大部制改革视域下计划生育工作思路探析_姚义贤
第37卷第6期2013年11月人口研究
Vol.37，No.6November2013104PopulationＲesearch 人口与计划生育研究
大部制改革视域下
计划生育工作思路探析
姚义贤苏建明夏鸣
【内容摘要】文章基于国务院机构改革和职能转变的大背景，以全新视角深度剖析了当前计划生育工作面临的现行生育政策的风险性和公平性饱受质疑、人口信息化建设严重滞后于形势发展和工作需求、计划生育公共服务资源和公共福利制度配置错位、计划生育行业管理的人治特点和社会制约路径依赖仍然较强等深层次问题，在此基础上深入阐释了当前和今后一段时期计划生育工作应着力推进“生育政策公平化、公共服务均等化、全员人口信息化、行业管理法治化”的工作新思路，提出了推进工作新思路应坚持“以群众需求为导向、以全局统筹为基础、以管理创新为驱动”的三大基本原则，以期能够推动计划生育事业科学发展。
【关键词】大部制改革；计划生育；生育政策
【作者简介】姚义贤，四川省人口和计划和生育委员会主任、党组书记；苏建明，西南财经大学人口学博士，四川省人口和计划生育委员会发展规划与信息处副处长；夏鸣，四川省人口和计划生育委员会办公室副主任。四川成都：610041
The Super-ministryＲeform and the New Thinking on
the Family Planning Work
Yao Yixian Su Jianming Xia Ming
Abstract：Situated in the context of the institutional reform and functional transformation of the State Council，this paper analyzes issues on current fertility policy from a new perspective including（1）pub-lic questioning of the risk and fairness of the current family planning policy，（2）an underdeveloped population information system which lags behind the development and work needs，（3）misallocation of the resources of family planning public service and public welfare system，and（4）the persistent rule by man feature，the strong social constrain，and path dependence of the family planning manage-ment.Ｒegarding these issues，this paper points out the new focuses of the family planning work in the current and next period，which include promoting the fairness of fertility policy and equalizing public services，building comprehensive population information system，and promoting the rule of law in fami-ly planning work.This paper also proposes three fundamental principles to facilitate the scientific devel-opment of the family planning work：guided by the demand of the people，based on overall coordina-tion，and driven by management innovation.
Keywords：Super-ministryＲeform，Family Planning，Fertility Policy
Authors：Yao Yixian is Director and Party Secretary，Sichuan Population and Family Planning Com-mission；Su Jianming is PhD Candidate，Southwestern University of Finance and Economics，and Deputy Director，Development Planning and Information Office，Sichuan Population and Family Planning Com-mission；and Xia Ming is Deputy Director，Administrative Office，Sichuan Population and Family Plan-ning Commission.Email：2578759678@qq．com
6期姚义贤苏建明夏鸣大部制改革视域下计划生育工作思路探析105
2013年3月14日，十二届全国人大通过的《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》）决定：撤销卫生部、国家人口和计划和生育委员会，并将卫生部的职责、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。《方案》公布后，在全社会引发广泛关注，尤其在人口计生部门内部引起强烈震荡。表面上看，作为人口控制的计划生育工作走到后期，回归到卫生部门似乎顺理成章，但深层次原因是原人口计生委的工作思路和方法已经变得不适应人口和经济社会发展需要，而自身又不能做出合适的调整与改革，那其唯一的出路就只有合并（周长洪，2013）。今年6月，国务院办公厅正式下发了《关于印发国家卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2013〕50号）（以下简称新“三定”方案），对新时期计划生育工作的职责职能进行了崭新定位。如何顺应国家机构改革大势，根据国务院新“三定”方案，深入剖析当前计划生育工作面临的亟待解决的深层次问题，科学谋划当前及今后一段时期的计划生育工作思路，有效化解基层干部群众的迷茫、观望心态等一系列问题已经浮出水面，迫切需要认真研究，并给予积极回应，方是计划生育战线的应然之举。令人遗憾的是，时至今日，理论界对生育政策关注较多，成果甚丰，但对大部制改革后计划生育的总体工作思路和发展方向研究极少，而且十分零碎。同时，在一些已经完成了机构改革的省（直辖市、自治区）也还没有可供借鉴的成熟工作思路和实践经验。通过对新“三定”方案的研究和对当前计划生育面临形势的理性研判，笔者认为，面对新形势、新任务和新要求，未来一段时期，计划生育工作的改革思路、发展路径和工作着力点应当推进“四化”工作思路，即纾解生育政策与生育意愿的矛盾，实现生育政策公平化；破解城市与农村的二元分割体制，实现公共服务均等化；搭建社会管理与服务创新的平台，实现全员人口信息化；完善政策制度与推进民主自治，实现行业管理法治化。本文仅是这方面研讨的一个初步尝试，希望能够引起高层决策者的关注和吸引更多的人参与讨论，从而将相关问题的研究引向深入。
1“四化”工作思路的缘起
当前，人口发展面临整体转型，社会环境发生深刻变化，计划生育工作进入到一个崭新的发展阶段。然而，计划生育工作仍面临着诸多矛盾和突出问题，在新形势下要继续坚持并更好地落实计划生育基本国策，就必须认识其发展历程，研究现阶段问题，把握广大群众的需求，并在此基础上探索新路子和新方法。如果不能清醒把握阶段特征，不能抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，进行大胆设想、大胆突破，矛盾就会越积越深，困难就会越堆越多。改革是新时期最鲜明的时代特征，用改革的办法解决发展中的困难，是计划生育事业持续健康发展的必由之路。
1.1现行生育政策的风险性和公平性饱受质疑
人类的生育不仅涉及人口的数量与结构，更涉及对作为基本人权的生育权的尊重与保护。严格意义上说，针对部分家庭的强制性一孩生育政策不仅缺少宪法依据，也与现代法理不相吻合（陈友华，2008）。在以人为本、依法治国的时代背景下，多年未变且过于严苛的生育政策饱受人们质疑，也就在情理之中了。一是独生子女家庭风险骤现。汶川特大地震中独生子女家庭风险集中释放，随着时间推移急剧攀升的失独家庭的经济供养、生活照料与精神慰藉将成为严峻的挑战（陈友华，2013），社会影响持续扩散和放大，社会各界对独生子女死亡家庭给予极大关注，与现行生育政策的舆论交锋持续不断。以四川为例，目前四川省独生子女家庭达到1100多万户，占到全国的10%左右。独生子女伤残死亡家庭数量在全国也位居榜首。近年来全国范围内发生数次独生子女死亡家庭大规模的集访事件，严重影响社会和谐稳定。二是现行生育政策在不同区域人口群体间、城乡人口群体间、在农村第一胎性别不同的人口群体间、在不同民族之间作出不同生育数量的限定，有违公共政策的公平公正性原则，但这是特定历史条件下的相机策略。随着社会主义市场经济的不断深化、法治观念的深入普及以及新型城镇化的持续提速，区域之间、城乡之间的经济社会差距越来越小，群众对实行全国统一的
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生育政策呼声越来越强烈，现行生育政策的群众基础正在日趋弱化。
1.2人口信息化建设严重滞后于形势发展和工作需求
随着社会经济发展，人口流迁频繁，当前，全国流动人口超过2.3亿，并呈现快速增长的势头。人口大量流动只是动态的客观过程，而流动人口则是活生生的人，对他们来讲，流动不是一种无生命的过程，而是他们生活的一部分，意味着生活的重组和社会关系的再建构。这就需要人口计生部门利用现代信息技术，科学地、动态地分析海量人口，准确认识人们的生育需求、社会关系和行动去向（青岛市人口计生委，2012）。所以，现行传统的以户籍为依托的静态管理体制已经很难适应新形势下人口动态流迁频繁的实际，在信息渠道不畅和不对称的情况下，系列办证难、服务难、违法生育治理难的问题应运而生并日益突出，群众对计划生育服务管理的意见越来越大。过去几个五年计划中，全国人口信息化经历了曲折的发展历程，但却掉进了信息化的“陷阱”，其特点是全国各省以及相关各部门都有各自的系统，而各系统相互之间不能集成，不能进行数据的传输和共享，人口数据在各部门呈现不一致，形成“孤岛现象”。当前人口信息化的关键就在于能不能形成一个集成的系统，以及是否具有行业管理和服务的功能。去年国家对人口信息系统重新进行了整体规划、分步实施和全面集成。但这一举措已明显落后于人口大流动的新形势和数据大共享的新要求。
1.3计划生育公共服务资源和公共福利制度配置错位
一方面，过去几十年，人口计生工作的难点和重点在农村、在农民（杨虹、谢永森，2008），因而包括计划生育服务机构在内的公共服务资源长期向农村倾斜、向边远地区倾斜。随着人口向城市、向发达地区的聚集，乡镇服务资源大量闲置和城市服务资源严重不足的现象同时并存，公共服务体系与人口分布发生明显错位。与此同时，在计划生育公共服务领域，政府仍是单一的公共服务供给主体，受区域分割的财政体制制约，人口流入地政府不愿承担流动人口计划生育服务，导致大量流入到城市的人口得不到有效的计划生育服务保障。另一方面，包括奖励扶助制度在内的计划生育家庭公共福利制度，仍采取相机抉择策略，又将城镇人口排除在外，引发新的社会不公。部分应由更高层级政府承担的计划生育公共福利支出却由基层政府分担，一定程度上抑制了地方工作积极性。
1.4计划生育行业管理的人治特点和社会制约路径依赖仍然较强
中华人民共和国《人口与计划生育法》第十八条提出：鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女。这种倡导性行为要求与一般法律的禁止性行为规定有明显区别。与此同时，多数人认同，生育权是公民天赋人权。这样的伦理背景与倡导性的柔性法治要求，决定了现行生育政策对生育行为的刚性约束力较差，社会对违法生育的道德批判力也较弱。当前低生育水平的取得，很大程度上得益于多年来强有力的行政制约措施，具有强烈的人治特点和政治依赖。主要表现在，习惯于个案管理，不重视体制建设和顶层设计；习惯于行政直接干预，不善于借助市场的力量解决问题；习惯于传统手段，不善于整合利用现代管理资源等，这些弊端与问题，都是计划生育领域落实依法治国基本方略所面临的障碍。随着依法行政理念的贯彻、以人为本价值取向的确立以及配套法制建设的持续缺位，计划生育工作呈现出“老办法不能用、新办法不够用、软办法不管用、硬办法不敢用”的被动局面，“合法治不了违法”的现象十分突出，一些地方对新形势下的计划生育工作束手无策，进退两难，有损计划生育法律法规的权威性。
2“四化”工作思路的内涵
党的十八大明确提出：“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革”。推进生育政策公平化、全员人口信息化、公共服务均等化、行业管理法治化，既是对历史问题的深刻反思，对群众呼声的主动回应，也是对未来变化的提前绸缪。这既符合马克思主义的历史观，也是新形势下推进计划生育工作的方法论。
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2.1推进生育政策公平化
作为最为典型的公共政策，生育政策选择应当考虑两类因素，一类是事实因素，即人口的实际情况。一类是价值因素，即政策的价值取向。当前人口发展已实现低生育水平的持续稳定，总人口的弱惯性增长不以人的意志为转移。人民是国家的根本，国家固有的任务就是管理和服务人民，对于人口计生部门来讲，要把管理和服务放在维护社会公平正义的平台上，应当在人口数量过多的主要矛盾缓解之后，将生育政策的价值取向确定为以人为本、社会和谐，这就要求要统筹考虑公民家庭权益和国家公共利益，正视群众生育意愿与现行生育政策的矛盾和差距，加快完善生育政策，真正体现政策的公平性和适当性。在顶层设计上，要“全国统筹，逐步趋同”。全国各地生育政策不统一，不仅有违公平正义，而且加剧了生育政策执行难的问题。应从国家层面进行全局统筹，抓紧建立全国趋同的生育政策。在路径选择上，要“逐步完善、平稳过渡”。按照“先单独，后两孩，严格控制多孩”的思路，分阶段、分步骤，有序推进生育政策完善，避免生育政策大开大合、生育水平大起大落。在保障措施上要“政策配套、措施到位”。在计生卫生机构改革中，不搞一刀切，给部分人口大省预留政策完善的时间和空间，保证政策完善过程可控，切实避免生育失控、生育堆积和媒体炒作等现实风险。
2.2推进全员人口信息化
信息化是当今世界经济和社会发展的潮流和趋势，党中央、国务院把“信息化”与工业化、城镇化、市场化、国际化并列提升到国家战略的高度。信息化建设是新时期计划生育工作提高服务能力，提升工作水平的一项十分重要的基础性工程。国家提出了建设“金人工程”，运用现代信息技术对人口信息资源进行组织、整合、开发和利用，将是支撑社会管理创新、辅助政府科学决策的核心平台。目前已在四川进行首批试点。这是当前计划生育工作转型发展的重大契机。重点要抓好三个环节：一是顶层架构。坚持需求主导、突出重点和省级设计开发、基层部署应用的建设原则，完善标准规范、网络连接、信息安全三项基础设施，防止各自为政，避免重复浪费。二是信息采集。建成自主采集、办事采集、部门协同采集三个采集渠道。重要的是建立公安、民政、教育、卫生、计生、统计等部门人口信息交流和共享机制，做到部门、行业之间管理联动、协作互动。三是深化应用。做好人口信息数据的采集与开发应用，一个层面是为各级党委、政府制定各类经济社会政策、指导人口就业、引导人口分布、确定各类公共设施和资源的布局和配置，积极应对突发重大自然灾害和公共卫生危机，促进人与自然、环境、社会的和谐发展提供决策支持；另一个层面是引导计划生育公共服务，开展人口预测，制定人口规划，确定工作目标，对基层计划生育工作实施有效的监控和有的放矢的指导，并从根本上解决计划生育办证难等问题。从而实现“信息互通、资源共享、互利多赢、服务社会”，促进人口长期均衡发展（杨陇军，2013）。
2.3推进公共服务均等化
《中国流动人口发展报告2012》预测，2020年我国城镇化率将达到60%左右，在本世纪中叶，城镇化也将会进入平稳发展阶段。未来十年全国城镇人口年均增加1300 1600万，其中，农村转移人口1000 1300万。在加快转变经济发展方式，大力推进城镇化的背景下，积极推进流动人口市民化，公共服务均等化，构建属地化的人口服务管理体系，意义十分重大。在机构改革背景下，当前计划生育工作的一个重点就是加强流动人口计划生育服务管理，提升流动人口计划生育基本公共服务均等化水平（乔晓春，2013）。通俗地讲，均等化就是不论贫富、性别、身份和地域都可以公平地获得基本公共服务。推进流动人口计划生育公共服务均等化，是落实两化互动、统筹城乡发展战略的重要内容。首先，要牢固地树立城乡居民平等共享的服务理念，这里强调的是机会均等，并不是简单的平均化和无差异化。其次，计划生育公共服务的供给必须超越局部或区域利益，把公共利益作为首要价值取向，保证流入人口能够享有与户籍人口同等同质的避孕节育、生殖健康和孕前优生健康检查等计划生育公共服务。第三，计划生育公共政策的制定和实施要全面统筹，这要求各级政府把维护计划生育群众
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的社会公平正义作为公共政策制定和实施的基本原则，把进城农民市民化落到实处，把城市居民的奖励扶助落到实处。第四，加强人口计生服务基础设施建设和服务配套设施建设，以提高服务管理能力、水平和可及性为目标，以拓展服务范围、增加服务内容、构建科技支撑平台为重点，深化管理体制和运行机制的改革创新，健全服务体系。
2.4推进行业管理法治化
计划生育行业管理转型的过程实质上就是法治化的过程。当前要克服计划生育行业管理体制僵化、管理能力不足的弊端，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的管理体制，就是要合理构建市场、政府、社会组织和群众四者之间的关系，在法治轨道内实现计划生育职能转型。一是完善行业法律法规。进一步完善计划生育利益导向制度，强化经济调节功能，促进群众在利益追求和比较选择中自觉遵守计划生育基本国策。进一步明确违法生育责任、强化违法生育处理权力，组建计划生育执法机构，赋予计划生育部门依法征收社会抚养费的强制权力。二是规范自由裁量权力。兼顾地方经济发展水平和群众实际支付能力，适当降低社会抚养费征收倍率，并实行全省统一的征收倍率，既防止自由裁量权滥用和权力寻租等腐败现象，又避免因执行难到位伤害法律法规的权威性。三是强化社会民主监督。大力推进基层群众自治，引导群众自我教育、自我管理和自我监督。加强对名人、富人、党员干部等特殊人群违法生育的曝光和处理，推进全社会成员法治意识的培育和对法律规则的遵循，并依据法律和道德进行自我规范和调节。四是加强依法行政培训。对计生执法人员进行培训，全面提高行政管理人员的依法行政意识和能力，推进基层人口计生文明执法工程，按照规范化、法制化标准，制定执法基本要求，规范行政执法环节。推进行政执法责任制，明确各级人口计生部门及内设机构的行政执法责任与权限，建立健全主体合法、权责明确、程序严密、制度健全、监督有效的执法体制。
3推进“四化”工作思路的基本原则
计划生育的历史和实践反复证明，什么时候我们的改革措施与群众需求一致，什么时候我们的工作就受到群众拥护；什么时候我们的工作方法与群众立场一致，什么时候我们的工作就得到群众支持。总之一句话，计划生育是最普惠的民生、最广泛的权益。依靠群众，我们无往不胜；离开群众，我们寸步难行。
3.1坚持以群众需求为导向
当前，大力推进计划生育工作转型升级，首先要解决的是导向问题。转型升级的方式和途径有多种，但衡量转型升级成效的最终标准只有一条，就是群众的计划生育利益需求和权益保障有没有得到解决。计划生育的最终目的不是为了控制多少人口，而是为了让人民过上更加美好的生活。应当把回应群众的期盼、满足群众的需求、解决群众反映的问题作为努力方向，在利益调节上下功夫，在依法行政上下功夫，在公共服务上下功夫，简化工作程序，降低行政成本，从而让计划生育工作实现更有质量和效益的发展。这是科学发展的题中之义！
3.2坚持以全局统筹为基础
制度环境和技术平台是当前计划生育工作的瓶颈，也是新时期计划生育工作必须创新和推进的两大基本要素。制度环境必须要有利于促进计划生育风尚，技术平台必须要能够提升计划生育服务。这些宏观性、基础性的软件和硬件建设，必须从省级层面和国家层面进行目标设定和战略定位，整体设计，统筹推进，实行事权与财权相匹配的分级负担。法律面前人人平等，全国生育政策应当逐步趋同；发展成果人人共享，利益导向制度应当全面覆盖。目前，一些地区违法生育反弹，就在于群众有“不患寡而患不均”的文化认同和攀比心理，所以，生育政策的制定、经济调节的实施应当贯穿和适用这些基本的法治思想，避免出现制度上和机会上的不平等。
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3.3坚持以管理创新为驱动
观念革新是创新驱动的前提，要加快思想转变，用科学发展观和马克思主义群众观指导计划生育工作实践，解放思想、尊重规律，着力转变不适应科学发展的思想观念，解决影响和制约工作的突出问题，牢固树立责任意识、创新意识、改革意识。加快计生服务升级，使计生服务模式从“政府要”向“群众要”转变，不断丰富和完善以免费服务为核心的计划生育公共服务，把人性化、精细化的服务承诺转化成计划生育公共服务的品质内涵和技术内涵。加快机制建设，强化投入支撑和人才支撑，切实改善基层服务能力和执法能力，做到思想教育、经济利益、行政干预、依法行政“四管齐下”，切实提升基层基础工作水平。4结论
当前，时值深入开展党的群众路线主题教育活动的关键时期，计划生育工作只有顺应国家机构改革大势，对广大群众的强烈诉求进行积极回应，找准计划生育事业创新发展的关键历史节点，科学谋划、准确定位、厘清思路、主动作为，强力推进，才能促进工作全面转型和人口长期均衡发展。本研究基于国家大部制改革背景，对当前计划生育工作存在的诸多亟待解决的深层次问题进行了梳理和理性阐释，对新时期计划生育工作的走向进行了前瞻性研判。在此基础上，提出了推进“生育政策公平化、公共服务均等化、全员人口信息化、行业管理法治化”的“四化”工作思路和推进“四化”工作思路应坚持的“以群众需求为导向、以全局统筹为基础、以管理创新为驱动”三大基本工作原则，是对当前和今后一段时期计划生育工作思路科学定位的初步尝试。“四化”工作思路涉及制度、技术、方法等层面，相互依存、相互促进，是一个有机整体，不可偏废。
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（责任编辑：沈铭收稿时间：2013－10）