城市水价改革探析
《中国物价》２００７．１１
监管与调控
一、城市供水价格改革现状
为了优化水资源配置、提高水资源利用效率，宁夏自２００３年开始城市供水价格改革，对构建新型水价体系进行了有益的探索，对全国具有一定的指导意义。
（一）城市供水价格改革方案及评价
１．根据用水性质不同，将城市用水户分成六大类
宁夏自治区根据不同行业用水性质的不同，将城市用水户分成以下六大类：居民生活用水、公用事业用水、行政事业单位用水、工业用水（含建筑业）、经营服务用水、特殊行业用水。这种细分用水户，实行差别定价的方法在全国走在前列，对水费收缴系统提出了很高的要求。全国大多地区只将用水户分为居民生活用水和生产经营用水两类，南京、济南也只将用水户分成三类，大连、重庆、郑州分成四类，北京、深圳、杭州分成五类（见表１）。
２．对居民生活用水实行阶梯式计量水价，对其他用水实行超定额加价
宁夏城市水价改革之后，对居民生活用水实行阶梯式计量水价，共分为三级，每户每月用水量在１２ｍ３以内（含１２ｍ３）执行一级水价；１２ｍ３以上１８ｍ３以下（含１８ｍ３）执行二级水价；１８ｍ３以上执行三级水价。对非居民用水实行超定额加价，用水量在定额内的实行定额内水价，超出定额部分按超定额加价。其中，定额内用水量按该单位前三年平均用水量计算，新用户参照同行业同规模用水量计算。
实行阶梯式计量水价，具备有效性与公正性，兼顾补偿成本与合理盈利等目标。
（１）体现了有效性原则。阶梯式计量水价目的是体现节奖超罚，促进节约用水。在阶梯水价下，消费者用水越多，支付的水费越多。而这种高额的边际成本是消费者偏好的选择结果，属于意愿支付范畴。如果消费者不愿支付高额水费，必然会自觉节水、减少浪费。
（２）体现了公正性原则。阶梯式水价通过在初始阶段设定较低的水价，保证了广大居民的基本生活需要，解决了低收入群体的支付能力问题。同时，以递增的边际成本确定的超过基本用水量的分段水价，为用户提供了一个有效的边际价格信号，有利于提高用户的节水意识。同时，可以避免单一计量水价上涨时，忽视低收入群体的支付能力导致的“一刀切”的缺点。
（３）有利于供水企业实现成本回收及获取合理利润目标。阶梯式计量水价能够保证企业相关
城市水价改革探析
李健斌刘西李林
摘要：近年来，各大城市陆续拉开了城市水价改革的序幕，对构建新型水价体系进行了积极的探索。本文以宁夏自治区的城市水价改革为范例，对阶梯式水价的实施效果及存在的问题进行探究，结合对居民的水价承受能力的分析，提出了进一步完善水价改革的措施与建议。
关键词：水价改革阶梯式水价超定额加价
种类用水户分类城市
二类１居民生活２生产经营莱芜
三类１居民生活２工业３商业南京、济南
四类１居民生活２工业３商业４其他（饮食、
桑拿、洗车、发廊等）
郑州、大连、重庆、佛山
五类１居民生活２工业３商业４公用事业５
其他（饮食、桑拿、洗车、发廊）
北京、深圳、杭州
六类１居民生活２工业３商业４行政事业５
特种行业（饮食、桑拿、洗车、发廊）６其他
上海、大连、银川、石嘴山、包头、贵阳
表１城市用水户分类统计表
３
《中国物价》２００７．１１
表２
部分ＯＥＣＤ国家的居民承载能力标准
资料来源：根据ＳｏｃｉａｌＩｓｓｕｅｓｉｎｔｈｅＰｒｏｖｉｓｉｏｎａｎｄＰｒｉｃｉｎｇｏｆ
ＷａｔｅｒＳｅｒｖｉｃｅｓ２００３中的３１和３６页数据整理而成。
根据《宁夏统计年鉴２００４》、《宁夏统计年鉴２００５》整理所得。
监管与调控
成本的回收，并有足够的流动资金用于设备维护、技术改造和提高供水质量，使用户对水量和水质需求得到进一步的满足。同时，供水企业也应获得适当的利润以确保自身的持续发展。
３．对政府确定的低保户生活用水价格实行优
惠政策
对政府确定的低保户生活用水价格实行优惠政策，具体为：对低保户每户每月用水量在１２ｍ３以内（含１２ｍ３）按改革前价格执行，１２ｍ３以上部分按调整后水价执行。这有效避免了随着供水价格改革的分步实施导致的水价上涨给弱势群体带来的生活负担加重，一定程度上兼顾了弱势群体利益。
（二）城市供水价格体系存在的问题
首先，对居民生活用水实行阶梯式计量水价时，一级水价用水量界定为每户每月１２ｍ３，并没有考虑到每户居住人口的差别，存在不公平性。第二，对非居民用水实行超定额加价时，定额内用水量的界定标准为本企业前三年的平均用水量，界定不科学，缺乏横向比较，企业缺乏提高用水效率的动力。第三，污水处理费统一按水供应量的８０％收取，对于以水为生产原料的行业，这种收费模式很不合理；污水排放的水质不同，而收费却相同，收费与污水排放达标情况脱钩。第四，现行水价依然较低，供水企业经营亏损，自来水价与成本倒挂，供水企业没有资金进行更新、改造和配备，也没有扩大再生长的能力。第五，全区水价一刀切，地方缺乏水价制定自主权，忽视了不同地区的居民收入水平差异和供水成本差异。
二、居民对水价的承受能力分析
城市供水价格改革以来，水价均较过去有了不少幅度的增长，因此水价上涨引发的居民承受能力问题受到广泛关注。
（一）衡量指标
衡量人们可承受能力可以采用两个层次的指标：宏观可承受能力和微观可承受能力。前者用户均水费支出占户均收入（总收入或可支配收入）的比值，后者在前者的基础上，对不同收入组、家庭类型或地区分别进行考察。
（二）城市居民用水价格的可承受能力分析
根据可承受能力的定义，我们对宁夏实施城市供水水价改革前后两年水费支出占可支配收入的比例进行计算（见图１）
１．居民用水价格的宏观可承受能力分析
从图１可以看出，２００３年宁夏全区居民人均水费支出占收入的比重为０．４５％，全面实施城市水价改革的２００４年为０．４２％，降低了０．０３个百分点，居民的宏观可承载能力略有增强。
对比ＯＥＣＤ国家相关调查数据（见表２），宁夏居民人均水费支出占收入的比重不超过１％，远低于大部分的ＯＥＣＤ国家。有关研究表明，水费支出占家庭收入的１％时对居民心理影响不大；占
２％时，居民可以承受并开始关注水量；占２．５％
时注意节水，占５％时认真节水。因此，宏观上宁夏大部分居民的水费承受能力较强。
２．居民用水价格的微观可承受能力分析
从微观角度来看，究竟水费支出如何给家庭造成压力，则需要用到微观可承载能力分析指标。
图１对不同收入阶层的横向比较发现，随着人均收入的减少，人均水费支出的占人均收入的比重随之上升，收入越低的居民对水价的承受能力越图１水价改革前后两年水费支出占居民可支配收入的比例变化
国家年份
指标水费占收入的百分比（％）
土耳其１９９７收入１．２～１．７葡萄牙１９９７收入１．６墨西哥２０００可支配收入１．１英格兰和威尔士
１９９７～２０００可支配收入
１．２法国
１９９５
收入
０．９
４
《中国物价》２００７．１１
低。２００３年，最低收入组家庭的人均水费支出占收入的比重为０．９１％，２００４年上升到１．０３％，而同期，最高收入组家庭人均水费支出占收入的比重从０．２８％降到０．２３％。最低收入组家庭人均水费支出占收入的比重为最高收入组家庭的４．５倍。
从上述分析可以得出，阶梯式计量水价全面实施后，虽然全区的人均水费支出占收入的比重出现下降，但最低收入组家庭和更低收入组家庭的人均水费支出占收入的比重增加了，水费负担加重。所以水价改革时应该着重考虑到最低收入家庭的水价承载能力。
三、措施及建议
阶梯式计量水价已成为我国今后城市供水价格改革的发展趋势，为了建立科学合理的水价体系，不断完善水价改革，针对现行改革中出现的问题，应从以下几个方面进行完善。
１．合理确定起始分段水量
起始分段水量必须确保家庭的基本用水量。根据国际基本用水标准，一个普通的五口之家，每月的基本用水量约为４到５立方米。各地应根据实际情况，合理确定起始分段水量。同时为了保证公平性，对居住人口超过一定数额的住户给予相应的水费返还或补贴。
２．适当提高居民生活用水的二、三级水价，提高非居民用水的超定额部分水价
根据前面的居民对水价的承受能力分析结果，居民普遍不存在水价承受能力的问题，特别是中高收入家庭，对水价的承载能力较强。参考亚洲部分国家１９９８年的Ｒ值（阶梯水价中最高水价与最低水价之比），新加坡最低，Ｒ为２．１，韩国最高，Ｒ达到６．４，均高于宁夏２００４年的Ｒ值１．９２，可以适当调高居民生活用水的二、三级水价，扩大水价级差。其次，在合理制定定额内用水量的基础上，提高非居民用水超定额部分的水价，扩大定额内与定额外价差。
３．水价应兼顾更多弱势群体的利益
从上面的居民对水价的承受能力分析结果可以看出，水费的增加对于低收入人群的影响很大。目前香港居民每户每月有５立方米生活用水免费使用；郑州市对最低生活保障线以下家庭每月减免３立方米自来水费。参照香港、郑州等地方的做法，制定相应的用水优惠政策或者直接增加困难家庭补贴，惠及低保户和特困家庭。
４．污水处理费应根据用户类别实行差别化污水计量
目前我国很多地区的污水处理费按水供应量的一定比例收取，银川为８０％，广州为９０％，这种“一刀切”收费模式，对于以自来水为生产原料的行业尤其不合理。建议参考深圳的做法，污水处理费根据用户类别实行差别化污水计量。再有，应逐步在污水排放企业的排污管道安装计量器具，按量计费。在条件成熟时，建立污水排放水质分类指标，污水处理费与污水排放达标情况挂钩。
５．加快企业改革步伐，促进供排水企业一体化水务集团的建设
当前供水企业经营亏损，出现自来水价与成本倒挂现象，部分源于现行水价较低，更多是与供水企业机构设置过多、管理能力与运行效率低有关。应加快供水企业改革步伐，成立给水、排水、污水处理一体化的水业集团，积极引进民间资本，实现产权、股权多元化，做大做强水行业。
６．建立“水价调节基金”
建议在新的价格体系形成后，可以建立“水价调节基金”。水业集团必须严格按照相关规定提取“水价调节基金”，实行专户管理。成立水价调节基金目的是为了平抑和稳定自来水价格，避免频繁调整水价，缓解由于供水成本突然变化引起的价格异常波动的影响。
参考文献：
邢秀风、胡世明，《加快居民生活水价改革，积极实施阶梯水价――青岛市城市供水价格调整引发的思考》，《价格理论与实践》，２００５．７
林家园，《对阶梯式计量水价的认识与思考》，《价格月刊》，２００４．１０。
朱颂梅、唐德善，《南京城市水价发展及居民承载能力分析》，《中国物价》，２００７．４。
王研，《亚洲部分国家的累进制水价政策》，《中国水利》，１９９８．１。
（作者单位：中国人民大学）
责任编辑：田小秋
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