学校建设PPP项目实施管理方案

学校建设PPP项目实施管理方案

目录

一、编制依据和原则 (1)

二、项目概况 (3)

（一）项目名称 (3)

（二）项目地点 (3)

（三）建设内容及规模 (3)

（四）合作期限 (5)

（五）项目总投资 (5)

（六）建设资金来源 (5)

三、项目采用PPP模式运作的必要性和可行性 (5)

（一）项目采用PPP模式运作的必要性 (5)

（二）项目采用PPP模式运作的可行性 (7)

（三）项目采用PPP模式运作的目标和意义 (9)

四、项目运作模式 (9)

（一）实施机构 (9)

（二）合作期限 (9)

（三）运作模式 (9)

（四）项目回报机制 (10)

（五）项目运作结构图 (11)

（六）操作程序 (12)

五、风险分配原则和分配机制 (15)

（一）风险分配原则 (15)

（二）风险分配机制 (15)

（三）风险防范措施 (16)

六、项目合同体系 (17)

（一）PPP项目合同关键条款 (17)

（二）股东协议关键内容 (30)

七、项目的监管体系 (33)

八、社会资本的选择 (34)

（一）采购方式 (34)

（二）采购主体 (35)

（三）社会资本资格条件 (35)

（四）投标保证金 (36)

（五）招标标的 (37)

（六）评标方法和评标原则 (37)

（七）采购文件组成 (38)

九、财务测算 (39)

（一）财务测算目的 (39)

（二）政府购买服务的构成 (39)

（三）测算公式 (39)

（四）财务测算假设 (40)

（五）测算过程 (43)

（六）初步财务测算的结果 (49)

附件 1 项目前期费用 (50)

附件 2 政府购买服务费计算方法和报价限值 (51)

附件 3 运维绩效服务费调价公式 (55)

一、编制依据和原则

（一）编制依据

●

国务院

1.《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发

〔2013〕96号）

2.《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》

（国发〔2014〕60号）

3.《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国

发〔2015〕51 号）

4.《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）●

发改委

1.《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改

投资〔2014〕2724号）

2.《基础设施和公用事业特许经营管理办法（》发改委2015年第25号令）●

财政部

1.《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财

金〔2014〕113号）

2.《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）

3.《财政部关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通

知》（财库〔2014〕215号）

4.《关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》

（财金[2015]21号）

5.《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）●

部委联合行文

1.财政部、民政部、工商总局关于印发《政府购买服务管理办法（暂

行）》的通知（财综〔2014〕96号）

2.《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域

推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42 号）

●

XX省

1.《XX省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意

见》（X政〔2015〕123号）

2.《XX省人民政府办公厅转发省财政厅省发展改革委人行XX中心支行

关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见的通知》（X政办〔2015〕51号）

3.《XX省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的意见》（X财

金[2014]1828号）

●

XX市

1.《XX省XX市第一中学（东校区）建设项目可行性研究报告》

2.《XX市第一中学东校区修建性详细规划设计》

（二）编制原则

1. 依法合规，公开透明。严格执行国家法律、法规、规章和政策，

政府对社会资本的选择规范、透明，项目实施遵循“公平、公正、公开和诚实信用”的原则；

2.风险可控，收益对等。项目实施综合考虑政府风险管理能力、

市场风险管理能力等要素，遵循“风险分配优化、风险收益对等和风险可控”的原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险；

3.平等协商，重诺履约。按照“平等协商，互利互惠”的原则，明

确政府和项目公司间的权利和义务；树立契约理念，细化和完善合同条款内容，明确项目采购预算管理方式、收费定价调整机制、绩效评价付款调整机制、争议解决程序，项目移交、退出安排。

二、项目概况

（一）项目名称

XX省XX市第一中学（东校区）建设PPP项目

（二）项目地点

本项目拟建地点位于XX市东部新城，具体位置在市委党校东，X河

东X南、XXX。

（三）建设内容及规模

XX一中东校区项目为规模5098人的普通高级中学，住宿学生4000 人，建设用地红线内面积32.7227公顷。校园由8组建筑群构成，分别为综合教学楼、周转教学楼、综合实验楼、图书行政楼、综合艺体楼及操场看台、生活服务楼、学生宿舍、教工宿舍等，以及其他附属建筑及相关配套基础设施。总建筑面积为148043平方米，其中地上建筑面积131300平方米，地下建筑面积16743平方米。

表1 项目主要经济技术指标

序号项目数量单位备注一规划总用地面积22.7227 ha

二可建设用地面积21.1507 ha

总建筑面积148043 m2

三其中：地上建筑面积131300 m2

地下建筑面积16743 m2

1 综合教学楼建筑面积30826 m

2

3 座×5 层

2 周转教学楼建筑面积9207 m2 1 座×5 层

3 综合实验楼建筑面积14362 m2 2 座×5 层

4 图书馆建筑面积8138 m 2

1 座×

2 层

5 行政楼建筑面积7371 m 2

1 座×7 层

6 艺术楼建筑面积15293 m 2

1 座×4 层

7 体育馆建筑面积5962 m 2

1 座×

2 层

8 生活服务楼建筑面积11781 m 2

1 座×3 层

9 学生宿舍建筑面积33599 m 2

6 座×6 层

10 教师公寓建筑面积10564 m 2

2 座×10 层

11 看台建筑面积940 m 2

1 层

四建筑基底总面积35039 m

2 五建筑密度16 % 六建筑容积率0.6 —七绿地率30 % 八机动车停车数量425 辆

九其中：地上停车125 辆地下停车300 辆自行车停车数量3000 辆

十地上停车2500 辆

地下停车500 辆

（四）合作期限

根据财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）规定，政府和社会资本合作期限原则上不低于10 年。本项目合作期为17年，其中建设期为2年，运维期为15年。（五）项目总投资

参考《XX省XX市第一中学（东校区）建设项目可行性研究报告》，

并考虑采用PPP模式的投融资方式，项目总投资估算为68000万元。其中项目建设安装工程费为38921.99万元，设备及工器具购置费为11650.00 万元，工程建设其它费为2097.25万元，征地拆迁费为7778.75万元，基本预备费为4912.57万元，建设期贷款利息为2639.44万元。设备及工器具按要求分期实施，分批依法采购。设备及工器具购置费以竣工验收当年实际已发生经决算审计的金额为准。后期实施的设备及工器具购置，根据后期的设备及工器具购置费实际发生金额调整可用性服务费。

（六）建设资金来源

本项目建设资金由项目公司负责筹集，项目公司自有资金为项目总投资的20%，剩余资金由项目公司向金融机构申请贷款或项目公司自有资金投入等方式获得。

三、项目采用PPP模式运作的必要性和可行性

（一）项目采用PPP模式运作的必要性

1. 运用 PPP 模式，能够有效缓解XX市政府财政支出压力。

社会资本，可以解决XX市人民政府建设资金不足的现实问题，提高财政资金使用效益，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出，防范和化解政府债务风险。

2. 通过 PPP 模式，可以提高XX一中学校服务供给的效率。

XX省XX市第一中学（东校区）建设项目采用PPP模式，通过引入社会资本，充分发挥社会资本在建设和运营管理技术上的优势，利用其先进的经营理念、技术经验、管理模式以及雄厚的资本，全面提升XX市第一中学（东校区）的工程建设质量，提高公共产品的供给效率和服务水平等。

3. 通过运用 PPP 模式，可以合理有效分配本项目风险。

XX省XX市第一中学（东校区）建设项目采用PPP模式，通过引入社会资本，可以有效地将本项目原来完全由政府承担的一部分风险，在一定程度上转移到社会资本承担，从而降低政府所承受的项目建设和运营风险。同时，由于政府分担一部分风险，减少了社会资本的部分风险，使风险分配更合理，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。

4. 通过运用 PPP 模式，可使本项目的效益最大化。

XX省XX市第一中学（东校区）建设项目采用PPP模式，通过引入社会资本，从设计、融资、建造、运营、管理和期满移交的项目全生命周期考虑，从而实现经济效益和社会效益的最大化。

通过以上分析可知，XX省XX市第一中学（东校区）建设项目运用PPP 模式进行运作是完全必要的。

（二）项目采用PPP模式运作的可行性

1. 政策可行性

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）要求“鼓励社会资本加大社会事业投资力度。通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，鼓励社会资本参与教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建设。尽快出台鼓励社会力量兴办教育、促进民办教育健康发展的意见。各级政府逐步扩大教育、医疗、养老、体育健身、文化等政府购买服务范围，各类经营主体平等参与。”

《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领

域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）要求“围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。”

《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，对开展政府和社会资本合作（PPP）提出具体要求。

为保证政府和社会资本合作（PPP）项目实施质量，财政部日前印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号），以

购、执行、移交等5个环节的操作流程做出了详细说明。

根据国家出台的相关政策文件要求，为进一步规范和推进政府向社会力量购买服务工作，加快政府职能转变，深化社会领域改革，创新公共服务提供方式，提高公共服务水平和效率，XX市人民政府决定采用政府和社会资本合作（PPP）的运作模式建设和运营维护XX市第一中学（东校区）项目。

2. 市场可行性

随着我国城市基础设施PPP模式的深入推广，教育领域基础设施建设与运营维护服务项目也在逐步采用PPP模式。引入社会资本投资、融资、建设和运营，实现建管分离，突出政府的监管职能，加强项目建设监管和维护管理的监督。

财政部2015年9月公布了第二批政府和社会资本合作(PPP)示范项目，其中有12个项目为教育领域PPP建设项目。

长郡湘潭高新实验学校PPP建设项目，总建筑面积128988平方米，总投资约5.7亿元。建设内容包括教学楼、科技楼、艺体馆、多功能报告厅、食堂、学生宿舍、教师宿舍和篮球场等。该项目合作期为10年，其中建设期为2年，运维期为8年。

台州市第一技师学院PPP项目，总用地面积为105173平方米，总建筑面积80119平方米，总投资约为人民币 4.5亿元。该PPP项目合作期限为12年，其中建设期为3年，运营期为9年。由项目公司具体负责台州第一技师学院项目的投资、融资、建设和运营维护（包括教学楼、宿舍楼、图书馆、食堂及校园配套基础设施等）。

由此可见，教育领域PPP建设项目已具有广泛的市场认可度和市场可行性，将为本项目的投资建设提供参考范例。

（三）项目采用PPP模式运作的目标和意义

通过市场化运作引入资金和机制，不仅有利于解决政府在基础设施投资、建设、运营管理中面临的诸多问题，缓解政府在短期内对本项目的投资压力，而且促进了投资主体的多元化，发挥政府和社会资本各自的优势，形成互利合作关系，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

四、项目运作模式

（一）实施机构

XX市人民政府授权XX市教育局为XX省XX市第一中学（东校

区）建设PPP项目的实施机构，负责本项目的组织实施和各项具体工作。（二）合作期限

本项目合作期为17年，其中建设期为2年，运维期为15年。（三）运作模式

PPP（Public-Private-Partnership）模式，即政府和社会资本合作模式，是指政府为了增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过授予经营权、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担的长期合作关系。

PPP 模式常用的具体模式包括 DBFOT(设计-建设-融资-运营-移交)、BOT（建设-运营-移交）、TOT（转让-运营-移交）、O&M（委托运营）、

目，根据项目的经营性特点（经营类或准经营性或公益性）、项目类型（已

建、新建或改扩建）、收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素，可选择不同的运作模式。

根据XX省XX市第一中学（东校区）建设PPP项目的特点，结合XX市的实际情况，建议本项目采用BOT的运作模式，即“建设-运营-移交”。

项目实施运作过程中着重考虑以下几个方面：

（1）加强组织推进，编制实施方案。实施方案应组织XX市相关部

门进行论证，经政府办公常务会批准后组织实施，确保项目的可行性、可操作性和财务可持续性。

（2）合理确定社会资本的选择方式和社会资本的准入条件。根据本

项目的实际情况，建议采用公开招标的方式选择社会资本。

（3）综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能

力等要素，合理分配政府和社会资本在本项目中的风险。

（4）明确监管架构，确保监管到位，保障项目顺利实施。

（四）项目回报机制

根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），项目回报机制分为使用者付费、可行性缺口补助、政府付费等支付方式。

本项目为纯公益性项目，自身缺乏使用者付费机制，在PPP合作模式

中，通过政府付费机制实现项目公司的投资收益。政府方按照《PPP项目

合同》的约定，向项目公司支付政府购买服务费，政府购买服务费来自政

府财政资金。本项目政府购买服务费应纳入XX市跨年度财政预算以保障

政府的支付信誉。

（五）项目运作结构图

监管，支付政府购买服务费

XX市教育局

项目

保险合同保险公司PPP 项目合同公司

授

建设、运营、期满移交

权股东协议贷款

注

15% 85% 注

资资

XX市授权

XX市建设投资金融机构

社会投资人

有限责任公司

人民政府

项目结构说明：

（1）XX市人民政府授权XX市教育局为本项目的实施机构；

（2）XX市人民政府授权XX市建设投资有限责任公司（以下简称“XX建投”）为本项目的政府出资方；

（3）建议XX市教育局通过公开招标的方式选择合适的社会资本；

（4）XX建投与选定的社会资本合资组建项目公司，签订《股东协议》，项目公司在XX市注册成立。根据《国务院关于调整和完善固定资

产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）规定，固定资产投资项目的资本金比例不低于项目总投资的20%，本项目为项目总投资的20%；

（5）本项目建设资金由项目公司负责筹集，项目公司自有资金为项目总投资的20%，剩余资金由项目公司向金融机构申请贷款或项目公司自

（6）根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）文件规定，政府在项目公司中的持股比例应当低于50%。本项目的项目公司股权比例为XX建投15%，社会资本85%；

（7）建议本项目合作期17年，其中建设期为2年，运维期为15年；

（8）XX市教育局与项目公司签订《PPP项目合同》，项目公司为本

项目投资、融资、建设、运营维护和移交的主体。本项目合作期满后，项目公司将本项目全部设施及相关权益以项目合同约定的条件和程序无偿完好地移交给XX市教育局或政府指定机构，且不存在影响移交项目设施及相关权益完整性所产生的担保、抵押等法律事实；

（9）XX市教育局根据《PPP项目合同》对工程建设的进度、质量进行监管，对运营维护进行考核，并根据监管考核情况向项目公司支付政府购买服务费（包括可用性服务费和运维绩效服务费）。

（六）操作程序

1. 编制实施方案及报批

为保证工作的有效进行，咨询机构在尽职调查的基础上制定可操作的实施方案，XX市教育局组织相关部门对实施方案进行论证，实施方案根据论证意见修改后向XX市人民政府报批，批准后的实施方案作为投资人招标的指导文件。

2. 编制财政承受能力论证和物有所值评价报告及报批

咨询机构协助XX市财政部门对本项目进行物有所值定性评价分析

和财政承受能力论证，综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等

3. 编制《PPP 项目合同》和《股东协议》及报批

咨询机构以批准后的实施方案为依据，编制《PPP项目合同》、《股东协议》等协议文件；XX市人民政府法制办应对协议文件进行审核，审核报批后的协议文件将作为社会资本选择时的招标文件附件。

4. 招标准备

本项目采用公开招标的方式。通过招标准备工作，确定招标组织单位，合理安排招标分工协作，并将需要在招标文件中体现的条件予以落实，据以编制招标文件。

（1）成立招标工作领导小组；

（2）参与政府沟通，落实项目基本条件；

（3）编制招标文件；

（4）发布资格预审公告。

5. 招标与投标

（1）发布招标公告；

（2）出售招标文件；

（3）投标人提问，招标委员会回答投标人提出的问题；

（4）投标人自行勘察现场情况；

（5）投标人根据有关文件及勘察结果准备投标文件。

6. 开标与评标

在确定的时间组织开标，根据评标细则评审投标人的投标文件，选择合适的社会资本。评标采用综合评分法，评标过程中应综合考虑投标人的融资能力、综合实力、业绩以及投标报价等综合因素确定中标人。

7. 草签合同

确定中标人后，政府与中标的社会资本就《PPP项目合同》进行具体谈判并草签合同。谈判的具体工作包括：

（1）在每轮谈判前，应制定谈判方案；

（2）与中标人进行谈判，谈判结束后应对谈判结果签订备忘录；

（3）根据谈判结果修改《PPP项目合同》，并将未达成一致的实质性问题提交政府决策；

（4）根据政府决策和谈判一致意见修改《PPP项目合同》，并将项目合同上报政府审批；

（5）签订《PPP项目合同》。

8. 草签合同后的工作

草签合同后，中标的社会资本与政府出资方签订《股东协议》，并组建项目公司，负责完成相关的审批工作。为了合理控制上述期间的风险，政府可与选定的社会资本签订备忘录，明确约定这期间双方的工作内容、权利和义务。

（1）社会资本申请工商登记并设立项目公司；

（2）项目公司注册资本金到位，项目启动资金及时汇至项目公司公管账户；

（3）项目公司与XX市教育局正式签订项目合同或补充协议；

（4）项目公司负责本项目的投融资、建设、运营维护和移交等工作；

（5）XX市教育局及政府相关部门负责在本项目投融资、建设、运

营维护、中期评估、移交、环保、劳动者权益等全过程进行监管。

五、风险分配原则和分配机制

（一）风险分配原则

根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号），XX省XX市第一中学（东校区）建设PPP项目在运

作的过程中，要在政府方和项目公司之间合理分配风险，明确二者之间的权利义务关系，并坚持风险分配的以下基本原则：

（1）承担风险的一方应该对风险具有控制力；

（2）承担风险的一方能够将该风险合理转移，如购买相应保险；

（3）承担风险的一方对于控制风险有更大的经济利益或动机；

（4）由该方承担该风险最有效率；

（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此风险产生的额外费用和损失转移给合同对方。

（二）风险分配机制

按照上述风险分配的基本原则，以及财政部推广应用PPP模式的政策导向，根据本项目的实际情况，以及双方的风险承受能力，建议本项目的核心风险分配安排如下：

（1）项目投资、融资、设计变更（社会资本方提出的）、建设、运营维护、获得项目相关保险等风险主要由社会资本承担；

（2）项目审批风险、土地使用权获取风险、项目设计风险、政治不可抗力（包括非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用和法律变更等）主要由政府方承担；

本项目具体的风险分配如表2所示。

表2 项目具体风险分配

风险类型风险描述政府承担社会资本承担

1.政治不可抗力√

2.项目因行政审批导致项目无法

√

政治和法律风险开工或工期延误

3.工程建设标准和维修养护要求

√

变更

征地拆迁风险4.因征地拆迁导致项目无法开工

√或工期延误

5.设计是否存在缺陷、规划是否

√

设计风险合理

6.设计变更风险√√

7.工程建设成本风险√建设风险8.工程建设质量风险√

9.工程建设进度风险√

10.项目公司融资成本超过预期

√融资风险的风险

11.融资资金到位风险√运营风险12.运营管理成本控制风险√

维修养护风险13.维修养护成本变动风险√

14.项目设施更新风险√

自然风险15.自然不可抗力风险√√

经济风险16.利率风险、汇率风险、市场风

√险、通货膨胀风险等

（三）风险防范措施

PPP 项目风险主要有四种风险防范措施：风险规避、风险转移、风险控制和风险自留。

（1）风险规避是通过避免使用的方式，使一些对项目产生极其不利

甚至致命影响的风险不发生，如避免使用尚不成熟的新技术。该措施对不可抗力风险无效。

（2）风险转移是通过签署契约的方式，将风险转移给能够以最低成本有效管理风险的一方。但该措施仅对可保险的不可抗力因素有效。

（3）风险控制是通过一系列措施，降低项目风险发生的概率或项目风险发生的后果。针对于不可抗力因素，项目公司可以采用以下两种风险控制方式降低风险：①制定应急计划（如在项目所在场地库存一定的项目所需材料或能源，缓解由于材料或能源供给方受到不可抗力影响而中断供应的压力）。②通过合约缓解（项目公司需要确保所有签署的合约中，对“不可抗力”的定义均一致以及提前商定发生不可抗力情形时合同将进行再谈判）。

（4）风险自留是通过建立应急准备金、预留定价边界或合约价格调整空间的方式，吸收对于项目本身产生负面效应较小的风险。对于剩余的不可抗力风险，如经保险公司补偿后仍不能弥补的损失，或者不适合通过保险转移的风险所导致的损失，可以通过项目公司自留的方式保留风险。

六、项目合同体系

本项目合同体系主要包括《PPP项目合同》、《股东协议》、《施工承包合同》等，以及围绕本项目合作签订的一系列贷款、担保、保险、租赁、监理、采购、咨询服务合同等。

（一）PPP项目合同关键条款