刘建超详谈留置措施的条件、程序、性质及操作
刘建超详谈留置措施的条件、程序、性质及操作
“监察法是反腐败国家立法，是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律。”
3月13日，《中华人民共和国监察法(草案)》提请第十三届全国人大一次会议审议，十二届全国人大常委会副委员长李建国在向大会作说明时如此表述。
作为国家监察体制改革的三个试点省份之一，浙江为监察法的制定提供了实践素材。3月14日，在出席十三届全国人大一次会议的浙江代表团驻地，全国人大代表、浙江省监察委员会主任刘建超接受了政知见采访。
刘建超详谈了浙江如何使用备受关注的留置措施，并回应了为何留置期间律师不宜介入。据他透露，浙江监察委移送案件平均留置的时间是42.5天，比改革前纪委“两规”和检察机关侦查平均用时缩短了61.4%。
一、同级党委主要负责人批准方可留置
政知见：监察法草案规定了留置等12项调查措施，浙江作为试点在改革时，对留置措施具体是怎么执行的?
刘建超：目前监察法草案还没有通过，浙江监察委开展监察试点工作是依据全国人大常委会的《决定》（注：即《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》）。
《决定》把谈话、讯问、查封、扣押、搜查、留置等12项调查措施权限赋予三个试点省份。留置措施是其中很重要的一项，现在监察法草案对12项措施的规定予以继承，并对留置的标准予以设定。
监察法草案有规定，即被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有涉及案情重大、复杂，可能逃跑、自杀，可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据等情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所。
在实际中，是监察委相关专案组掌握相关证据，并判定有以上几种具体情形之一后，提出工作意见，最后由同级党委主要负责人批准执行留置措施。执行留置措施，有两方面力量，一是监察委的调查人员，一是公安人员。主要是利用公安执法的能力和权力采取留置措施，确保依法留置。
二、留置期间生活需要是被重视的
政知见：这次提请审议的监察法草案对留置场所有规定，实践中，留置的场所具体指什么？对被留置人的生活起居保障是怎样的？
刘建超：监察法草案规定留置是在特定场所。
浙江的实践，一是，原来纪委办理党员纪律审查的场所，也叫“两规”场所，现在继续运用为留置场所。国家监察委成立后，会有四级监察委，市级以上有“两规”场所，县以下就没有。所以，我们采取了另一个办法：县以下采用留置措施的，可以放到市一级的留置场所去留置。
二是把公安机关管理的看守所里的部分设施进行改造，成为留置场所。开辟成留置专区后，不再是看守所。
留置开始后，被留置对象会被安置在一个相对舒适的地方，条件和看守所完全不是一个概念，生活起居设施比较舒适，也非常安全，饮食也有保障。他们被留置过程中，生活需要甚至是特殊需要也是会被重视的，比如有些人定期服药，吃降血糖、降血压等日常药，我们是会向他们提供的。一些人每天还会进行必要的医疗检查，比如量血压，有必要的话，还可以去医院就诊。
三、留置第1分钟到最后1分钟都在监控下
政知见：被留置人权利保障靠什么监督？
刘建超：这是有严格的纪律和法律要求的。比如浙江，留置是在24小时监控下，从留置的第一分钟到解除留置前的最后一分钟都处在监控之下，也就是“全程留痕”，谈有关问题要录音、录像，这比以前检察机关侦办职务犯罪案件要求更高。
我们内部有几个规定：一，调查组人员自身要有监督，调查组组长要严格执行相关规定；二，监察委内部有一个案件管理部门，对留置期间的所有事情进行监督，出现问题要及时报告，违规的问题要及时制止。这是内部制约机制。
同时，公安机关也要对留置场所进行24小时监控。对留置场所和人员监控的一块屏幕，既有监察委案件管理室在看，也有公安机关在看。这也是一个制约关系。
另外，留置期间的谈话、询问的实行也是有严格规定的，我们在夜里11点前必须结束谈话，保证被谈话人的休息时间。
在办理行使公权力的国家工作人员案子时候，一些原来有相当地位的领导干部，心理落差非常大，所以在采取留置措施时要很谨慎，确保
安全。有一次我们在处理案件的时候，被调查对象的夫人非常压抑，我们也请她来谈话，谈话并不是调查她，而是请专门的心理医生来和她谈话，这样效果非常好，被调查对象也很感动。可以说，这些案件工作做得很细致，包括今年春节我们工作人员在各个留置场所给被调查对象包饺子，组织他们看春晚等。
四、律师不宜介入原因有三
政知见：留置期间，律师为什么不能介入？
刘建超：第一，留置是监察措施，监察委员会不是司法机关，监察机关履行职责的法律依据不是刑事诉讼法。刑事诉讼法是有规定法律援助的。
第二，更重要的是职务违法、职务犯罪调查工作的特殊需要决定的。职务违法、职务犯罪最多的表现就是行贿受贿，行贿受贿很难拿到物证，多数都是言辞的证据，要想被调查对象如实交代情况，这里最大的挑战就是串供、隐藏证据，甚至销毁证据。那么，我们在调查过程中要排除可能出现的干扰。同时，像这样的案件，往往涉及一些机密、秘密的事情，律师也不宜介入。
第三，有关案件在监察委移送给检察机关，进入司法程序之后，律师完全可以介入。在司法阶段，被调查人是能够充分享受到他们希望的
法律援助的。
五、平均留置时间是42.5天
政知见：如何看待监察体制改革以来反腐的效率？
刘建超：效率还是很高的。我这里给你几个数字：截至2018年3月11日，浙江各级监察委员会共对292名被调查人采取了留置措施。办结的案件中，行使公权力的公职人员这一类被留置对象，百分之百被移送起诉。不通过留置措施直接移送检察机关审查起诉的达到172人。
浙江省省监委成立以来，截至3月11日，调查的厅级干部达到29人，涉及职务犯罪的有8人，同比增长了60%。2017年，全省各级纪检监察机构处理问题线索43807件，同比上升了84.4%。所以监察委成立之后，反腐力度不减，节奏不变。
从效率看，过去我们移送起诉的案件（涉及职务犯罪），平均留置的时间是42.5天。比改革之前，纪委“两规”和检察机关侦查阶段平均用时缩短了61.4%。
六、目前浙江没有听过一起被退回的案子
政知见：监察机关办理职务违法犯罪的过程中，要与审判机关、检察
机关、执法机关互相配合，如何配合？
刘建超：监察机关我们有12项措施，比如留置，从开始就要得到公安机关的配合；调取银行账户，监察机关通过审批，向金融机构调取。还有几项措施，如通缉、技术侦查、限制出境等措施是由监察机关提请公安机关协助执行，监察机关不具备执法权力。
留置措施，由监察机关和公安机关共同来执行。留置期间，市以下的陪护由公安机关来完成。调查结束后，向检察机关移送，检察机关要对监察机关提交的证据审查：证据合不合法，取得证据的程序和手段合不合法，起诉时适用的法律正不正确，如果有问题，要求改正、补充，如果不符合起诉的，退回监察机关。
到目前，浙江没有听过一起被退回的案子，没有听到一起被留置对象对留置期间调查工作的申诉。调查、起诉、审判阶段都是以事实为依据，以法律为准绳。
政知见：目前，检察院反贪反渎职部门的人员转隶到监察委，两支力量如何融合？如何达到1+1>2的效果？
刘建超：第一是职能的融合。原来纪委不具备执法的职能，检察机关不具备执纪的职能。现在，监察机关监督调查处置这些职责都要靠融
合后的人马。
第二是能力的融合。现在要求监察委工作人员既要对党章党纪充分认识，同时具备依法监督调查和提出处置意见的能力。这过程中需要大量的培训达成融合。
第三是机构的融合。浙江监察委没有给转隶过来的检察机关人员单独组建部门，而是和原来纪委处室混编。现在已经分不清谁是原纪委机关，谁是转隶过来的。从融合方面，1+1=1，而从融合的效力看是1+1>2的。
举个例子。监察法草案还有一个规定，是提出监察建议。我们有一个调查对象，他在忏悔录中提出，原来工作的两个单位存在风险和漏洞，希望能够阻塞。我们把他的建议返回他原来工作的单位，提出监察的建议。其原单位非常重视，把这个人提出的风险点一一筛查，效果非常好。现在的监察机关不是纪律检查机关和检察机关的效力简单叠加，而是效力放大。
七、正在考虑制定监察法的实施细则
政知见：监察体制下一步如何完善？
刘建超：监察法（目前还是草案）其实是一个基本法或者说根本法，
里面没有具体的规定，有关方面正在考虑制定监察法的实施细则。
目前这个草案，我认为是成熟的，是基于三个试点省市过去一年所形成的实践经验。在运行过程中肯定还会遇到这样那样的问题，比如管辖的问题、监察官制度建立的问题等。
还有，反腐败向下延伸的问题，现在监察委只设到县一级，乡一级怎么办？基层的腐败怎么办？监察法草案规定可以用派出的监察办公室和派出的监察专员解决这一问题，还需要进一步探索。
政知见：作为监察体制三个试点之一，浙江和其他的两个省市比起来有哪些比较突出的特点？
刘建超：我觉得我们和山西、北京都是在中央的决策和全国人大决定的基础上开展相关的工作。三地尽管做法上有一些区别，取得的成效都是一致的。
当时选择了这三地，给我们的要求是各试各的，不交流。因为交流可能趋同，各试各的才能把问题试出来。这个过程非常宝贵。
至于浙江经验，浙江把握监察体制改革，就是全面、准确地落实中央的决策，这一点非常重要。有个形象的比喻，改革就像人的身体一样，
为了保持活力、健康，不但主动脉血液要通，毛细血管也要通。下一步会继续精准有序地推进监察体制改革。监察体制改革不是写意画，它是工笔画，一定是精准的。
附：草案
《中华人民共和国监察法（草案）》丨附草案说明
《中华人民共和国监察法（草案）》（摘要）
第一章总则
第一条为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化，根据宪法，制定本法。
第二条坚持中国共产党对国家监察工作的领导，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。
第三条各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的
尊严。
第四条监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。
监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。
监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。
第五条国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳，在适用法律上一律平等；权责对等，从严监督；惩戒与教育相结合，宽严相济。
第六条国家监察工作坚持标本兼治、综合治理，强化监督问责，严厉惩治腐败；深化改革、健全法治，有效制约和监督权力；加强法治道德教育，弘扬中华优秀传统文化，构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。
第二章监察机关及其职责
第七条中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。
省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会。
第八条国家监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作。
国家监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由全国人民代表大会选举，副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免。
国家监察委员会主任每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。
国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督。
第九条地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作。
地方各级监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由本级人民代表大会选举，副主任、委员由监察委员会主任提请本级
人民代表大会常务委员会任免。
地方各级监察委员会主任每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。
地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。
第十条国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。
第十一条监察委员会依照法律规定履行监督、调查、处置职责：（一）对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；
（二）对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；
（三）对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。
第十二条各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。
监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责。
第十三条派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权，按照管理权限依法对有关单位和行政区域的公职人员进行监督，提出监察建议；依法对公职人员进行调查、处置。
第十四条国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。
第三章监察范围和管辖
第十五条监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：
（一）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；
（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；
（三）国有企业管理人员；
（四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；
（五）基层群众性自治组织中从事管理的人员；
（六）其他依法履行公职的人员。
第十六条各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内本法第十五条规定的人员所涉监察事项。
上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项，必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项。
监察机关之间对监察事项的管辖有争议的，由其共同的上级监察机关确定。
第十七条上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖，也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。
监察机关认为所管辖的监察事项重大、复杂，需要由上级监察机关管辖的，可以报请上级监察机关管辖。
第四章监察权限
第十八条监察机关行使监督、调查职权，有权依法向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供。
监察机关及其工作人员对监督、调查过程中知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私，应当保密。
任何单位和个人不得伪造、隐匿或者毁灭证据。
第十九条对可能发生职务违法的监察对象，监察机关按照管理权限，可以直接或者委托有关机关、人员进行谈话或者要求说明情况。
第二十条在调查过程中，对涉嫌职务违法的被调查人，监察机关可以要求其就涉嫌违法行为作出陈述，必要时向被调查人出具书面通知。
对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人，监察机关可以进行讯问，要求其如实供述涉嫌犯罪的情况。
第二十一条在调查过程中，监察机关可以询问证人等人员。
第二十二条被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所：
（一）涉及案情重大、复杂的；
（二）可能逃跑、自杀的；
（三）可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；
（四）可能有其他妨碍调查行为的。
对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施。
留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行。
第二十三条监察机关调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法
或者职务犯罪，根据工作需要，可以依照规定查询、冻结涉案单位和个人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。有关单位和个人应当配合。
冻结的财产经查明与案件无关的，应当在查明后三日内解除冻结，予以退还。
第二十四条监察机关可以对涉嫌职务犯罪的被调查人以及可能隐藏被调查人或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关地方进行搜查。在搜查时，应当出示搜查证，并有被搜查人或者其家属等见证人在场。
搜查女性的身体，应当由女工作人员进行。
监察机关进行搜查时，可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。
第二十五条监察机关在调查过程中，可以调取、查封、扣押用以证明被调查人涉嫌违法犯罪的财物、文件和电子数据等信息。采取调取、查封、扣押措施，应当收集原物原件，会同持有人或者保管人、见证人，当面逐一拍照、登记、编号，开列清单，由在场人员当场核对、签名，并将清单副本交财物、文件的持有人或者保管人。
对调取、查封、扣押的财物、文件，监察机关应当设立专用账户、专门场所，确定专门人员妥善保管，严格履行交接、调取手续，定期对账核实，不得毁损或者用于其他目的。对价值不明物品应当及时鉴定，专门封存保管。
查封、扣押的财物、文件经查明与案件无关的，应当在查明后三日内解除查封、扣押，予以退还。
第二十六条监察机关在调查过程中，可以直接或者指派、聘请具有专门知识、资格的人员在调查人员主持下进行勘验检查。勘验检查情况应当制作笔录，由参加勘验检查的人员和见证人签名或者盖章。
第二十七条监察机关在调查过程中，对于案件中的专门性问题，可以指派、聘请有专门知识的人进行鉴定。鉴定人进行鉴定后，应当出具鉴定意见，并且签名。
第二十八条监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪，根据需要，经过严格的批准手续，可以采取技术调查措施，按照规定交有关机关执行。
批准决定应当明确采取技术调查措施的种类和适用对象，自签发之日
起三个月以内有效；对于复杂、疑难案件，期限届满仍有必要继续采取技术调查措施的，经过批准，有效期可以延长，每次不得超过三个月。对于不需要继续采取技术调查措施的，应当及时解除。
第二十九条依法应当留置的被调查人如果在逃，监察机关可以决定在本行政区域内通缉，由公安机关发布通缉令，追捕归案。通缉范围超出本行政区域的，应当报请有权决定的上级监察机关决定。
第三十条监察机关为防止被调查人及相关人员逃匿境外，经省级以上监察机关批准，可以对被调查人及相关人员采取限制出境措施，由公安机关依法执行。对于不需要继续采取限制出境措施的，应当及时解除。
第三十一条涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚，有自动投案、真诚悔罪悔过，积极配合调查工作、如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为，积极退赃、减少损失，具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的，监察机关经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议。
第三十二条职务违法犯罪的涉案人员揭发有关被调查人职务违法犯罪行为，查证属实的，或者提供重要线索，有助于调查其他案件的，监察机关经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，可以在移