公共政策学(详细版、末尾有真题)

公共政策学

导论

一、公共政策学的概念：

①是指权威机构及团体为了实现特定的公共目的，对社会价值进行合理配置的决定与实施过程。

②公共政策学发端于二战后工业国家

③现代政府面临的问题不再是简单稳定的社会问题，而是相互关联制约的矛盾，

④公共政策学能够解决各种现实公共政策问题和兼容各相关学科的优势

二、西方政策科学

①美国是最早建立公共行政科学的国家；

②威尔逊《政策学季刊》发表了《公共行政之研究》，标志美国行政科学正式建立，分为政治、行政两个角度。

③古德诺重视政策问题，主张政治行政分开，认为政策的制定是非理性过程、政策执行是理性过程。

④两人都否定政治是一门科学

三、了解西方公共政策学的三个发展阶段：

①起步阶段（20世纪50 、60年代）

拉斯韦尔使用了政策科学这术语，对政策科学的学科性质内容做了详尽论述，出现了第一批公共政策研究所。

劳纳和拉斯韦尔的《政策科学：范围方法发展》，第一次对政策科学的性质、内容、方向做论述。

西方认为《政策科学》是政策科学的诞生标志。

拉斯韦尔认为政策科学主要关心社会中人的基本问题、关心政策制定、执行。

60年代后托马斯库恩的《科学革命结构》起到方法论的解放作用。

德洛尔的政策科学三部曲（政策科学第二个里程碑）《公共政策制定检讨（1968）》《政策科学幻想（1971）》《政策科学发展（1971）》，②发展阶段（20世纪70、80年代）

在政策系统与政策过程的研究上取得了成就，在职业化方面政策分析师已成为正式的职业。70年代公共选择理论用经济学研究非市场决策即公共决策问题。

80年代政策科学出现趋势：

一是加强政策价值观、伦理关系的问题研究，

二是政策科学和公共行政学融合，出现公共事务，

三是政策研究视野拓宽，主张社会政治法律理性取代经济技术理性

③最新发展阶段（20世纪90年代）

这阶段西方公共政策的研究表现出两种趋势：一种是对原有研究主题的深化；另一种是对新研究方向的拓展。

1、对原有主题的深化表现在两个问题：

一是公共政策的伦理价值，

罗尔斯《正义论》布坎南《伦理公共政策》高斯罗伯《公共管理部门系统伦理》；

二是公共政策与公共管理的关系，学者探索两者的结合。

2、对新研究方向拓展体现在两方面：

一是开辟新的研究领域，增强政策的应用性，研究新的社会问题；

二是加强理性，由传统的政策决策变成政策调查研究。

④总结

20世纪西方公共政策理论方面、实践方面的新特点：

1 政策的数目增多，

2 政策的范围扩大

3 政策的目标增多，

4 政策的不确定性增强

四、掌握政策分析理论模型的内涵和主要的几种模型的特征

①公共政策分析理论模型：是指公共政策分析者为了研究某个特定领域的政策，依据相似性原则，创造、选择一种理论分析系统替代现实的研究对象，对认识对象做出抽象概述的分析方法。

②公共政策分析：是综合运用知识、方法来研究政策系统、政策过程，探索公共政策实质、原因、结果的学科。目的是提供政策相关知识、改善决策系统、提高政策的质量。分析具有综合性、跨学科性特点

③公共政策分析的理论模型的特点如下：

1 抽象性概括性。

抽象性表现在模型不能包括全部政策的变量、模型把握对象的特性、关键变量。

概括性表现在它基于对象的作用机理和结构构建，突出对象的本质。

2 相似性、真实性：源于实践。

3 差异性、关联性：差异性是指各个模型彼此不同；关联性是指模型各具特点，客观存在着联系。

五、公共政策分析理论模型的类型

它是分析专家根据自己研究的目标政策特点和自身知识体系构建起来的。

反映目标政策的变量，还体现使用者的思维轨迹，决定模型的多样性。

1 按使用方法：描述模型、规范模型、语句模型、符号模型、程序模型；

2 按变量的确定性：确定模型、概率模型；

3 按分析的对象：过程模型、状态模型、变量模型、时间模型；

4 按决策方法：理性最佳决策模型、非理性主义决策模型、有限理性决策模型和综合决

策模型、政策协调决策模型、渐进决策模型、个人判断与集体决策模型

六、公共政策分析的基本理论模型

①过程模型：将公共政策看作一种政治行为行动，结合公共政策和政治的关系对政策行为进行阶段性程序化研究。

政治行为科学是过程模型的理论基础；政治过程和政治行为是政策科学的研究重点。李斯特、斯图尔特的《公共政策导论》中把政策过程归纳为：议程设定、政策制定、实施、评估、调试、终结。

②理论模型：理性公共政策重要特征是追求公共利益最大化。

首先，政策产出高于成本；其次，选择的结果能够带来社会效益的政策。

寻求最佳政策方案是理性模型的基本目标。

理性模型的政策制定步骤如下：

1 了解公众价值偏好并权衡

2 了解所有方案

3 预测备选方案结果

4 对每个备选成本—收益分析

5 选择最有效率方案

以上步骤基于三个假设：

1 整个社会价值偏好是可以理解和权衡

2 理性政策制定需要有相关政策信息支持

3 理性政策制定需要科学的决策系统

理性模型的缺陷：

1 不完全存在一致社会价值偏好

2 某些成本收益无法衡量

3 制定者并非完全从社会利益出发，而是自身利益最大化

4 制定者不是追求利益最大化，不是寻求最佳的政策方案

5 对现有政策追加投入重新影响选择政策的成本

6 很难预测备选方案结果

7 没有一个科学帮助制定者理解政策所有结果

8 无法准确计算成本—收益

③团体模型：团体理论源于政治学对组织问题思考，团体是个体的集合，有着共同利益需求、理想追求的个人正式、非正式的组织形式。

团体互动是政治生活的核心，政治其实就是各团体为影响公共政策而进行的互相斗争。团体理论认为公共政策是团体斗争互相妥协的结果，是不同利益一种平衡产物，

戴伊《理解公共政策》提出团体模型的机理，政策制定就是利益集团对政府施加压力，政策是利益杠杆。

团体模型缺陷具体表现：

1 注意力在过程能动因素，夸大团体重要性低估权力机构

2 忽视政治生活中许多重要因素的影响

3 对多元政治体制以外的政治体制决策过程缺乏解释力

4 团体政治是民主政治一种形式，团体模型结构分析方法有待检验

④制度模型：认为公共政策是政府制度的输出。政府的各种机构、制度会对公共政策产生重要影响。公共政策是政府行为的外在表现形式。

制度模型的缺陷：

1政策涉及许多部门，行为规律有差异，

2 政策过程大的行为由小行动组成，对政策形成很大影响

3 不同部门、个人为政策提供多样化服务，只是在国家政治组织目标一致

制度分析要以实证研究为基点，把视野扩展到不同制度环境领域，不以单一形式为研究对象七、了解中国公共政策学产生的历史背景：

产生的原因在根本上是源于人们对改革前政策实践经验与教训，政策失误带来不良后果的反思。

现代化建设实践对政府公共政策科学民主化及执行规范化、高效化的要求；

改革开放前，经济建设政治发展走了弯路，多次政治运动导致经济崩溃；

1958大跃进、1966文革社会受创，政策失误很大程度无视科学缺乏科学、民主决策程序，仅凭领袖个人意志决定决策方式；

的万里提出我们没有决策科学，到了非改不可地步。

加入WTO后置身于市场竞争全球经济一体化格局，

国家科委技术局《科学技术政策研究》提出政策研究理论问题，标志我国政策科学研究开端。

八、了解中国公共政策学的发展

九．中国公共政策学的缺陷

1 还处在引进和介绍阶段，理论水平落后西方，缺乏把握规律科学化的分析方法研究路径。2专著、教科书的内容重复体系相同缺乏创新

3 政策科学研究方法单一落后，表现在：定性多、定量少，总结分析多、预测研究少，跨学科、综合性的研究少、缺乏研究领域方法论基础。

4 学科综合化不够，我国政策科学局限于政治学公共行政学

5 理论实践脱离倾向严重。

第一章、公共政策概念

1、公共政策的概念

公共政策概念最典型的特征性质就是它所包含的公共性含义。

公共性：是区别于私人性而言的，意指政策属于从私人领域中抽离出来的诸如公共卫生、教育、环境、资源、舆论、等公共领域的现象，对公众在公共领域中的行为进行约束和规范。公共政策：就是基于这种性质由代表公共权威的机构来制定的具有一定合法性的公共事务的计划、规定、法规，必须为公共利益服务，通过对公共空间和公共事务的规定来保护和协调公众的利益。

2、公共概念的特征

①主体是政府权威机构

②政策性质分为动态静态两种，

③价值性、目的性，这是区别于个人决定、团体行为的根本特征，具有宏观、全局性

3、公共政策的含义：是权威的国家机构及公共团体为了实现特定的公共目的，对社会价值进行合理配置的决定与实施过程。

强调了政策主体，分为国家机构和社会公共团体；

强调了公共目的性，这是本质特征；

强调了政策的价值分配功能，最主要功能就是社会价值分配；

强调了政策制定、实施的静态动态。

4、公共政策的特征

①公共性：是本质特征，

②价值性：任何政策都是价值选择，公共政策内容就是价值配置，价值包括地位尊重安全秩序利益等。

拉斯韦尔认为尊重是金字塔，

希尔认为政策是影响福利的行为

③权威性：表现在国家政府享有决策资源运用智库搜集信息的权威地位，面对不合作，除

了劝说谈判外，还有警察权威强制执行

④动态性：政策经过政策问题、议程设置、方案分析、决定方案、执行政策、政策评估、

反馈修改、政策终结；要不断调整完善才能实现目标

5、公共政策的功能：指公共政策通过执行在现实环境中产生的实际效果和影响。

最主要的功能是对公共问题产生治理效能。

①目标导向功能

是指政策对社会生活和经济发展规定了特定目标，以此引导社会经济朝目标发展。

②法律规制功能

是指政府利用法律工具对社会行为经济行为进行规范管制的政策行为，规制主体包括立法行政司法机关。

③利益协调功能

核心是解决社会利益分配、协调的问题；最主要内容是贫富阶层利益协调问题。如税收再分配

④政治象征功能

他用规范性话语规定社会发展方向确立调整社会秩序的标准条件，表达政府态度决心立场。

⑤社会发展功能

是政策能够运用财政、物质动力、实施措施，改变、实现预定目标作用。

上述功能可以归入社会发展的概念；最重要的社会发展政策是经济政策

6、公共政策类型

按政策内容分为：

①政治政策：（最基本）

②经济政策：是针对经济市场、经济活动、经济关系而制定的政策，核心是合理、有效配置资源。

③军事、文化、外交政策

按政策层级分为：

①元政策：是规范政策制定、执行、评估行为的准则，是所有政策原则、基础，最高层级的政策，

②基本政策：是在元政策之下确立的纲领和重大国家政策，对某领域某社会内容进行明确规定长期稳定的国家政策。

③具体政策：分为宏观（内容具体、明确，范围是总体的）、微观政策（调整范围小层次低），是在元政策规定下，根据基本政策指导制定的对社会经济生活进行干预介入政策，按政策功能标准划分：（洛伊）

①分配性政策（最主要）

政府利用资源调配回应特殊社会问题

②规制性政策

利用政府权威对社会经济发展不良现象管制

③再分配性政策（最主要）

在国内预算比例最大，发挥社会资源再调配，达到社会公平目的

④构成性政策

是对政府机构、组织制度设计、变更、完善的组织政策

7、公共政策系统

7.1公共政策主体的含义：是政策系统的核心成分，是参与政策制定执行监督过程的组织团体个人，是政策发挥效能的关键变量。

7.2 公共政策客体的含义：是指政策实施中要解决的现实问题和受到影响的目标群体。

①公共问题：是指社会问题中影响范围大、程度深、难度复杂化成为特定地区公众关注的重大问题。

公共问题的特征如下：

客观存在

较严重程度、有一定广度

被公众认知

带来利益价值冲突

强烈受剥夺感不满足感

认识到必须采取行动

公共问题包括以下的几个方面：

首先是政策问题领域

其次是政策问题范围的认定，空间上分为不同层次、地域、部门，

最后是政策问题处理方式，包括强制处理、协调处理、法律终止、资源短截、转移主题②目标群体：是因政策实施利益受到影响的个体或组织。

影响目标群体的因素有：

（1）目标群体规模（2）目标群体结构（3）目标群体要素性质（4）目标群体认知态度

7.3 公共政策系统

①政策信息子系统（基础部分）

（1）信息搜集（2）信息加工（3）信息传输

②政策咨询子系统

（1）问题分析（2）制定方案（3）执行、参谋（4）效果评估

③政策决策子系统：它是中枢部分、核心、最高权力部分，权威性、主动性；

（1）提出政策课题（2）确立政策目标（3）组织政策方案的设计（4）选择方案④政策执行子系统：下层基层单位，特征是执行性具体性；

（1）对政策细化（2）科学配置资源（3）加强执行沟通（4）进行分析、总结

⑤政策监控子系统：对政策全过程监督控制，它是政策回路的关键部分、具有全局性、反馈性

（1）制定执行标准（2）搜集政策过程信息

（3）反馈政策执行信息（4）防止政策出现偏差

第二章、公共政策价值

1、公共政策价值概念

1.1 公共政策价值：是人民对政策的愿望和要求的反映，是政策对于人的意义。它伴随着政

策产生、发展和消亡，伴随着政策的制定、实施和监督。

1.2 俞可平认为：任何政策的制定都是出于一定的价值需要，并在一定的目的的支配下进行的。

1.3 公共政策价值取向以人民公益为基准，以公平正义为基点，价值的前提是人的需要。

2、公共政策价值类型

2.1 研究价值的最终目的是：制定、实施政策实践中，坚持明确的价值取向，价值取向是

政策最本质的规定性。

2.2 公共政策价值分为三类：公共政策的管理价值文明价值理性价值

管理价值表现：计划模式上调节机制强制保证

文明价值表现：政策促进和保护物质财富增长

直接影响人们的思想和行为

理性价值：是指特定政策主体为了一定目的、利用资讯，经过计算、寻找最佳政策手段、效果。

3、公共政策价值的意义

①有利于合理确定公共政策目标

②有助于规范公共政策价值导向

③有利于协调公共政策利益关系

4、公共政策价值的内涵

4.1 正义：是指政策以维护社会正义为价值取向，政策的正义价值与法的正义属性相联系；

效率：是政策产出与政策投入的比率；核心内容是一项公共政策能否以最小投入获得最大产出。

平等：用一个尺度对待或衡量不同的个人，它要求处理各种关系必须遵循对等原则和平衡原则。

民主：是指人民主权思想和个人权利受法律保护的思想的融合

秩序：是指事件的发生具有有规律的顺序和模式

发展：广义上泛指人类社会的递进、成长；狭义上专指一个社会的现代化问题和过程。

利益：指人类为了生存和发展、获得自由与幸福所需要的资源和条件

4.2 可持续发展政策包括：自然资源与生态环境（基础）、经济持续（条件）、社会持续（目的）

4.3 公共利益的实现包括三个层次的内容：维护、增加、分配公共利益

4.4 利益有两种存在形态：独享和共享

4.5 私人利益：是指社会公众独享的那部分资源条件；有处置权、所有权、收益权，

私人利益三个层次是：正常利益、角色利益、失常利益

4.6 共同利益：是指部分或全部社会公众共享的那部分资源条件，不可分割。

共同利益表现形式：基于利益关系形成的第三种利益、共同体的利益

4.7 公共利益：就是那些具有社会共享性的资源和条件

4.8 公共利益纵向层次：社区性、地方性、全国性、全球性

公共利益的横向维度：秩序性、基础性、服务性、保障性

4.9 为什么要公共政策维护公共利益？

由社会公众集体行动特点决定，集体行为具有非理性结果

公共利益本身受到最少照顾

公共利益非营利性，一般社会主体不涉足。因此公利由政策维护增进分配。

5、公共政策价值的冲突

5.1 效率与公平的冲突：公平、效率是政策价值最基本价值，效率是政策运行的内在要求；

民主与科学的冲突：民主是一个政治体系在政治上的首选价值标准

多数人利益与少数人利益的冲突：这是集体主义与个人主义冲突表现，也是中西伦理价值冲突的核心。

5.2 利益冲突解决的原则：

个人集体利益冲突时，坚持个人利益服从集体利益

局部整体利益冲突时，坚持局部服从整体利益

暂时长远利益冲突时，坚持暂时服从长远

先富起来后富起来冲突时，坚持逐步实现共同富裕原则

5.3 利益冲突解决的方法

主动解决：通过深入的调查研究，科学的分析，预测出在政策过程中可能出现的利益冲突并对症下药

被动解决：对已发生的利益冲突进行辩证的分析，抓住问题的根源，制定对策并实施，化解问题。

6、中国公共政策的价值

6.1 价值追求的变化历程

19世纪20年代至60年代：传统行政是实证科学的产物，价值追求是效率至上，又称实用的公共行政；

20世纪70年代开始，由于强调追求效率和工具理性，西方出现滞涨，群众呼吁社会公平社会责任民

主价值，催生新公共行政学。

6.2 平等效率的第一次碰撞——平均主义：是指人人均等享有社会物质财富的心理思想理论原则及其指导下的实践活动。真正意义上的公平保持适度的差距，有利于效率的提高。

平等效率的第二次碰撞——贫富差距过大

出现的原因：体制不完善、地域差距、再分配手段不完善、特殊职业、非法收入

不合理的差距包括：黑色经济和权利经济，（两大社会不公）

7、价值追求的未来发展

7.1 公平是政策的本质体现：三个特征是公共性、权威性、合法性，以社会公平为存在的基础

公平是政策功能的充分发挥的基本前提：在市场机制+公共政策的现代经济中，市场机制解决效率问题，政策解决公平问题。

公平是民主政治的内在体现：经济增长、政治民主是现代化两大支柱

公平是市场经济发展的根本诉求：公平本身是市场经济充满活力。发挥效率的前提条件7.2 以公平作为中国政策未来发展的价值取向，是政策科学存在发展的要求，民主化浪潮推动的。

第三章、公共政策环境

公共政策与公共政策环境之间形成的输入——输出系统当中，两者相互影响，辩证统一。1、政策环境概述

1.1 1961年，雷格斯《行政生态学》运用生态学理论方法研究行政问题，

提出三个社会形态，借用了光学理论，融合型、棱柱型、衍射型。

融合型表示农业社会、棱柱型表示过渡时期、衍射型表示工业社会。首开行政生态学研究先河！

提出行政生态五要素：经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统、政治构架。

1.2 公共政策环境是指影响公共政策的所有外部因素的总和，包含三层含义：

一是政策环境是包含大量因素、复杂的系统，

二是政策环境对政策制定影响很大

三是两者不断的资源、信息交流，构成循坏系统

2、公共政策与政策环境的相互关系

2.1 从以下四个方面分析公共政策与政策环境的关系：

①公共政策环境是公共政策赖以存在的前提基础，

②公共政策必须适应政策环境发展中国家是过渡型模式，具有异质性、形式主义、重叠性三个特征

③政策环境的改变是公共政策变革的压力和动力

④公共政策对于政策环境具有能动的反作用

3、政策环境的特征

①复杂性，

从环境影响力、影响方式，分为一般环境、具体环境；

从环境地域划分国内环境国际环境；

从环境作用的时间划分为历史环境现实环境；

从环境表现形式划分为物质环境精神环境，

②多元性：是指同一层面政策环境有许多不同利益价值取向存在；

③特殊性：是指政策环境对于具体的政策来说是各不相同的。政策差异性根本原因在于环境特殊性

④可变性：表现为政策环境并非一成不变的，是不断变化的体系

4、政策环境的分析

4.1 地理自然环境：是指国家所处的地理位置和自然状况。包括地形、地貌、气候、自然资源、土壤、水系、矿藏、人种等。是政策系统最基础、最稳定的环境。

4.2 经济环境：是指对政策系统生存、发展与运行具有重要影响的各种经济因素的总和。

包括生产力性质、生产资料所有制、经济结构、经济制度、经济体制、经济总量。

宁骚《公共政策学》提出经济环境制约公共政策四个方面：

①经济环境是制定执行公共政策的出发点

②经济环境提供政策系统运行所需要的资源

③经济环境影响政策系统的经济目标取向

④从历史发展角度看，经济环境分为自然经济计划经济市场经济

4.3 政治环境：是指对公共政策有影响的各种政治要素的总和，包括政治制度、政治体制、

政治结构、政治关系、政治传统、政治文化等。

政治环境对政策影响表现在：

①政治制度和政治体制影响政策系统的性质

②政治环境中政治文化成为个人与社会的特定行为方式、价值观念，从而影响政策制定。

③环境影响政策的民主化、合法化程度

4.4 社会文化环境：是指对政策产生影响的社会状况与文化状况总和。包括人口规模、性别比例、受教育程度、民族构成、社会道德、社会风尚人口素质等。

社会文化环境影响公共政策的运行，主要包括两方面：

一是社会文化环境决定政策制定者、执行者素质；

二是社会文化环境决定了公共政策受众素质

4.5 国际环境：一国与他国的相互关系以及他国之间的相互关系的总称

4.6 工作环境：是政策一般环境中的不同部分在特定时间点上的聚合，具有多样性、变动性、

主观性、人为性等特点

公共政策对政策环境依赖体现在：对一般环境的把握认识、对工作环境的把握认识

5、转型期政策环境对公共政策的影响

①公共政策的周期短，政策风险增大

一是快速变化环境要求加快政策反馈，提高政策环境灵敏度，

二是复杂环境要求政策严密有效，意味着需要较长的制定周期，灵敏度、严密性成为难点。

②转型期政策环境使大量政策短期内终结，政策终结遇到多重障碍

表现为公众环境依赖性终结代价大

③公共政策执行过程阻力增加，政策的实效削弱

转型期政策环境变化了带来阻碍，执行系统也随之被削弱

④政策环境的变化使得公共政策缺乏稳定性，过渡性政策增多

变迁速度加快政策不能形成相对固定模式，公众对政府缺乏信心产生求稳

⑤转型期的政策环境的变化，使社会的变化出现多元化，政策价值体系和受益面受影响。

社会出现许多阶层关系复杂化，众口难调局面；

政府寻租现象、选择自身利益最大化的政策，使政策的受益面变化

第四章、公共决策体制

1、公共决策体制概述

1.1 公共决策体制：公共决策体制是决策权力分配的制度、决策程序、规则、方式等的总称。也是承担决策的机构人员形成的组织体系制度

1.2 公共决策体制的特点：

①决策制定与执行的相对分工越来越显著

②决策行动与研究分工日益明显。

③决策系统与信息系统明显结合。

④人与机明显结合。

⑤高度分工和高度综合的有机整体逐渐形成。

横向以决策系统为核心、智囊、监督、执行、信息系统；纵向分为高、中、低三层决策系统

1.3 公共决策体制的结构：

①智囊系统为公共决策服务的研究咨询系统，采用现代预测运筹方法

②决策系统是核心部分

③执行系统是自下而上保证决策实施的系统

④信息系统利用通讯技术电子计算机技术

⑤监督系统保证指令顺利贯彻执行实现决策目标

以上5个系统建立起来的决策体制特点是：信息为据、广泛咨询、集中决策、分散执行、

独立监督、及时反馈、不断调节，保证决

策民主化、科学化

2、公共决策体制的类型

具体分为宏观政治决策体制、微观组织决策体制，

①宏观上是指国家政治体制，公共决策主要政治体制包括人民代表大会制度、议会制度、独裁制度；

②微观上是指行政决策的组织机构，包括行政决策中心、咨询机构、信息系统

（具体详看书）

2.1 对比西方代议民主制我国民主集中制的优点：

①坚持马克思主义从实际出发实事求是思想路线

②坚持群众来群众去群众路线

③坚持少数服从多数原则做决策

3、公共决策规则

3.1 投票规则

①全体一致规则：是指所有投票人都对方案投赞成票，一致同意才能通过的规则。

特征是：一票否决；帕累托最优：所有决策者能够用自己投票行为获益

缺点是：（1）决策成本过高（2）鼓励策略行为

②过半数规则：是指对一项表决方案，需要超过二分之一的投票人赞同才通过的规则。

过半数规则的特征是决策效率高、少数服从多数。

缺陷表现在：多数剥削少数、决策结果未必可靠

③现代投票方式的改进

4.1 听证制度

《中国行政处罚法》首次以立法形式规定了听证程序，标志着听证制度在我国行政执法领域确定。

听证制度的原则：公开原则、公平原则

听证制度的功能：

①听证制度保证决策的民主性

听证本身是人民主权表现；为公众政治参与提供渠道；使决策公正合法；听证制度是行政公开内核

②听证制度保证决策的科学性

为决策提供信息资源；为决策执行建立了制度保障；为决策评估择优创造条件

5.1 专家咨询制度与脑库

①专家咨询制度的意义：符合决策科学化民主化要求，利用他们专业知识建议提高政策科学性效率，减少领导经验决策行为

缺陷问题：a 虽然设置咨询制度，制定政策中领导依然独断；

b 领导没有认识到咨询的作用，没有建立机构负责进行政策调研；

c 政策实施后没发挥专家评估作用

②脑库：是指帮助决策者分析指定政策的智囊团幕僚等参谋机构。

基兰第一次提出脑库，罗斯福的咨询机构是最早出现的脑库。

脑库的意义：

a 使专业性政策分析研究有高层次人事基础；

b 不断探索、完善各种政策分析方法；

c 脑库研究的具体问题成为政策科学研究内容的重要部分；

d 强化政治研究和实践领域中的政策分析。

6.1 中国决策体制

6.1.1人民代表大会制度：是我国根本政治制度，体现在以下四个方面：

①人大制度是一种代议民主共和政体。

人民是权力来源

人大作为权力机关统一行使国家权力

人大定期选举产生其他国家机关，依法对其监督

②人大制度是我国政权组织形式。它体现人民主权原则，是人民当家作主的政权组织形式。

③人大制度是我国基本制度，法理上有全权性。

④作为我国基本政治制度，在法理上有至上性，高于行政权审判权监察权。

人大制度的基本原则分别是：议行合一原则、民主集中制原则

阿尔蒙德、鲍威尔《比较政治学体制过程》

6.2 行政领导体制

6.2.1首长负责制：新中国初期是合议制，1982实行首长负责制；

首长具有最后决策权，对其负责。

它是集体领导和个人分工负责制的具体形式，有助于首长权责明确，提高办事效率。

中国的首长负责制是建立在民主集中制基础上的：

①首长制是民主集中制原则在行政制度的体现形式；

②首长负责制以民主制为前提的个人负责制

③首长负责制制度上结合了全议制特点

6.2.2国务院总理负责制：是指在处理国务院工作中的重大问题时，经过国务院会议成员讨论，总理具有决定权、负全责。

6.2.3地方人民政府首长负责制：是指地方首长对地方事务有全面领导权，对地方事务决策有最后决定权，对于地方各部门领导具有人事提名权、负全责。

6.3 民主集中制：包含了民主和集中两概念，民主是集中的前提，集中是民主的指导。

民主集中制的内容：

①党的领导原则

②选举与监督原则

③法律制定原则

④中央与地方关系

民主集中制的基本精神是人民选举代表组成代议机关行使权力，强调人民对权力监督。

中国决策体制的问题和发展前景

6.4 中国决策体制存在的问题与发展前景

存在的问题：

①决策系统及机构存在缺陷：

一是决策系统未能很好协调统一

二是决策主体权力职责范围不明确

三是没有成文规定的权威地位，政策研究的机构没有独立性

四是体制外、民间政策研究组织发展缓慢

②还未完全从经验决策变成科学决策

③政策科学理论研究滞后于决策实践。

④政策研究人员素质不高。

前景：推进我国公共决策科学化民主化法制化

（1）决策优化的前提是更新思想观念。

（2）决策优化的根本是完善公共决策体制。

（3）优化公共决策基础是扩大民主参与，

（4）优化公共决策关键是提高决策者素质，

（5）优化公共决策保证是健全法制规范。

第五章、公共政策制定

1、公共问题与社会问题区别

社会问题是指存在社会实际状态与理想目标状态之间的差距，社会问题不一定有公共性质。

公共问题是指当人们价值、利益、观念、生存条件受到威胁而出现的问题，所以是大众问题。超越个人特定的环境和范畴，与人类社会生活制度全部历史有关，公共问题也泛指人类社会存在的危机困境。

2、公共问题概述

2.1 公共问题的两个基本特征

一是广泛影响力

二是影响的非排他性和不可分性；

公共性是本质、根本的区别

2.2 公共问题的类型

①根据公共问题所属的不同领域分为：经济问题、政治问题、人口问题、教育问题。

②根据公共问题意义划分为：过失性公共问题、结构性公共问题

③根据公共问题性质不同划分为：管制型公共问题、基础性公共问题、服务性公共问题、

保障性公共问题

2.3 公共问题对政策的压力

①公共问题的发展，使其必然转化为政策问题

②公共问题的控制与解决，为政策的制定带来压力

面对公共问题，如何控制并解决：

①公共问题的解决需要依靠社会力量、众多人行动。

②政府作为主要责任人，将公共问题转化为政策问题，提上政策议程，通过政策形式解决问题。

③把问题纳入政府工作程序，查清发生的问题，分析、认定问题的原因、性质、发展后

果，制定、执行相应的公共政策。

3、政策议程

3.1 政策议程的含义：是指那些引起深切关注、并确认必须解决的公共问题、被正式纳入商

讨、规划、研究的议事程序，以决定政府是否需要对其采取行动何时行动采取什么行动的政策过程。本质是政策问题提上政策议事日程，纳入决策领域的过程。

3.2 政策议程建立的过程

在问题成为政府议程之前，它必须成为系统议程。

Cobb 、elder认为一个问题成为系统议程的程度，必须具备三个条件：

①该问题必须在社会上广泛流传并受到注意

②大多数人都认为有采取行动的必要

③公众普遍认为这个问题应该是某政府机关权限范围内的事务且应该给予适当关注

琼斯提出认为政府议程的建立包括四个阶段：

①界定问题议程②规划议程③议价议程④循环议程

综上所述，一项政策议程的建立一般经过以下环节：

①社会问题或公共问题产生

②公众议程

③政府议程形成

④政府认定议程

4、政策制定的模式

戴伊曾提过：体制模型、过程模型、理性模型、集团模型、渐进模型、精英模型、对策模型、系统模型

4.1 理性决策：是指决策者依据完整、综合的信息而做出理性决策，遵循最小的投入、获得最大的产出原则，选择最优方案、最佳手段，达到最好效果。

理性人的特征：

①面对多种选择做出一个决定

②依据价值偏好排列出优先次序

③价值偏好会转移

④选择偏好最高等级者

⑤面对同样选择作出同样决定

理性模式所要求的最优选择应具备的条件：

1决策行为是整体行为

2决策者绝对理性

3目标单一明确

4决策者一以贯之偏好

5不考虑时间其他政策资源的消耗

理性决策具体步骤：

1确定决策目标

2提出备选方案

3对方案结果比较分析

4排序选择最优方案

理性决策的不足：

决策者是理性人、假定缺乏经验支持；

决策者公正、客观、理智是有限；

高估逻辑推理、数学模型的作用

实际中决策者拥有有限知识、信息

4.2 有限理性政策（又称满意模式、次有决策模式）

有限理性行为表现：

①情报活动阶段，决策行为受到知觉、选择性支配

②设计活动阶段，人们不试图找出所有可行性方案，而是找尽可能多方案

③选择活动阶段，决策的选择与备选方案的出现顺序有关

次优决策涉及的基本问题：

1 有限目标

2 期望水平

3 搜索方法（包含试探方法、随机方法、折中方法、效益方法）

4.3 渐进决策：是指政策制定根据以往经验，在现有的政策基础上实现渐进变迁，依据现有

方案对它进行局部的小范围调适，与以往政策基础进行比较，不断适应环境，

就可作为新政策被采纳。

渐进模式特征：

①需要决策者保留对以往决策的承诺

②注重研究现行政策的缺陷

③注重目标与方案之间调适，不关心基础的变革

④面对同一问题的不同方案，注重减少现行政策的缺陷，不改进目标，不重新选择手

段、方案。

4.4 系统决策：系统决策模式强调政治系统的环境作用，它将公共政策制定放在政治经济社

会与文化环境中考察和解释。（70年代发展起来的）

反馈是政策过程的终点，又是新政策的起点，输出、决策、输出、反馈、是政治系统运行的周期过程

政治系统保护自身的途径：

①政策输出、满足环境需求、符合公众利益

②加强系统自身建设，完善内部机制

③武力威慑

4.5 精英决策

戴伊的《理解公共政策》把精英理论概括为：

①社会分化为掌权少数人无权多数人

②少数人不是代表多人数

③只有接受经营层共同观念才能进去

④价值观社会制度上精英们一致看法

⑤政策反映精英主要价值观

⑥精英是活跃的

精英模式揭示了现代民主国家的根本理论，“主权属于人民”与掌管政权的少数人的悖论。

4.6 博弈决策：是一个抽象、演绎的政策制定模式，不描述人们实际上如何进行决策，而是

解释理性人在竞争状态会怎样考虑决策。

常用二阶矩阵来表述，只有两个参与者，且每人仅有两种选择。

二阶矩阵的缺点是：条件与现实差距很大，决策者很难了解方案的确切后果

5、政策合法化

5.1 政策合法化的概念：政策合法化包括行政程序的合法化、法律程序的合法化，是指行

政首长或相应立法机构根据职责权限，按特定程序使各种政策方案

上升为法律、获得合法地位的过程。

5.2 政策合法化途径与类型：

途径：①公众参与（这是根本途径，使政策符合民心民意）

②建立听证制度

③建立行政程序制度

④建立政务信息公开制度

⑤建立协商谈判制度

⑥建立民意调查制度

类型：①按通常划分为：政策内容合法化、政策程序合法化

②按其主体划分：立法机关政策合法化、行政机关政策合法化、半官方机构的政策合法化

6、中国公共政策制定模式

新中国到改革前，尤其文革时期，一直是“有组织无政府”的理性模式：

①以政治理想主义为价值取向

②不只是官方政策制定主体，主体是共产党、政治领袖、政治精英

③权力结构是集权制

④改革前政策制定的动力是领袖言论

改革时期，摸着石头过河的模式：

①注意摸索、大胆创新

②由浅入深、循序渐进

③从点到面、协调发展

改革后，从群众来、到群众去的模式：

①政策制定过程呈现内输入特点，政府精英代替人们

②政策制定主体从官方向非官方发展

③集权与适度分权相结合的政策制定权（党政分开、中央向地方放权、公民社会力量成为独立力量）

6.1 中国公共政策制定特征与存在的问题

特征：①坚持实事求是思想②坚持人民利益至上

③坚持民主集中制④坚持调查研究

⑤坚持群众路线⑥坚持循序渐进的政策制定模式

问题：①决策系统有待进一步的改进：

中央政府的政策制定需要多层次的转移到实施者；

集权造成行政程序复杂化；

集权造成地方政府没有自主权

②智囊系统有待进一步发挥：智囊机构独立性弱、重大决策没有科学论证规划

③政策制定合法化有待完善：公众参与不够，群众路线流于形式；听证会走形式

6.2 完善我国政策制定的建议

①纵向政策制定权限的科学划分

②完善咨询系统、信息系统

③改进政策规划和政策合法化的途径

第六章、公共政策工具

1、政策工具概述

1.1 政策工具含义：政策工具是指公共部门或社会组织为解决某一社会问题或达成一定政策

目标而采用的具体手段方式总称。

1.2 政策工具的特征：客观存在性；多样性、动态性；（最基本特性）

政策工具的新特征如下：

①有效性：有效性是判断政府公共行动是否成功的标准，也就是社会效益

②公平性

③适应性：诺斯提出适应性效率

④可操作性

⑤合法性、政治的可行性

1.3 政策工具的功能

①政策工具是把公共决策变成现实的桥梁

②政策工具是实现公共管理职能的重要手段

③政策工具是实现政策目标的途径

2、政策工具的类型（经济性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具、社会性工具）2.1 经济性工具：是指政府为了实现意图达成目标而运用的给予或夺取物质效益方法。特

征是间接性、有偿性、关联性

①财政性工具

②以市场为核心的工具：

（1）竞争选择，由奥斯本、盖布勒提出，包括公对私竞争私与私竞争公对公竞争；

（2）公私合伙，包括合同外包特许经营共同生产；

（3）重新私有化；

（4）分权化；

（5）服务顾客；

（6）使用者付费；

（7）自由化

③政府直接生产或提供公共产品与非市场机制工具

2.2 行政性工具：是指政府利用权力权威，采取行政命令、指示、规章制度等行政方式，按

照行政系统层次、行政区划来实施政策的方法。

行政性工具的特征是：权威性强制性对象的有限性、时效性

行政性工具包括：①行政干预，事中干预、事后干预最普遍

②行政法律

③行政奖惩

④行政诱导：教育、劝告协商

2.3 管理性工具：是指将企业的管理理念和方式借鉴、带到公共部门，吸收有效经验、达成

目标的方法。

包括：①系统管理②绩效管理③人本管理

④权变管理⑤信息管理⑥目标管理

2.4 政治性工具：（包括政治管理和政治参与）

是指政府为了实现意图，达成目标而运用政治资源的手段方法。政治资源是政治主体用来影响他人行为的政治手段和政治财富。

2.5 社会性工具：是指政府利用社会资源，在一种互动的基础上实现政策目标的方法。

①社区治理

②个人与家庭

③志愿者服务

④公众参与以及听证会

3、政策工具的应用

3.1 政策工具运用的意义

①政策工具的运用是政策过程中重要一环，是有效实现政策目标的途径保障

②政策执行的过程本身就是政策工具运用的过程

③政策工具的运用恰当与否，关系到政策成败

3.2 影响政策工具运用的因素

①政策环境（政治状况经济状况教育状况法律状况人口状况科技状况）

首先工具运用首要根本从本国、本地区实际情况，尤其是社会经济发展的现实出发；

其次工具的运用要充分考虑制度、体制条件；

最后环境中其他因素同样影响，如自然科技人口环境

②政策目标：是指政策制定者希望通过政策实施所达到的效果

运用政策工具需要考虑的因素：

首先明确政府基本职能和政策的根本宗旨，政府主要职责是为公众提供服务产品，执政为民。

其次明确政策目标的数量，

最后政策工具运行之后，考虑政策目标是否转变，用发展的眼光去看待。

③政策主体和客体

政策的主体是指直接间接参与政策制定执行评估监督的个人、团体、组织。

政策的客体是指政策发生作用的对象，包括要处理的问题、要发生作用的成员

④政策工具自身的特性

⑤政策工具运用的实践和经验总结

4、中国政策工具

4.1 中国政策工具的特点

①由行政工具为主转向多种政策工具并用格局

②由强化管制性工具到放松管制性工具

③政策工具的选择由官本位转变为民本位

4.2 中国政策工具的缺陷

①政策工具的选择缺乏科学化的依据

②政策工具的运用缺乏法制化规范

③政策工具的运用缺乏程序化指导

④政策工具的运用受功利意识驱使

⑤政策工具的运用缺乏稳定性、灵活性

⑥工具的运用效果缺乏有效评估

第七章公共政策执行

1、政策执行概述

1.1 政策执行含义：政策执行是指政策方案被采纳后，政策的执行者通过一定的组织形式，

运用各种政策资源，以实施、服务、宣传等行动方式，将政策观念内容

转化为现实效果，从而使政策目标得以实现的过程。

1.2 政策执行的意义：

①公共政策执行是制定政策的目的和归宿

②公共政策执行决定着方案能否实现以及实现的程度和范围

③公共政策执行是检验政策正确与否的唯一标准

④公共政策执行是政策过程的中介环节

2、政策执行模型

2.1 公共政策主体的权力和权威

权力：

本书认为（韦伯）：权力就是一个或若干个人在社会生活中即使遇到参与活动的其他人

的抵制，仍有机会实现他们自己的意愿的能力。强调压迫性和反抗

性，个人意愿对他人行为的影响是权力的核心。舒茨认为权力表

明有一定社会地位的人的潜力。

权威：

阿伦特把权力等同合法权威；恩格斯认为权威是别人意志强加于我们。

综上所述，本书认为：

权利有强制力、权威没有强制力。是在一定领域内人们自发性服从，并且具有其正当性。

3、公共政策的自由裁量权

3.1 自由裁量权的概念

自由裁量权是：行政主体在行政管理活动中所拥有的，可以根据具体情况和自己意志，自行判断、自行选择采取最合适的行为方式及其内容的一种行政权

力。

3.2 自由裁量权的意义

①裁量权的存在是提高行政效率的必需

②为了使主体能审时度势、权衡轻重，对社会关系产生的问题能够果断地处理、解决

③法律法规赋予行政主体在法定范围内行使裁量权，可以增加行政能动性、行政效率

3.3 自由裁量权的使用

政策执行中裁量权存在是必然，政策是对公共问题情况而制定的普适性的政策，

区域具体情况差异性使执行者对政策解释和细化，这就要求具有一定裁量权。

裁量权不是绝对的权力，由外部、内部限制制约；

就外部限制来说，受到原有政策目标限制，不能跨越政策边界，一旦跨越就是违法行为。

就内部限制来说，受到合理性制约，它是法律赋予执行者为执行政策实现公共利益的合理判断，不是任意行为，有一定范围限度。

4、政策执行的障碍

4.1 政策规划的障碍

①政策方案不合理

②政策方案含糊不清、模棱两可。明确、清晰是执行有效的关键

③公共政策缺乏稳定性

④公共政策缺乏公平性

4.2 政策认知的障碍：政策执行主体的态度、能力影响公共政策的有效执行

4.3 政策体制的障碍

①政策决策体系和执行中非科学化、非民主化、非程序化。

②政策执行的权力配置机制不合理

③政策执行的信息沟通机制不健全

④政策执行的监控机制欠缺

4.4 政策资源的障碍：执行政策，所需资源分为物力资源与财力资源、人力资源、信息资源、权威资源

4.5 外部环境的障碍：分为宏观环境、微观环境

5、中国公共政策执行

5.1中国政策执行的特征

①执行手段方式单一，手段粗暴

②法律手段使用不够

③忽视思想教育手段的运用

④在政策手段的选择使用方面缺少成本—效益意识

5.2中国公共政策执行中存在的问题

①替代执行，执行与上级政府不一致的方案

②象征执行，做表面文章

③选择执行，为我所用

④附加执行，添加不恰当内容

⑤机械执行，无视客观条件

5.3增强中国公共政策执行效能的思考

①提高政策主体的执行水平能力（首要因素）

②提高政策执行对象的政策认同感

③有效利用公共政策执行的宝贵资源

④创建良好的公共政策环境

⑤规范公共政策执行的监督体系

⑥完善公共政策执行体制（最重要是公共权力社会化）

第八章、公共政策评估

1、政策评估概述

首先在美国发展起来

狭义上，政策评估是对公共政策方案所做的评估，

广义上是对整个公共政策过程的各阶段以及效果进行的评估。

1.1 政策评估的概念

公共政策评估的含义：是政策评估主体按照一定标准，运用特定的方法，对政策的科学

性、可行性以及实施效果、效益、效率进行的分析、比较与综合

后所做出的一种价值判断，以此作为决定政策继续、调整、终结

的依据

政策评估包括：政策结果评估、政策效益评估、政策效力评估

公共政策评估的特征是：

①评估活动综合性

②评估方法多样性

③评估内容的诊断性

④评估信息的反馈性

1.2公共政策评估的标准：作为一种依据特定的标准和程序的政策分析活动，实质上是一种价值判断。要进行价值判断，非有价值尺度不可，这个价值尺度就是评估标准。

公共政策的评估标准应遵循以下原则：

①明确公共政策评估的目标

②评估标准必须全面且具有不同的层次和结构

③标准必须客观

④评估标准应具有可操作性

公共政策评估应有以下标准：

评估标准的确立是政策评估的逻辑起点、前提。

①生产力标准，这是根本标准

②投入产出标准

③系统功能标准，这是系统内部自治标准

④社会公平标准

2、政策评估过程

2.1准备阶段：这是政策评估工作的基础、起点

①了解政策的基本内容、相关背景

②确定评估对象（评估工作第一步）

③制定评估方案：

a 阐述评估对象

b明确评估目的

c确定评估标准

d选择评估方法

④建立评估机构

⑤落实评估条件

⑥挑选、培训人员

⑦撰写评估方案

2.2实施阶段（关键环节）

①采集信息：观察法、查阅资料、调查法、实验法、个案法

②分析评估信息:单项指标、单类指标

③初步结论:直接比较、综合比较、成本效益分析、前后对比、统计抽样

2.3总结阶段

①撰写评估报告：对初步结论再做一次简明扼要的总结、还要写建议、评估做工说

明、正确看待决策者对报告的不同观点

②总结评估工作

3、政策评估的模式

3.1目标达成模式：是指将预定的政策目标作为评估时所持的唯一标准。

3.2附带效果模式：正好弥补了目标达成模式的缺陷，即关注非预期的、预料之外的政策效果。

3.3无目标模式：把计划内计划外的结果作为组织者，无目标模式对政策效果持广阔视

角，要求评估者全面观察政策实施，全面关注结果，特别是一些被忽

视的结果

3.4综合模式：综合模式与目标达成模式区别在于目标达成模式关心预定和实际结果是

否相符，综合模式关心结果，还关心政策计划和政策执行。

3.5顾客导向模式：这模式将项目干预对象的目标、期望、关心甚至需要作为评估的组

织原则和价值准则，其核心是项目是否使顾客的关心、需要、期望

得到满足。

韦唐指出顾客的价值标准在评估中占统治地位。

3.6 利益相关者模式：是指在顾客导向模式基础上发展来的，区别在于顾客导向模式关

心的对象是受影响的利益群里，而利益相关者模式关心的是所有

对象。

3.7 经济模式：是在公共政策评估中应用经济学方法，充分关注成本的一种政策评估方

式。生产率模式、效率模式

3.8职业化模式：是指聘请在该领域专家，运用专业修养，根据自己的评价准则和执行

的质量标准来评估人员的执行情况。

4、中国公共政策评估

4.1中国公共政策评估的现状，在80年代作为独立学科出现

①正式的公共政策评估组织不完善

②缺乏正确的政策评估机制

③评估标准以价值判断为主，评估方法以定性为主