地方旅游行政管理体制改革应加快职能的转变_胡抚生

旅游学刊第29卷2014年第9期Tourism Tribune V ol.29No.9，2014

趋一致：（1）治理主体的多元化，即政府不再是公共管理领域的唯一主体，还包括社会团体、企业乃至个人等。（2）治理主体之间责任界限的模糊性和相互依赖性，即公共与私人、政府与社会、政府与市场的责任界限划分存在一定困难。参与治理活动的主体，都不可能独自掌握充足的能力和资源来解决所有问题，而是需要相互依赖与合作，可谓“一荣俱荣，一损俱损”。（3）构建“自主–共治”网络体系，即多元化治理主体之间形成稳定的权力依赖与合作伙伴关系，在运行机制与治理模式上形成一种动态的“自主–共治”合作网络联合体。

在公共治理理念指引下，公民的普遍参与和治理主体的多元化为旅游领域的“政府治理”和“社会治理”奠定了基础。（1）治理理念有利于旅游行业管理和政策制定的科学化。治理强调的多中心、自主性、参与式管理使得有关政策制定能统筹多方利益，更具有科学性和可操作性。（2）治理理念会促使旅游政策执行方式的人性化。治理是使不同主体利益得以调和并采取联合行动的持续过程。治理虽然需要权威，但这个权威并非一定来自政府，而是建立在市场原则、公共利益基础上的政府与市场、政府与非政府组织、公共与私人机构间的紧密合作。（3）治理理念有助于旅游利益主体充分发挥各自的有效作用空间。公共治理意味着包括政府、市场、公民社会在内的多个相互依赖的主体，通过合作与协商，达成一致的共同目标并得以实现，从而最终达到对公共事务的管理①。各利益主体既不能缺位也不能越位，在不断利益“磨合”过程中，各利益主体各司其职，优势互补，发挥各自的有效作用。

我国旅游发展基础地域差异显著，各地在探索旅游管理体制改革，吸纳各类市场组织和社会组织参与旅游治理过程中，应因地制宜，量力而行。

（1）促使旅游行业相关部门形成合力。在政府权力序列中，有些地方实行旅游局模式，而有些地方已改为旅游发展委员会，两种方式共存。无论哪种形式都不应该形成旅游管理“九龙治水”的混乱局面，关键是要整合旅游资源，实现部门联合与产业融合，同时要调动政府、市场和社会的积极性，多元共治、合作共赢。

（2）界定旅游利益相关主体的有效作用空间，发挥多种机制的协同作用。《决定》提出要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”“改进社会治理方式，激发社会组织活力”“适合由

社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”等。因此，应按照“政府引导、市场主导、企业主体、行业自律”原则，发挥各利益主体的作用。政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供（《决定》）；企业则在政府规制与监督下，相互之间形成一种“竞争?合作?共赢”局面；非政府组织是联系政府与旅游企业等机构的桥梁和纽带，体现在协调利益关系和规范行业行为等自律互助层面。

（3）创设政府部门、市场组织和社会组织共同参与的平台。如旅游公共服务体系建设、企业维权、游客投诉、游客海外维权等问题，都需要各种力量的积极有序参与，其中平台建设和机制建设是关键。旅游治理强调将非营利部门引入公共管理中，形成“政府?市场?社会”三维治理框架，在三方参与的平台机制方面，还要根据具体情况做详细论证与设计。为此，《决定》提出，“推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系”“加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治”等。

20世纪80年代末期在西方社会，作为弥补“政府失灵”和“市场失灵”的管理方式，治理理论应运而生。到目前为止，该理论还有待进一步完善，而关于其在中国的适用性，学术界肯定有不同的看法，因为它需要有相对完善的民主制度、健全的法制和发达的公民社会等作为基础。关键是如何充分发挥政府、市场和社会的优点，并规避各自缺陷。诚然，从旅游“管理”到“治理”转变过程中，我们还面临政府职能转变、简政放权等困难，以及企业参与旅游治理的能力建设不足，非政府组织发育不完善等问题。但是，基于《决定》提出的关于“治理体系和治理能力”等一系列新思想、新观点，探讨旅游管理体制改革问题，是时代赋予的庄严使命，我们除了勇往直前别无选择！

（作者系该院副教授；收稿日期：2014-05-07）

地方旅游行政管理体制改革应加快职能的转变胡抚生

（中国旅游研究院，北京100005）

经过改革开放30多年的发展，我国已经建立起

①陈颢.公共治理与和谐社会构建[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2009,62(1):123-127.

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中国旅游发展笔谈第29卷2014年第9期

省、市、县三级旅游行政管理体制，但长期以来，旅游行政主管部门一直面临着“大产业、小部门”的尴尬格局。随着改革的进一步深化，各地积极探索与旅游业发展相适应的旅游行政管理体制改革。而对于行政管理体制究竟要改什么，如何改的问题仍然困扰较多。

一、地方旅游行政管理体制改革需要处理好表与核的关系

我国省一级的地方旅游行政主管部门大多数成立于改革开放初期，主要职能是发展入境旅游，为国家创汇。随着20世纪90年代国内旅游的逐步兴起，越来越多的市、县开始成立独立的旅游行政主管部门，负责管理旅游行业的发展。进入21世纪以来，各级党委政府进一步提高对旅游业重视程度，各地积极推动旅游行政管理体制加快改革，以更好发挥旅游业对地方经济社会发展的促进作用。目前，省、市、县均建立了以旅游局为典型代表的旅游行政管理体制，这种行政管理体制在旅游行业监管、旅游规划、旅游宣传和营销、市场推广、标准引导、重点项目推进等方面发挥了一定的作用。但从旅游产业发展实践来看，各级旅游行政主管部门均面临着“大产业，小部门”的监管格局，既要推动旅游产业的大发展，不断创新旅游业态，又要对行业进行有效监管。而事实上，旅游行政主管部门的旅游行业管理权限非常有限，往往只能对旅行社、星级饭店、A级景区等少数行业进行监管，不仅难以对餐饮、购物、交通、娱乐等传统的旅游要素发挥监管作用，而且更难以对不断涌现的旅游新业态进行监管，旅游业发展的权责不相匹配。

针对地方旅游行业管理体制的不足，一些地方开始探索体制改革，目前主要有两类典型的改革模式：一类是以大部门为代表的行政管理体制改革，整合了旅游部门与相关部门的职能，以加强对多个行业的管理，如深圳市将旅游部门与文化、体育部门进行合并，成立深圳市文体旅游局；陕西省宝鸡市将旅游部门与文物部门进行整合，成立了宝鸡文物旅游局；浙江省富阳市将景区管理部门与旅游部门合并，成立了富阳风景旅游局。另一类是以旅游发展委员会为代表的行政管理体制改革，主要是为了增强统筹协调职能，扩大旅游部门与相关部门的统筹协调能力，推动旅游部门与其他部门的良性互动。目前，全国已有广西、江西、北京、海南、云南、西藏等6个省、市、区的旅游局升格为旅游发展委员

会，一些市、区县也改制为旅游发展委员会模式，如江西省上饶市、婺源县分别成立了市级、县级旅游发展委员会。

地方旅游行政管理体制改革既要有表的改革，也要有核的改革。机构整合、名称改变是改革的表面，而职能的转变则是改革的内核。尽管上述两类模式有其可取之处，但从总体上来看，改革更多是表面的名称发生改变，但核心的职能变化不大，仍然停留在传统的微观监管层面，旅游宏观调控方面的职能还相对较弱，统筹协调作用也不显著。与旅游大产业相比较，改革后的旅游行政主管部门仍然是个小部门。

二、新形势下地方旅游行政管理体制改革需要转变以微观监管为主的改革思路

当前，我国已经形成国内、入境、出境三大旅游市场协调发展的格局，旅游业的发展环境也更加有利。从中央层面来看，中央不断加大对旅游业发展的支持力度，尤其是自2009年以来，中央先后出台了《国务院关于加快发展旅游业的意见》《旅游法》《国民旅游休闲纲要》以及促进旅游业改革发展的政策措施等系列重要政策法规，为地方旅游业发展创造了良好的外部环境。从地方层面来看，越来越多的地方政府将旅游业作为战略性产业或支柱产业来打造，加大财政、金融、土地、投资等综合性政策对旅游业发展的支持力度。

尽管各级政府对旅游业的重视程度进一步提高，旅游行政主管部门在政府各部门中的地位也得到了较大幅度的提升，一些地方在探索旅游大部制、旅游发展委员会、旅游综合执法等行政管理体制改革过程中也取得了一定的成就，但是如果不改变现有的以微观监管为主的体制机制改革创新思路，并不会改变“大产业、小部门”的格局，在旅游业未来的发展过程中，不仅不能发挥出对市场有效的影响力，而且也难以科学引导旅游业的健康发展。

与此同时，随着旅游业进入大众化发展的初级阶段，越来越多的地方从早期单纯的景区景点开发、旅游产品开发向旅游目的地发展转变，这对旅游行政管理体制改革提出了新的要求。以旅游目的地建设为核心的地方经济发展要求旅游行政主管部门更好地发挥宏观调控作用，科学制定旅游产业发展战略，积极引导地方旅游业的发展方向；以散客化为主的旅游市场需要旅游行政主管部门提供交通、信息、安全等更多的旅游公共服务来支撑，??8

旅游学刊第29卷2014年第9期Tourism Tribune V ol.29No.9，2014

以高端酒店、高尔夫、高端旅游综合体为代表的旅游业非理性投资过热，需要旅游行政主管部门更好地发挥信息引导作用。这就要求旅游行政主管部门在加强行业微观监管的同时，建立健全旅游宏观调控职能，进一步增强旅游业发展的统揽能力。

三、地方旅游行政管理体制改革要加快以旅游宏观调控体系建设为核心的职能转变

十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。在旅游业未来的发展过程中，市场的作用更加突出，同时，要更加注重从旅游宏观经济的视角出发，进一步推动地方旅游行政管理体制改革。为此，可以从以下几个方面来着手：

一是明确地方旅游行政管理体制改革的思路。地方在旅游行政管理体制改革过程中要认真思考究竟是要表面的改变，还是要内核的改变，旅游行政管理体制改革是否与地方旅游业发展、经济社会发展相适应，是否具备改制为大部制、旅游发展委员会的条件。旅游行政管理体制改革不能仅仅是为改革而改革，或是简单照搬照抄其他地方的经验，而是要以强化市场机制作为改革的方向，明确改革的重点和优先顺序，明晰职能转变要从哪些方面着手，以充分适应新形势下市场发展的需要。

二是要建立健全地方旅游行政主管部门的宏观调控能力。各级地方旅游行政主管部门尤其是省市一级旅游行政主管部门要由以微观监管为主向宏观调控体系为主转变，要加强以市场和产业信息引导、旅游经济预警、游客满意度调查、产业指导为核心的宏观调控手段，合理引导社会资本的旅游投资方向，加强财政政策、金融政策、签证政策以及购物免税政策的综合协调利用，进一步增强对旅游宏观经济的领导力和影响力。

三是进一步增强旅游公共服务职能。各级地方旅游行政主管部门要积极推动旅游公共信息服务体系、旅游安全保障体系、旅游交通便捷服务体系、旅游惠民便民服务体系、旅游行政服务体系等“五位一体”的旅游公共服务体系建设，并进一步推动区域之间、城乡之间、不同群体之间的旅游公共服务均等化，以更好服务于以大众化、散客化为主的旅游者需求。

四是以提升游客满意度为核心，建立权责相匹配的微观监管体系。旅游宏观调控体系的建设并不意味着不需要微观监管，事实上，当前我国旅游

市场秩序失范问题仍然较为突出，人民群众对旅游业的满意程度还不高。这需要各级地方旅游行政主管部门以《旅游法》和地方相关法律法规为依托，探索建立多部门联动、权责相匹配的旅游联合执法、旅游综合执法机制，加强对旅游企业的日常运营监管，积极保障大众旅游者的合法权益。同时，旅游行政主管部门要以旅游诚信体系建设为切入点，将旅游从业人员、旅游企业诚信数据纳入国家社会信用体系，以进一步强化对旅游企业、旅游从业人员的监管。

五是加快社会化职能的转移。各级地方旅游行政主管部门应积极落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》要求，进一步将旅游人才培训、景区A 级评定、星级酒店评定、旅游规划资质认定等职能转移给旅游行业协会或中介组织。尽管短期内，各级地方旅游行政主管部门要面临寻找新的工作抓手的选择，但是，从长远来看，将社会化职能转移出去有助于减少权力寻租，更有助于发挥旅游行政主管部门在市场中的中立作用，能够让旅游行政主管部门有更多的精力用于旅游宏观调控体系建设和以游客满意为导向的微观监管体系建设。

（作者系该院政策所副研究员；收稿日期：2014-07-15）

以免税为主导的旅游购物政策创新破解旅游服务贸易逆差的扩大化

蒋依依，杨劲松

（中国旅游研究院，北京100005）

一、境内外旅游购物消费发展的不均衡是我国旅游服务贸易逆差扩大的重要因素

近年来，我国旅游服务贸易逆差出现长期化与扩大化趋势。由于出境旅游消费的大幅增长以及入境旅游收入的相对平稳，2009年中国出现了自改革开放以来的首次旅游服务贸易逆差。2013年，旅游服务贸易逆差从最初的23亿美元扩大至769亿美元，5年间旅游服务贸易逆差增长了约32倍，无论增速还是规模均为世界罕见。

购物消费发展的不均衡是推动旅游服务贸易逆差扩大的重要因素。尽管导致旅游服务贸易逆差扩大的因素包括人民币“内贬外升”等，但境内外游客购物消费发展的不均衡是主要因素之一。根据中国旅游研究院的调查，2013年，52.6%的出境游客认为购物是最主要的消费项目。主要目的地与??9