测绘地理信息

测绘地理信息“十三五”规划基本思路

日期：2015-06-05 点击率：329

一、发展基础及存在问题

（一）发展基础

“十二五”以来，各级测绘地理信息部门坚持服务大局、服务社会、服务民生宗旨，扎实推进规划实施，取得显著成效，为加快转型升级奠定坚实基础。

——发展理念初步转变。“重业务、轻管理”“重生产、轻应用”“重微观、轻宏观”的传统理念被打破。开放、共享、创新、融合的发展理念逐步形成。

——事业技术升级阶段性实现。测绘基准体系现代化改造、基础地理信息数据库建设基本完成，生产服务手段实现数字化和高技术化。

——适应市场经济的发展格局初步形成。公益性事业健康运行，地理信息产业蓬勃发展，依靠市场和政府两种资源推动事业发展的机制正在形成。

——体制机制和制度建设取得明显进展。机构更名基本完成，管理职能进一步完善，法规制度建设取得明显进展，《中华人民共和国测绘法》获准修订。

（二）存在问题

体制机制仍需进一步健全，管理及服务职能仍需进一步完善。部门与市场的定位尚未完全厘清。业务领域尚待拓展。基础测绘生产服务内容、模式及产品形式等仍需进一步贴近需求。地理信息资源建设应用仍然存在短板。不同层级部门之间地理信息共享尚需加强。自主创新能力需进一步提高。

二、发展形势

（一）需求形势

党的十八大后，我国发展改革事业面临新的形势和任务，对测绘地理信息提出了新的需求。优化产业结构、改善群众生活，要求加速发展地理信息产业；加强对资源环境及生态管理，要求持续推进地理国情监测及应用；减轻我国周边地缘政治压力、维护边境地区社会稳定、不断拓展我国经济发展空间、促进海洋经济发展，要求进一步加强地理信息资源开发建设，尤其是覆盖海洋、边境地区和国外的地理信息资源。更多地从政府管理角度提高地理信息服务的权威性、标准化和规范化，是保证新技术条件下对国土空间描述和表达的权威和统一，切实维护国家主权的急迫需要。

（二）技术趋势

测绘地理信息技术与相关高新技术加速融合的趋势继续加强，新应用、新业务继续加速出现，产

业活动更加繁荣，“大众化”趋势更为明显。从国际上看，以美国为首的发达国家继续在测绘地理信

息技术创新及应用中处于领先地位，并以其技术、资本等方面的优势继续加紧抢占我国市场，并对我

国国家安全构成威胁。从国内来看，以企业为主体的创新体系加速构建。北斗卫星系统，卫星对地观

测体系，现代化测绘基准体系，测绘地理信息处理、管理及服务等基础设施加速完善。不同领域地理

信息数据共享、集成应用以及产业化开发日趋活跃。

三、总体思路

（一）指导原则

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，

深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，贯彻落实习近平总书记系列讲话精神，凝聚共识，

统筹谋划，协同推进，以促进转型升级、跨越发展为主线，以拓宽服务领域，提高服务效益，满足全

面建成小康社会的需求为目标，坚持“加强基础测绘，监测地理国情，强化公共服务，壮大地信产业，维护国家安全，建设测绘强国”总体战略，促进发展和推进改革同步规划，注重发挥市场在资源配置

中的决定性作用并更好发挥政府部门的作用，推动由生产型测绘向服务型测绘转变；由事业型测绘向

管理型测绘转变；由主要依靠政府推动发展向依靠政府和市场两种力量推动发展转变；由单一地图及

地理信息数据服务向网络化综合性的地理信息服务转变。

（二）总体布局

着力形成以公益事业为主导，公益事业和地理信息产业互为支撑、有机结合、共同发展的新型事

业总体布局。进一步强化基础测绘的基础性、公益性保障服务地位，将其作为各级测绘地理信息部门

对经济社会的基本公共服务职能。不断变革基础测绘服务内容、服务模式及管理方式，形成新型基础

测绘。加速促进地理国情监测和应急测绘等重点业务的常态化、业务化，不断强化其与经济社会发展

各领域的相互融合，更好地发挥其作为测绘地理信息服务于经济社会发展各领域的纽带作用。充分发

挥各类市场主体的积极性，大力促进地理信息技术的市场化开发，为社会提供必要和泛在的地理信息

服务。

（三）发展目标

行政管理体制机制更加顺畅，政府管理职能更加清晰，依法行政理念进一步强化，法律法规和政

策体系进一步健全。科学合理的测绘地理信息事业总体布局基本形成，按需、灵活、泛在的测绘地理

信息服务全面实现。其中，对基础测绘的技术、业务、管理等方面的变革基本完成，形成新型基础测绘；地理国情监测、应急测绘实现业务化运行服务，并实现与经济社会其他领域的高度融合；地理信

息产业高度发达，自主创新能力、应用服务能力大幅提高，成为我国经济结构的重要组成和人民群众

日常生活必需的服务。测绘地理信息生产服务实现高度网络化、信息化、智能化和社会化。

四、新型基础测绘

大力促进基础测绘转型，将工作重点由以测绘基准的现代化建设、基础地理信息采集生产为主，

向以测绘基准管理服务、基础地理信息管理更新和提供使用为主转变。进一步强化基础测绘服务的政

府公共属性、权威性，使其成为我国位置服务业和地理信息应用的国家强制标准和基本法定依据。深

化各级测绘地理信息部门之间共建共享和标准化工作，形成全国统一的测绘基准框架和数字地理空间

框架，逐步实现全国基础测绘服务标准统一、运行机制科学、资源互联互通、管理应用政策协调一致。

（一）全国统一的测绘基准框架维护服务

继续完善现代化测绘基准框架基础设施。进一步优化国家卫星导航连续运行基准站、国家卫星大

地控制网、国家重力基准网、国家测绘基准管理服务管理系统等的布局。创新测绘基准框架建设和维

护服务模式。统筹规划国家和地方卫星定位连续运行基准站网的建设和运营，强化资源共享、合作和

整合，加强测绘基准服务机构和管理应用制度建设，形成定位精准、功能完备、服务高效、分级管理

的现代化测绘基准框架综合服务体系。

（二）数字地理空间框架建设

打破现有分级管理体制，从国家和地方基础地理信息数据库中提取应用频次高、应用领域广的地

理要素数据，推动其融合整合，模糊比例尺和分级分类，形成综合性强、应用面广、标准化程度高的

数字地理空间框架。数字地理空间框架体现政府权威公共服务特征，满足用户最基本的服务需求，涵

盖地形、地名、境界、水系、交通等矢量地理要素数据库，以及综合地名地址数据库、多尺度正射影

像数据库、数字高程模型数据库等。合理调整国家、地方基础地理信息采集处理分工及组织模式。

（三）地理信息资源开发建设

完成海岛（礁）测绘工程建设任务。开展我国边境地区地理信息资源开发建设。开展我国近海海

域海底地形及滩涂测绘调查工作。推动我国陆地水下地形测绘和监测工作。实施全球地理空间信息基

础设施建设工程。开展海洋地理信息资源开发建设战略研究。

五、地理信息重点业务

（一）地理国情监测

完成第一次全国地理国情普查任务。全面总结地理国情普查技术成果，着力形成地理国情普查监测规范技术流程、技术标准、成果体系和相关管理制度，形成规范化地理国情监测业务能力。研究地理国情监测规划计划管理和投入政策，合理划分国家和地方职责分工，形成地理国情监测业务体系。继续推进地理国情监测与区域发展总体战略、主体功能区战略的融合，形成稳定机制。

（二）应急测绘

建立应急测绘保障服务体制机制，完善反应迅速、运转高效、协调有序的应急测绘保障体系。健全部门间应急协作共享机制，强化信息互联互通，实现应急业务联网协同。最终形成由1个国家应急测绘中心、1个国家应急测绘资源共享平台、3支国家应急测绘保障分队和31个国家航空应急测绘基地组成的国家应急测绘业务体系。

（三）智慧城市

加快实现数字城市由以建设为主向以全面应用为主转变，建立健全数字城市长效运行机制，加快开展智慧城市地理空间框架和时空信息云平台建设。加快推动测绘成果社会化应用。

六、公益生产服务技术体系

对现有技术体系进行网络化、信息化、智能化改造，满足地理国情监测、应急测绘等业务生产服务的需要，强化生产与服务的协同能力。

（一）加强地理信息获取体系建设

深入开展“北斗”系统的应用，加紧研究测绘地理信息领域北斗卫星导航系统应用业务类型、规范化产品和服务，建设北斗卫星导航系统测绘应用专门机构,加速“北斗”系统与测绘地理信息生产服务的融合。整合国内国外、军队地方资源，强化卫星遥感资源的综合利用。建立卫星遥感应用产品对全国测绘生产服务一线的分发服务机制，理顺卫星测绘应用与卫星运营单位、各类卫星主用户以及各地测绘地理信息部门之间的业务关系。提高航空遥感能力。建设地理国情监测地面网络基础设施。进一步加强部门间信息共享，强化与百度、搜狐等各类企业的合作，充分利用大数据等新技术提高地理信息获取水平。

（二）提高信息处理能力

大幅度提高卫星遥感、卫星定位、航空遥感以及地面测绘等多源数据的综合处理分析能力。研究探索基于大数据技术，利用志愿者信息、互联网数据等进行地理信息数据更新的方法和机制，并形成

相应的业务平台。完成国家应急测绘保障能力建设项目，形成主要由现场快速航空应急测绘、应急快速处理、应急测绘成果快速共享、应急前线快速保障服务等组成的规范化应急测绘业务流程及多类型服务产品体系。加快推进测绘地理信息部门信息化。

（三）增强天地图公益性服务能力

进一步加强“天地图”服务能力建设，以“天地图”为基础打造地理信息网络化服务体系，实现测绘地理信息部门服务方式的根本转变。坚持“天地图”公益性服务导向，全面整合各类地理信息资源，以线上、线下、定制等多种方式提供综合地理信息服务。加大“天地图”应用推广力度，推动有关部门和社会各界以“天地图”为基础地理信息平台，开发专题应用，共享和交换专题信息。结合国家陆路、海上丝绸之路的建设，率先在相关国家推广“天地图”服务。

（四）抓好网络安全保障设施规划建设

根据国家相关规定和测绘地理信息生产实践，加快对网络基础设施的密级甄别，落实相关管理制度和技术保护手段。按照国家分级保护的要求完成涉密网络基础设施的建设和改造，按照国家等级保护要求完成非涉密网络系统的建设和改造。着力做好对卫星导航定位连续运行参考站网建设和运行的安全管理，相关安全基础设施做到同步规划、同步设计、同步建设。

七、地理信息应用服务

切实转变观念，将测绘地理信息工作的关注点从以生产为主转变为以服务为主，扭转目前重视地理信息采集处理，不重视地理信息资源开发利用的局面。

（一）搭建服务新格局

认真梳理、统筹规划测绘地理信息公共服务，着力形成由基本比例尺地图服务、基础地理信息标准数据服务、地理国情监测服务、应急测绘服务、测绘基准服务和高精度定位导航服务等为主要内容的公益性服务。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，大力发展地理信息产业，引导市场主体为大众生活提供更加丰富的服务，形成以按需、多样、丰富为特征的地理信息综合服务格局。深入开展需求分析，适时调整服务内容，持续改善服务质量。

（二）提供多元化地图服务

完成国家大地图集研究编制。丰富公益性标准地图种类，编制小语种和少数民族语言地图。开展新型地图产品和服务的研究与应用。建设古地图资源目录库和图库。编制新中国成立70周年等展示国家历史性变化和辉煌成就的地图产品。

（三）促进产业化服务

充分发挥市场在资源配置中的作用，基本形成测绘地理信息部门与各类市场主体之间发挥各自优势、分工开展科学研究、市场培育、应用开发等的格局。继续推动“天地图”市场化运营，积极引进

战略投资，进一步提升“天地图”的品牌价值和市场影响。大力提高产业创新能力，基本摆脱对国外

技术的绝对依赖。不断延长产业链条，完善组织体系，深化政策支持，促使产业结构、规模合理发展。市场服务在测绘地理信息服务格局中的地位明显上升。

八、自主创新能力

（一）完善科技创新体系

加紧优化现有测绘地理信息部门科技创新体系规划与布局。进一步强化企业技术创新主体地位，

加快建立企业主导产业技术研发创新的体制机制。发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格以

及创新要素配置的导向作用。健全测绘地理信息科技成果转化与应用体系。强化科技资源开放共享。

完善科技项目、经费管理制度，提高科研工作者的创造性、主动性和积极性，优化科技创新环境。

（二）优化科技管理方式

坚持科技工作主要为生产服务实践提供支撑，将生产服务一线的需求作为科技规划编制、科技项

目立项的主要依据。制定向一线生产服务单位倾斜的科技项目管理制度和科技评价制度。改革科研项

目生成机制，针对公益性科研专项等重大科技计划，加紧制定相关顶层设计方案。建立健全科研项目

的竞争机制。加强科技成果的验收与评价工作。建立科技项目验收后评估制度。

九、测绘地理信息安全管理

（一）健全涉密地理信息安全监管机制

加强涉密测绘成果跟踪监管力度，形成中央和地方、多部门之间上下联动、横纵结合的监管体系。加强监管能力建设，推进网络监管技术和密级鉴定技术研发，形成全国联网的涉密测绘成果跟踪监管

能力。研究制定涉密测绘成果使用环境规范。健全涉密测绘成果提供使用管理制度。

（二）提高网上地理信息安全监管能力

完善网上地理信息安全监管机制，加强监控能力建设，实现对境内外网上“问题地图”、敏感和

涉密地理信息的持续监测与跟踪、协同判定和处理。加强对实景地图、二维码地图、移动地图APP等

新型地理信息产品和服务的有效监管。建立地图技术审查平台和在线审批系统。

十、区域协调发展

科学确立区域发展重点。东部地区重点推进地理信息资源的开发利用和测绘基准社会化服务，充分依靠市场的力量，大力推动地理信息产业的发展。中部地区重点推进业务能力升级，夯实跨越发展基础。西部地区重点加速推进地理信息资源获取处理和测绘基准体系现代化建设。完善区域协作发展机制。根据“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”等重大战略的建设要求，探索建立跨东中西部的新的区域协作模式。加大对经济欠发达地区的支持力度。继续做好边远地区、少数民族地区基础测绘补助经费有关工作，加大对西藏、新疆等地区的支持力度。

十一、军地测绘深度融合

完善军地深度融合发展机制，加强顶层设计，研究制定有关文件，共同构建大测绘体系。进一步强化军地测绘在基础设施建设、地理信息资源共享和应用方面的深度融合。建立地方测绘在规划、科技、项目建设等工作中贯彻国防需求的有效机制。以国家标准为基础，建立军民兼用、协调互补的标准体系。健全国防动员工作机制及相关制度。

十二、体制、职能和制度

（一）完善管理体制和职能

按照十八届三中全会精神，全面深化测绘地理信息领域改革工作，不断强化管理职责。合理划分中央与地方事权，积极推进基础测绘管理体制改革，重点加强国家的统筹管理力度。健全地理国情监测、应急测绘等管理制度。推进行政管理重心下移，进一步强化基层管理职责。进一步加强测绘行政执法体制建设。

（二）加强制度建设

完成《中华人民共和国测绘法》修订工作，出台《地图管理条例》，在地理信息安全、地理国情监测、地理信息共享应用、应急测绘、海洋测绘管理等方面法规建设取得突破。进一步规范测绘行政执法行为。进一步完善测绘地理信息资质准入、市场监管和信用管理的挂钩政策。

（三）推进事业单位布局调整

结合国家对推进事业单位分类改革的统筹部署，推进测绘地理信息事业机构的布局调整，按照测绘基准管理服务、地理信息获取处理、地理信息管理服务、新业务培育、质量管理等需求加强相关机构建设。

（四）加强人才队伍建设

注重高层次人才培养，尤其是行业领军人才的接续发展，围绕地理国情监测、新型基础测绘等新的人才需求，加强跨领域复合型人才引进和培养。继续深入开展测绘地理信息专业认证。推进注册测绘师和执业资格认证制度。从严管理党政干部队伍。