行政执法的程序合法(一)

行政执法的程序合法(一)

依法行政是行政机关从事行政活动的基本要求，行政活动的合法性、合理性与正确性除了要有实体保障外，还须要有程序保障。如果忽略和轻视行政程序，依法行政就会成为一句空洞的口号。行政许可法的颁布实施，标志着我国行政实体法基本框架已经形成。然而在行政执法过程中的混乱与无序依然存在，加强行政程序法制建设，强化程序意识也就成为社会各界的一个普遍要求。本文即从合法程序的价值、我国目前行政执法领域程序意识缺失的原因分析入手，对合法程序应具备的要件进行粗浅的探讨，以期通过合法程序的构建增强行政执法活动的正当性。

一、合法程序的价值

1、保障公正。二十世纪以来，社会的迅猛发展使行政权的扩张成为一种无法抑制的趋势，行政机关开始拥有并行使大量的行政自由裁量权；自由裁量权成为现代行政权的核心。然而不受制约的自由也就容易滋生腐败，或被滥用。如何保障行政自由裁量权的正确行使，保障行政执法的公正性越来越成为难题。人们首先想到了司法审查，但司法审查的事后控制性显然不能满足对自由裁量权的事前、事中、事后全程监控的需求。于是，程序公正的理念被引入，即通过对行政执法程序平衡行政主体与相对人之间的地位，既防止滥用职权，最大限度地减少行政执法过程以及结果的违法，又通过相对人知情权、陈述权、申辩权、获得告知权、听证权、检举权等的设置保障相对人的合法权益。而后者，在我们提出“执政为民”，建设“亲民政府”的目标后就显得更为重要而迫切。

2、增进效率。行政执法作为行政机关对业已失衡的社会关系给予一定的处理，必须有一定的效率作保障，否则，维护社会秩序可能成一句空话。而对程序的强调似乎会给行政执法人员带来麻烦，甚至会增加执法成本，这是有违效率原则的。其实不然，因为：（1）行政执法机关可以通过合理的程序设计以提高执法效率；（2）合法的执法程序将有助于行政执法决定正当性的提高，从而降低行政申诉、行政复议、行政诉讼的可能性，这也将在整体上提高行政执法效率；（3）程序的确定性和可预见性将有助于行政管理相对人配合行政机关的执法活动，从而提高执法的效率并有助于行政执法目的的实现。

3、促进民主。民主的核心是“政府的权力来自人民，人民有权制约政府。”自古希腊以来，不少思想家、法学家无一不是围绕这个核心来表述民主的意义。在现代社会中，民主更多的体现为保障一国公民依据宪法和法律确认的权利和自由，直接或间接地参与国家政治和社会事务的管理，公民参与程度的深浅和在多大范围内能有效地决定国家大政方针，也就成为衡量一国民主程度的基本标准。而且，当行政执法行为涉及相对人本人利益时，公民的参与欲望也就尤为强烈。于是要求行政执法机关在执法过程中贯彻公开原则，以公开促公正的呼声日益高涨，并成为一种国际潮流。在WTO规则的23个协定中有21个是立足于规范政府行为，这其中最重要一点就是增加政府行为的透明度，因此可以说严格执法程序也是加入世贸组织，适应世贸组织规则的客观需要。

二、程序意识缺失的原因

程序是重要的，不可或缺的，但当前我国行政执法过程中的混乱与无序又是不争的现实。究其原因，制度的缺失和不完善是客观存在的，但更主要是程序意识的缺失，即受根深蒂固的国家本位思想的影响，重公权、轻私权，重实体、轻程序的倾向自建国以来一直存在，制约政府权力的思想既未得到国家认同，也未形成普遍的社会思潮，具体可以包括以下几个方面：1、权力至上。在西方，分权与民主相结合以制约行政权的滥用是正常不过的事。而在东方，长期的封建专制传统，使统治者不可能采用“以权利制约权力”的方法清除国家权力的腐败，更不可能给予或真正给予人民通过和平的方式以撤换自己的权力。被统治者也缺乏主人翁意识，习惯于以“专制”反抗“专制”，即在解决腐败、权力滥用等问题时不是“以权利制约权力”而是“以暴力推翻权力”，少有通过制约国家权力防患于未然的观念。建国后，在加强党的一

元化领导的口号下，集权的思想和体制不断强化。在这样的思想和政治背景下，权力制约理论不可能获得存在和发展的空间。改革开放后，制约政府权力的必要性已逐步得到承认，但权力制约理论及其实践在我国的发展总的说来仍然是艰难而又缓慢的。

2、秩序至上。国家本位思想在行政执法领域的一个突出表现就是将行政执法定位于维护行政秩序。这包括两个方面：在大的方面，行政机关需要维护社会的整体秩序，突出的表现是提出稳定压倒一切；在小的方面，其又需要维护具体的行政秩序，维护政府的“尊严”，保证具体执法目的的实现。因此行政机关的任务是纷繁复杂和责任重大的，为了完成上述任务，维护秩序，行政执法机关在执法过程中也就不得不八仙过海各显神通，只要能够维护社会的稳定、维护行政机器的正常运转，手段则再所不问。在立法上，行政执法程序的设立不是为了规范执法，制约行政权力，而是为了方便执法，为了能够迅速及时的实现执法目的，很少关注如何增强行政执法的民主性和开放性，增强行政相对人对行政程序的参与，对行政相对人的法定程序权益没有引起足够的重视。

3、实体至上。行政执法首先在于实体法的正确运用，而“实体法的惟一正当目的，是最大限度地增加最大多数社会成员的幸福”，这一点行政机关不得不予以特别关注，至于程序法则只能沦为“最大限度地实现实体法”手段或工具。于是重实体轻程序的思想也就散见我国行政立法、执法的各个环节。虽然在《行政诉讼法》颁布以后，程序合法理念得到了一定程度的加强，但相当多的执法人员对于人民法院以程序违法撤销行政机关的具体行政行为仍然认为此种撤销纯属“多此一举”。