浅析单元控规编制中应注意的几点问题

浅析单元控规编制中应注意的几点问题；

陈志平、曹春瑶；

【摘要】《城乡规划法》重点突出了控规的法定地位，明确要求各类建设活动必须依据控规方可实施。虽然控规编制体系相对成熟，但常规的编制手法显然难以满足当前需要，因此市规划管理局适时引入了控规单元，在对控规单元的编制过程中，笔者总结了以下几个需要强调的问题。

【关键词】控规? 单元? 衔接协调? 优化调整? 刚性? 弹性

2005年市规划管理局引入控规编制单元，并于次年开始全面组织中心城区106个单元的控规编制。从1-65单元控规开始至今，我院先后承担了中心城区三十余个单元的控规编制工作。

在市规划管理局的指导下，我院在项目上倾注了大量精力，多次探讨规划编制的着眼点、创新点、突破点，甚至对图面的表现手法也反复斟酌修改。虽然各单元现状基础、发展条件等不尽相同，但归纳起来，在常规控规的基础上，还是存在以下需要注意，在规划中需要统一思路，重点强调的几点内容：

1、衔接协调各类规划

近年来，随着城市化进程的突飞猛进，规划受到了空前重视，为了规划更加有利于具体项目的开发与实施，不同开发主体在不同时间对同一个地块先后组织编制过诸多不同层面的规划。这些规划相互之间大多存在难以完全衔接的问题，因此我们在编制单元控规，一个很重要的内容就是衔接协调各类规划，重点对其进行定性衔接、定量衔接与定位衔接：

1.1、遵循上位规划特别是各项强制性规划内容

控规是城市规划体系中的一个重要组成部分，它是城市总体规划或分区规划各项内容能否落地的关键，因此，单元控规应以落实上位规划的要求为基础，遵循总体规划或分区规划所确定的主要内容，定性衔接其大的用地布局与功能定位，定量衔接其开发引导与相关控制要求。

1.2、落实细化专项规划

近年来嘉兴先后编制了道路交通、市政设施、中小学、水系、环卫、公交、农贸市场等方面的专项规划，单元控规应落实细化这些专项规划的相关内容，定量衔接其相关指标要求，定位衔接其规划布点：

1.3、整合其它同层次及以下相关规划

在以单元为地块编制控规前，出于不同开发主体的需要，规划用地存在互相穿插、重复规划的现象，此外局部重点地块编制的控规，也存在跨单元编制控规的现象，这些同层次的控规，需要在编制单元控规时充分衔接，加以整合。

对于已经明确思路的城市设计与修建性详细规划，在编制单元控规时应予以落实，定量与定位衔接其已基本确定的开发强度指标与设置位置等规划内容。

2、摸清现状情况

2.1、资料收集

在编制单元控规前，应收集与规划地块相关的各类资料，除近年来已编制的相关规划外，还应到国土、规划等部门了解用地地籍权属情况、已批用地红线等重要基础资料，此外，还应收集人口、市政设施、配套设施、河道水系等相关资料，为规划的顺利编制打下坚实基础。

2.2、现场踏勘

对现场进行踏勘是现状调查必不可少的环节，重要、复杂地段甚至需要多次到现场踏勘，编制规划前需要对应地形图，熟悉了解规划地块的场地条件、用地边界、周边情况、各类建筑的质量等内容，并对已收集的相关资料与现状进行比较，加以分析与评定。

2.3、听取意见

在当前规划编制普遍思路非常规、不易把握且程序繁琐、周期较长等形势下，规划编制过程中多倾听并吸取不同利益方较好的规划意图与开发思路，勤与相关部门交流沟通，在相关技术规定的框架下对方案予以优化完善，这将给规划的编制进度、设计效果等带来积极的正面效应。

3、优化用地布局及道路系统

当前编制的单元控规，其道路系统及主要用地安排在上层次的总体规划、分区规划、道路专项规划中大多已基本明确，规划主要是对其进行落实与细化，在必要时进行适当的优化调整。

3.1、细化完善用地布局

编制单元的用地布局规划，在遵循上位规划总体安排的基础上，为了体现控规适当的弹性与可操作性，规划对于已基本明确的用地尽可能划分到小类，且用地边界宜清晰；对于当前难以确定、存在一定变数的用地建议划分到中类甚至大类为宜。

对于由政府主导的公共配套设施等民生工程项目，规划应在用地上明确划定，不得随意占用；对于市场化的开发项目，在不影响城市整体利益的前提下，规划宜从有利于开发的角度提出相应的引导性要求，不做刚性控制。

此外，为了使控规既有“弹性”，又不失去控制作用，应对不同用地的混合使用与兼容性加以分析，在规划中拟定控规土地使用性质兼容表，明确某一类性质的用地内允许建、不许建或经过规划部门批准后方可建设的建筑项目。

3.2、优化道路系统

编制单元的道路系统，其城市道路的线型、断面形式、红线宽度等大多已基本确定，规划主要对其予以细化与优化，重点考虑道路交叉口的形式、转弯半径、渠化交通以及地块动静态交通、开口位置、公交、桥梁形式等内容。此外，对于城市重点地段，规划还应考虑景观路、步行路等的设计。另外，单元控规编制过程中，针对不同用地特点宜采用不同密度支路系统，如商业密集区支路密度应更大，景观较好区域应考虑更多为非机动车与行人服务的支路设置等。

4、配套服务设施刚性布置

对于与市民生活息息相关的配套服务设施，其规划是单元控规的核心内容之一。相对来说，上位规划偏重宏观，难以对各类配套服务设施明确到具体用地与指标安排，而下一层次的修规如没明确的控规要求，此类为民生配套服务的设施很难落到实处，因此在单元控规中对配套服务设施进行刚性要求显得尤为重要。

4.1、配套服务设施分类

总结已经编制的单元控规，规划配套服务设施主要包括强制要求设置以下由政府主导投资建设的民生项目：

1.

2.

3.

4.

5. 配套商业设施（农贸市场、便民配套商业设施等）配套教育设施（中小学、幼儿园等）社区服务设施（街道、社区服务中心、体育设施、文化娱乐设施等）环卫设施（垃圾转运站、公共厕所、废物箱）市政公用及其它配套设施（泵站、变电所、消防站等综合防灾设施）对于以上类别的配套服务设施，单元控规应标明其位置、类别、等级、规模、分布、服务半径，以及相应建设要求。

4.2、配套服务设施设置要求

配套服务设施的设置，应满足以下要求：

1. 应符合总体规划或分区规划的控制要求，落实上层次规划确定的公共服务设施项目。并根据规划范围内人口规模、服务半径、周边公建分布

情况、居民生活风俗习惯及地形特点等因素具体确定公共服务设施项目。规模参照《城市居住区规划设计规范》规定确定。

2. 配套公共服务设施定位应以总体规划、分区规划以及相关专项规划为依据，根据规划区的不同类型、位置、特点，合理确定公共服务设施系

统布局结构。

3. 新区建设应本着统一规划、统一开发、统一建设的原则按规范要求进行公共服务设施配套；旧城改造必须以旧城区原有公共服务设施项目为

基础，增补缺项，完善公共服务设施配套。

4.

5. 流动人口聚集较多的地段，应根据不同性质的流动人口数量，增设相应设施。在目前国有土地使用权出让的政策下，应对规划范围内一些非盈利的公共设施用地（如公共绿地、城市广场等）的土地征用提出解决办法，

确保非盈利公共设施与其它建设同步进行。

5、控制线的强制要求

“控规五线”(即道路红线、基础设施黄线、河道蓝线、绿化绿线、文物紫线)是控规强制性核心内容之一，单元控规中必须明确“五线”的位置、边界、规模及相关控制指标和建设要求。

在实际单元控规编制中，除部分位于老城区，存在特色建筑、文保单位的单元外，其余单元由于没有紫线控制要求，因此在规划中一般采用四线控制规划。

控制线规划中涉及最多的主要是对河道蓝线与绿化绿线的控制，其中河道蓝线应标明规划单元内河流水域的来源，河流水域的系统分布状况和用地比重，提出城市河道“蓝线”(即河流水体及其两岸须控制使用的用地，二者合成区域的边界线)的控制原则和具体要求。对于绿化绿线则应标明规划区绿地系统的布局结构、分类以及公共绿地的位置，确定各级绿地的范围、限、规模和建设要求；

此外，对于建筑后退所涉及到各类控制线的后退距离要求应满足规划管理局的相关要求。

6、指标体系的合理确定

6.1、合理划分控制地块

嘉兴市中心城区每个控规单元面积一般控制在1-2 k㎡以内；中心城区外围的市区部分每个控规单元面积：建设用地为主的一般控制在2-3 k㎡，非建设用地为主的一般控制在10 k㎡以内。

编制单元内部地块的划分应尊重现有用地产权边界和基层行政管辖界线，尽量减少用地界定与现状的矛盾。应以自然界线（如：河、林带等）、人工界线（如：铁路、主要道路、用地界线及其他设施）和行政管理组织状况（行政区划和单位用地界线）划分地块。地块形状应利于修建性详细规划阶段的建筑布置，经济合理地利用土地。地块至少有一边与城市道路或小区道路相邻。

对于各地块的规模应根据开发方式和开发政策来确定，在规划实施中可对地块进行合并或细分。

6.2、控制指标

各项控制指标是控制性详细规划的核心内容，实践中采用的指标赋值方法一般有以下几种：城市整体密度分区原则法、环境容量推算法、人口推算法、典型实验法、经济推算法和类比法等。综合以上方法，嘉兴市城乡规划行政主管部门制订了《嘉兴市城市规划管理技术规定》，对各类用地的控制指标提出了相应的指导要求。

（1）控制指标的弹性

现代城乡规划将以咨询和协商为主要特征，而这种协商性将首先从与市场最为密切的地区规划中体现出来。这种观点强调规划应当引导而不是抗拒市场，为了适应市场的多变性，城乡规划需要保留相对的灵活性和某些应变的手段。对控制性详细规划而言，最基本的应变措施来源于控制指标的弹性。如对容积率的控制，以前常用的是全部采用最高容积率控制，但在我们编制的单元控规中对于公共服务设施等非盈利性用地仍然通过最高容积率控制，但对经营性用地则通过幅度控制给予指标一定的应变空间，一方面通过最低容积率实现土地的集约利用，另一方面在不影响城市整体利益的前提下实现最高容积率的相对弹性。

此外，为了鼓励开发商实现某些公共性目标，如大型建筑更多地后退红线，预留一定的公共空间，营造丰富的沿街界面，在控制指标的确立上，建议根据用地性质的不同、城市设计的需要或者某些公共的目的给予一定的应变空间或奖励措施。??? ．

（2）控制指标之间的相互关系

控制指标之间不是孤立的，而是有着内在的关联。不同的控制指标之间，都是互相影响的，这些指标之间的关系，可以帮助我们来校核和验证指标的正确性及合理性。一般情况下，我们编制单元控规，重点关注容积率、建筑密度、绿地率与建筑限高等四大项控制指标，尤其是前两项，但在制定完容积率与建筑密度后，对建筑限高有时相对随意给个数值，这样指标之间就容易自相矛盾。

例如，某商业用地面积为5ha，控制指标规定如下：容积率4．0，建筑密度30％，同时规定建筑限高为35m，通过指标间的相互校核，我们就可以看出35m的限高是有问题的。

从容积率分析，地块总建筑面积≤4×5ha=20万m2

由建筑密度分析，可知建筑基底面积≤5ha×30％=1.5万m2

则建筑平均层数=总建筑面积／建筑基底面积=20万m2／1.5万m2=13.3层

商业建筑平均层高至少3m，则建筑高度至少应≥13.3×3=39.9m，因此35m的限高值得商榷。

（其实也可根据确定的容积率与建筑密度，直接换算出建筑限高：建筑平均层数=总建筑面积／建筑基底面积=容积率×用地面积／建筑密度×用地面积=容积率／建筑密度，这样，本地块的建筑平均高度=（4.0/30%）×3=39.9m，考虑到建筑组群高低错落，则建筑限高至少要高于建筑平均高度39.9m）

7、配合规划管理，标准化数据建库

《城乡规划法》的颁布和实施，使得城市规划工作不再仅局限蓝图式规划结果，重点强调规划过程的科学性与创新性，开展城乡规划信息资源的整

合，建立城乡规划信息化一体化建设体系，借助信息技术加强对城市发展重大问题的前期研究，基于以上市规划管理局进行了ArcGIS控规编制成果建库工作，并制定了《嘉兴市控制性详细规划编制电子成果规定》。

在ArcGIS平台下，通过对控规编制成果的管理，在控规编制阶段可为提供基础资料，实现拆迁用地计算、用地适建性分析、检测控制指标、辅助选址等功能，为控规编制提供了数据支撑。

在进行成果制图时，制订了《嘉兴市市区控制性详细规划制图标准》，统一了控规单元的图例、字体、图层、线型、色彩等内容。

8、结语

作为法定规划的控规，其编制内容体系相对成熟，但随着社会发展的讯息万变，控规的编制在满足编制要求基本内容的基础上，应突出重点，敢于创新，实现控规在设计—管理—实施中的重要指导作用，为城乡各类项目的健康有序建设奠定基础。

限于篇幅，本文量化指标没有过多提及，部分内容也未展开。此外，本文为控规方面拟写的第二篇论文，后续还将撰写《嘉兴市控规编制技术路线演变回顾》（第一篇），《单元控规编制走向探析》（第三篇）。