高政策透明度。五是完善宏观审慎管理机制，适当限制资本市场杠杆倍数，对房价上涨过快的城市采取中性金融政策。六是采取更加灵活的汇率形成机制，进一步减少对外汇市场的干预，增强汇率弹性。

（三）优化投资结构和扩大有效投资

当前，我国在公共服务和民生领域存在不少短板，一些基础性、战略性的领域投资明显不足，增加产业升级投资的要求也非常迫切，有针对性地扩大投资十分必要。一是支持企业技术改造和研发类投资。根据调研，2016年有提升自动化水平意愿的企业比重达到了65.9%，有迫切创新意愿的企业比重为82%。二是鼓励发展文化、旅游、休闲、娱乐、养老设施，提升消费能力，强化服务业发展的基础。三是落实公平准入，加大电信、航空、中西部铁路等方面的投资。四是加强城际基础设施互联互通，协同推进交通、能源、信息等基础设施建设，加快公共设施和公共服务向农村延伸覆盖。五是增加绿色投资，深入实施大气、水和土地污染防治行动计划，持续开展山水林田湖生态保护和修复工程，完善环境监测体系。

（四）加大僵尸企业和过剩产能的清理力度

严重过剩产能和僵尸企业退出缓慢，不仅占用了大量资源，而且金融风险也迟迟得不到有效化解。应积极借鉴以往国企脱困和债务风险处置的做法和经验，为清理僵尸企业和过剩产能创造条件。一是确定产能削减目标，财政和金融支持政策应该与地方产能核减相挂钩。可委托现有资产管理公司或设立省一级层面的专业资产处置机构处理产能出清中的资产、债务问题。二是积极探索用市场化的方法出清产能。如建立全国性的过剩产能交易市场，在合理分配过剩产能退出指标的基础上，允许产能指标跨区交易。三是加快出台人员安置、资产处置、破产重整等指导意见和具体政策措施，恢复实施政策性破产措施，消除企业退出的各种制度性障碍。加强司法机构与政府的协调，加快破产重组、破产清算的进程。四是妥善安置下岗分流人员。通过发行转型债、将国企资产划拨社保、土地变性等方式筹集资金，支付产能淘汰过程中涉及劳动经济补偿金、社保、工资拖欠等费用。通过政府采购服务或者财政补贴的方式，支持农民工和下岗待业职工参加

技能培训或创业培训。五是加快国有资本布局的存量调整，借助资本市场，鼓励企业兼并重组，引导国有资本投资向战略性、基础性和创新性领域集中。

（五）着力降低企业成本

当前企业生产经营成本居高不下，盈利比较困难，非金融企业资产负债表继续恶化，生产经营和投资的信心受到影响。要多措并举降低企业负担，提升企业盈利能力。一是加大减税力度。继续推进建筑业、房地产和金融业的“营改增”改革，增加固定资产增值税抵扣范围。进一步加大对小微企业的税收扶持力度，扩大享受减半征收企业所得税优惠的企业范围。研究实施普惠性减税。二是进一步完善能源价格机制，降低用电成本。在煤炭持续低价背景下适当降低电价，继续增加输配电价改革试点范围，增加用户直购电数量，扩大电力市场规模，降低企业用电综合成本。三是适当降低失业保险和住房公积金缴费比例，同时推进运行机制改革，提高资金使用效率。四是降低融资成本。进一步降准降息，保持流动性供给相对充裕，实际利率稳定在合理水平。五是规范政府职能，降低制度性成本。打破地方保护，完善招投标制度，提高招投标程序透明度。取消不必要、不合理的收费，降低企业缴费负担。

（六）充分释放人的潜能

解放生产力，首要是解放人。解放人，根本的是要打破体制障碍，建立适应培育新动力的激励机制，使人想干事、能干事、能干成事。一是激发企业家精神。重构企业家的微观激励机制，尊重和保护企业家个人财产权利，改善政商关系，稳定有产者预期和信心。在全社会营造鼓励创新、宽容失败的文化，让创新型人才勇于创新，敢于创业。二是加快推进农民工特别是第二代农民工市民化。选择适当时机，明确宣布第二代农民工享有城市户籍和相应的公共服务，让进城农民工变成无差别的城市人，激发其投入经济建设和创业的激情，扩大消费需求和人力资本投资需求，释放以人为本的城镇化巨大潜力。三是打破人才流动障碍。破除体制内与体制外流动障碍，建立中国特色的“旋转门”机制，鼓励专业人才在学术机构、政府部门、企业和非营利组织间流动，吸引和团结一切优秀人才为经济社会发展服务。

（七）积极重建地方激励机制

地方政府间竞争机制对过去一个时期中国经济发展发挥了重要作用，尤其在改善地方基础设施和营商环境，促进地方创新和经验扩散方面尤为突出。在新常态下这种机制的作用明显减弱，地方干部中出现了“不会干”、“不敢干”和“不想干”等问题，必须加快重构和完善激励机制。一是重塑公职人员职业观。公务员是在公共部门工作的职员，虽然有一定的特殊性，本质上是各种社会职业的一种。应适应公职人员专业化发展趋势，构建与其劳动贡献相适应的激励机制，合理反映人力资本定价，同时加强职业规范约束。二是调整优化地方考核体系。允许因地制宜探索，鼓励地方创新。优化决策程序和责任追究制度，鼓励地方干部敢作为、敢担当，让真正想干和会干的干部脱颖而出。三是加强反腐的制度建设。十八大以来的反腐举措深得民心，取得了重大成效，今后工作着力点应逐步转向制度建设，切实奠定“不敢腐、不能腐和不愿腐”的制度基础。要承认过去制度上的缺陷，对因制度不完善带来的问题设定明确的追溯时限。

（八）有序释放局部风险

在“三期叠加”背景下，国内高增长时期积累的风险逐步暴露，国际金融危机发展进入新的风险凸显期，必须主动作为、提前谋划，加强防风险能力建设。当务之急，可通过“隔离损失”、“债务重组”和“释放局部风险”来缓释和防

范系统性风险。一是设立损失隔离机制。发挥中央和地方资产管理公司的作用，以一定折扣比例或市场化方式剥离银行等金融机构不良资产。二是加快债务重组。加快出台企业资产和债务重组的分类处置方案，通过担保置换等方式化解过度担保以及因此引发的传染问题。三是有序释放局部风险。提高金融风险容忍度，用小震释放压力，主动化解风险，防止出现大震。加强应对风险的预案研究，针对不同情景，加强政策储备。建立快速反应机制，控制风险蔓延范围和程度，降低应对风险的成本和风险造成的损失。

作者：国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长、研究员陈昌盛国务院发展研究中心市场经济研究所副处级主任秘书、副研究员许伟李承建