王宁-《论油气管道安全管理与城建规划的相关性》
论油气管道安全管理与城建规划的相关性
王宁
中国石油天然气管道科学研究院
2014年7月
摘要
油气管道安全管理与城乡建设规划密切相关，二者的关系不仅关系到企业与地方的关系，更重要的是关系到油气管道的运营安全和城乡人民的生命安全。本文根据国务院办公厅和安委会对于油气管道安全管理工作重点的要求，结合油气管道运营管理的实际，对油气管道安全管理与城建规划的相关性进行了探讨，并有针对性地提出了相关问题的解决办法。
关键词：油气管道；安全管理；城建规划
管道运输具有廉价、快速、节能等诸多优势，因而继公路运输、铁路运输、水上运输和航空运输四大传统运输方式之后，成为了21世纪的第五大运输方式，油气管道安全管理关系着能源安全与公共安全。随着油气管道建设和城乡建设的快速发展，管道安全隐患增多，安全事故时有发生，对于各级地方政府以及各地的油气管道运营管理部门单位，加强油气管道安全管理、构建油气管道安全保护长效机制成为亟待解决的问题。
油气管道不仅是石油天然气企业的经营设施，而且同铁路、公路、电力、电信设施等基础设施一样，都是物权属于国家的基础能源设施。油气管道自身具有双重属性一一即“商业性和公益性”。油气管道的建设和运营对提高人民生活水平、加快社会经济发展具有重要意义。能源运输安全是能源安全的重要组成部分，确保油气管道安全是保障国民经济发展，维护油气运输安全和国防安全的需要。强调油气管道的商业性和公益性为管道建设用地以划拨方式取得提供了依据，同时，也证明了油气管道运输与城乡建设规划的密切关联的特性。
油气管道发展规划由国务院能源主管部门根据国民经济和社会发展的需要组织编制并实施。这表明油气管道的发展不再是管道企业仅仅根据经营发展需要制定计划，而主要由国家从能源安全、管道运输事业的发展等方面进行统筹规划。国务院能源主管部门在编制全国油气管道发展规划时，还负责油气管道发展规划与其他专项规划（例如能源发展重点专项规划、综合交通体系发展重点专项规划等）的统筹协调。这可以避免油气管道发展规划与其他规划的冲突，更有利于
油气管道建设规划编制的科学性和可操作性。同时，也从安全方面，保证了油气管道建设与运营与城乡建设规划的协调性和一致性。
油气管道建设规划由管道企业根据国务院制定的管道发展规划编制，经审核符合城建规划的，应当依法纳入城建规划。将油气管道建设规划纳入城建规划体系能为油气管道建设创造以下有利条件。
（1）解决油气管道建设用地与城建规划用地之间的矛盾
当油气管道建设由管道企业自主决定时，因油气管道建设用地没有纳入城建规划用地中，油气管道建设用地与城建规划用地之间一直存在冲突。很多油气管道建设项目在实践中都会遇到油气管道线路由于和城建规划发生冲突而改线的情况；另外，根据《城建规划法》的有关要求，当油气管道建设需要改变城建规划时，需要通过听证程序来决定是否允许油气管道通过。
油气管道建设规划纳入城建规划后，油气管道建设用地就属于城建规划用地，《城建规划法》第三十五条规定，城建规划确定的管道设施用地，禁止擅自改变用途。这些规定保障了油气管道的路由选择和建设用地。
2013年12月5日，国务院安委会下发了安委…2013?9号文件《关于开展油气输送管线等安全专项排查整治的紧急通知》，这个紧急通知的内容充分证明了解决油气管道建设用地与城建规划用地之间矛盾的重要性和迫切性，其中对于排查整治的主要内容和要求共有十条，排在首位的就是——查管道规划建设和选址是否符合城乡规划，与各类用地布局相协调，与城市防洪、道路交通以及地下管线、
地下轨道交通等各类地下空间和设施相衔接；建设规划总体布局和选址是否符合相关城市规划规范、工程设计规范、安全规程等技术标准要求和遵循安全合理原则，考虑地形、地貌、工程和水文地质条件等合理规划并布局。
那么，如何才能够迅速、彻底地解决解决管道建设用地与城建规划用地之间的矛盾的方法呢？首先，要按照《石油天然气管道保护法》关于后建服从先建的原则，加大管道安全防护距离和占压清理力度。对违法修建的危害管道安全的建（构）筑物或者其他设施，要限期拆除；其次，对于在管道保护距离内已建成的人口密集场所和易燃易爆物品的生产、经营、存储场所，管道所在地政府要根据当地的实际情况，有计划、分步骤地进行搬迁、清理并采取必要的防护措施；第三，需要已建成的管道改建、搬迁或者采取必要的防护措施的，当地政府要积极地与管道企业进行沟通和协商，以国家利益和人民利益为重，摒弃地方保护主义，适当牺牲部门利益，合理解决改建和搬迁所涉及的人力物力财力等实际问题。
（2）通过建设规划优化油气管道路由，节约用地成本
在油气管道建设让位于城建规划的情况下，经常出现油气管道改线或者油气管道不得不经过某些复杂路由的情况，油气管道路由没有优化的余地，管道企业为此需要承担高额的用地成本和建设成本。
在油气管道设计过程中，有一个重要的安全准则叫做强度安全法则（自身安全原则）这也是欧美国家一直采用的设计安全法则。ASME （American Society of Mechanical Engineers）B31.8输气和配气
管道系统（GAS TRANSMISSION AND DISTRIBUTION PIPING SYSTEMS）以及ASME B31.4液态烃和其他液体管线输送系统（PIPELINE TRANSPORTATION SYSTEMS FOR LIQUID HYDROCARBONS AND OTHER LIQUIDS）对强度安全法则做出了详细规定，利用地区等级系数，从技术设计层面保证了管道的运营安全，同时也实现了管道建设运营与城乡建设规划的合理相关。
ASME标准对地区等级与设计系数的规定是这样的——
1级地区：任何1英里地带内，供人居住的建筑物在10户或以下，定为1级地区，主要指荒地、沙漠、山区、草原、耕地以及人口稀少的居民区。1级地区又分为两类：1级1类该区是指管线的设计系数大于0.72，小于等于0.80，且管线的水压试验压力为1.25倍的最大操作压力的1级地区；设计系数取为0.80；1级2类该区是指管线的设计系数小于等于0.72，且管线的水压试验压力为1.1倍的最大操作压力的1级地区；设计系数取为0.72。
2级地区：任何1英里地带内，供人居住的建筑物在10户以上46户以下者，定为2级地区，2级地区的居民密度介乎1级与3级地区之间，如城镇周围的边缘地区、工业区、大农牧场或乡村等；设计系数取为0.60。
3级地区：任何1英里地带内，供人居住的建筑物在46户或以上，但又不够划为4级地区的区域，如市郊居民住宅发展区、商业中心区、住宅区、工业区以及其他不够4级条件的人口稠密区；设计系数取为0.50。
4级地区：4级地区是指多层建筑物占大多数、交通频繁、地下其他公用设施甚多的区域。“多层”的含义是指地上4“层”或以上，包括第一层亦即地面上最底下的一层，但不计地下室的深度或地下室的层数；设计系数取为0.40。
通过油气管道建设规划，油气管道建设运营企业在选线时可以尽量避开地震活动断层、容易发生洪灾和地质灾害的区域，避开自然保护区、水源地等生态敏感地区以及其他地理条件复杂的区域；将油气管道用地作为重大基础设施或交通规划用地来布局，还可以避开建筑物、构筑物、铁路、公路、市政设施、军事设施、电缆、光缆等，减少与其他工程的相遇，从而减少油气管道穿跨越的次数，降低油气管道企业的用地成本。
（3）城市地下油气管道安全与城建规划密切相关
油气管道建设管理企业在建设城市地下油气管道时，要充分考虑油气管道与其他城市建筑设施（包含地上和地下）、交通设施等的安全距离，使之符合法律法规以及国家技术规范的强制性要求。通过规划确定保护距离，可以减少油气管道建设运营过程中因安全距离问题与其他工程发生争议，有利于油气管道安全。而地方政府在制订城乡发展建设规划时，也应该充分考虑已经建成以及根据国家油气管道发展建设规划即将建成的地下管道的走向、埋深和整体布局，合理制订城市民用地下管线的埋深和铺设路由，从根本上消除安全生产隐患。
2014年6月3日国务院办公厅下发了国办发…2014?27号文件《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，明确指出了城市地
下油气管道安全管理与城建规划的关联性，这个指导意见的基本原则就是，规划引领，统筹建设；强化管理，消除隐患。
为了做好油气管道安全管理工作，应该加强城市地下管线维修、养护和改造，提高管理水平，及时发现、消除事故隐患，切实保障地下管线安全运行；为了做好城建规划工作，应该坚持先地下、后地上，先规划、后建设，科学编制城市地下管线等规划，合理安排建设时序，提高城市基础设施建设的整体性、系统性；为了做好油气管道安全管理和城建规划二者的协调工作，各城市应该在制定道路年度建设计划时，要提前告知相关行业主管部门和管线单位。各行业主管部门要指导管线单位，根据城市道路年度建设计划和地下管线综合规划，制定各专业管线年度建设计划，并与城市道路年度建设计划同步实施。
总之，目前油气管道建设中出现的诸如油气管道建设用地与城建规划冲突、油气管道与其他设施安全距离不够等问题可以在油气管道建设规划和城乡发展建设规划中解决，避免在建设过程和运营过程中再次出现问题，甚至导致安全生产事故发生。
此外，油气管道建设的勘察与初步设计阶段应与油气管道建设规划相结合，防止出现发展规划不能满足设计要求的情况；规划时涉及与多部门的协调，初步设计在此时与油气管道建设规划的结合更有利于后续工作的进行。
作者简介
姓名：王宁；性别：男：出生年月：1965年2月；
毕业时间：1986年7月；毕业学校：清华大学；
学位：工学学士；
工作单位：中国石油天然气管道科学研究院；职称：教授研究方向：安全工程；HSE管理体系；
单位地址：河北省廊坊市金光道44号
邮编：065000
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