公民网络参与对公共政策制定的影响 (1)

29

政治与社会

随着互联网的问世，人类进入了网络时代，公共政策的

制定也深受互联网发展的影响，在现实中由公民网络参与推动的公共政策制定的例子不胜枚举：如２００３年湖北打工青年孙志刚因无“暂住证”在广东被“收容”致死，消息在网络上迅速传播并激起网民强烈讨论，引起政府高度重视，最终导致

实施了２１年的

《城市流浪人员乞讨收容遣送办法》被废除，许多地方开始取消“暂住证”；２００５年湖北佘祥林“杀妻”冤案曝光，再次掀起一波网络舆论大潮，推动了死刑案件的审判程序改革，死刑核准权统一收归最高人民法院行使；２００７年，网络民意在法定节假日调整等事关民众切身利益的事件中发挥着重大作用等等，表明网络使得这些社会话题可以直接被政府决策层知晓，并将其纳入政策议程，提出解决这些问题的政策方案。分析网络语境下公民网络参与对公共政策制定的影响，探索在网络语境下如何趋利避害，使公共政策制定更加科学、合理、民主，符合社会全体成员的需要，进而促进社会整体和谐，具有重要的现实意义。

一、公民网络参与对公共政策制定的有利影响本文所界定的公共政策制定过程可描述为：政策议程的建立，政策方案的形成与选择，政策执行、监督及评估反馈。而网络成为人们获取信息和表达民意的最重要途径之一，对以上流程都有所影响。因此，从公共政策制定的角度探讨公民网络参与对于公共政策的影响，归纳起来主要有以下几个层面：

１．在政策议程的建立层面，保证了政策议题来源的广泛性。从某种意义上说，一个问题经由私人问题—社会问题—公共问题上升为政策问题之后，表明该问题已经形成了一定的政策压力，已经引起了公共权力主体的广泛关注，已经具备了制定政策、解决问题的可能性。但该问题能否顺利进入政策议程就成为问题能否得到顺利解决的关键。现在较为流行的政策议程构建模型是芭芭拉·尼尔森（ＢａｂａｌａＮｅｌｓｏｎ）的“过程—阶段模型”。根据芭芭拉·尼尔森的观点，政策议程确定包括四个阶段，即：①议题确认（ＩｓｓｕｅＲｅｃｏｇｎｉｔｉｏｎ）：社会问题开始受到关注，并被觉察到需要政府的行动。②议题采纳（ＩｓｓｕｅＡｄｏｐｔｉｏｎ）：政府决定是否对公共政策问题作出反应。③议题重要程度排序（ＩｓｓｕｅＰｒｉｏｒｉｔｉｚａｔｉｏｎ）：对政策议程做出调整。这种调整主要是对议程中各种问题的相对重要性进行排

序。④议题持续（ＩｓｓｕｅＭａｉｎｔｅｎａｎｃｅ）：这是问题的决定阶段，决策者在充分考虑针对问题的各种建议的基础上，决定问题的去留。尼尔森认为，任何政策议程的确立都由这四个前后相接的阶段构成，缺一不可［１］。作为第四种传播媒体的互联网正在成为民意表达的重要阵地，任何公民对社会中存在的涉及自身及公共利益的公共问题都可以随时在网络上发送，网络以其传播的快速便捷性，产生强大的网络舆论，进而引起政府部门重视，将其纳入政策议程。

２．在政策方案的形成与选择层面，促进了政策制定的科学化、

民主化。政策制定是把社会上的各种利益要求输入政策制定系统并将其转化为政策输出的过程。政策方案的形成过程实质上是公众利益表达和综合的过程。公民网络参与不仅使得某些社会问题成为政策议题，而且使得与政策相关得利益群体或个人能够参与政策方案的评定和选择，为其利益需求的表达和实现提供便捷的途径。公民网络参与使得决策者在较短的时间内获得制定政策所需的大量详尽、准确而真实的第一手材料。当然，公民网络参与还能为政策方案的出台出谋划策，起到一定的智囊团作用，从而使得政策制定者的有限理性获得改善，促进决策的科学性。同时，网络的各个终端用户都可以成为公共政策制定过程中的信息源，任何用

户的意愿、要求都可以随时在网络上发送。

“数字化政治行为”能在很大程度上提高公共政策制定的民主化程度。

３．在政策的执行层面上，降低了政策实施成本，保证了政策实施的有效性。政策执行是政策过程的重要环节，是实现公共利益分配与落实的直接途径，也是衡量政策效果的重要环节。它在政府公共管理活动中起到决定性作用，是政府用“看得见的手”进行干预、调适、治理等系列活动，解决各种政策问题的重要途径。公共政策的贯彻执行并非一个简单的照章办事过程，它是由一系列不同层次、不同方面的执行活动和再决策活动构成的极为复杂的系统工程。在社会主义国家，政策执行反映的是广大人民群众的公共利益诉求及其实现的过程，必须保障公民对政策执行过程的知情权、参与权、监督权。公民网络参与公共政策的制定过程，既是一个民意表达的过程，也是政府向公众宣传政策及其制定目的，使公众了解政策制定的初衷，对政策给以接受、支持的过程，因而能够减少政策执行过程中的阻碍因素，降低政策执行的成

公民网络参与对公共政策制定的影响

崔利利

（南京师范大学公共管理学院，南京２１００４６）

作者简介：崔利利（１９８６－），女，江苏赣榆人，南京师范大学行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共政策。

摘要：公民参与政府政策制定是公共政策科学化、民主化的客观要求。而网络参与作为公民参与公共政策制

定的一种新方式，对于政策制定既具有有利影响,也具有不利影响。探索在网络语境下如何趋利避害，

使公共政策制定更加科学、合理、民主，符合社会全体成员的需要，具有重要的现实意义。

关键词：公共政策制定；公民网络参与；影响；对策分析中图分类号：Ｄ６３０．１文献标识码：Ａ文章编号：１００２－７４０８（２０１０）０８－００２９－０３

2010.8

30

政治与社会

本，提高政策执行的效率。

４．在政策的执行监督及政策评估层面上，为政策再制定提供完善的信息反馈。公共政策执行过程中反馈过来的实践经验与政策落实情况，是公共政策得以维持和制定后继政策的重要信息来源和理论依据。受各种主客观因素变量的影响，政策执行的过程中极易出现各种形式的“政策执行走样”。“政策执行走样”严重损害了政策权威，影响了政策执行效果。造成“政策执行走样”的原因很多，但主要原因在于行

政监督不力。公民网络参与强化了对政策执行的监督，

降低了政策执行的变形率。公众可以通过电子公告栏（ＢＢＳ）发表看法，也可以通过电子邮件和进入行政首长个人博客等方式与政策执行的高层领导以直接对话的形式进行政治沟通，有效避免了监督信息反馈过程中的失落与失真。公民网络参与可以为政策主体提供多种有关政策执行情况的信息，便于政策主体及时搜集并对其进行反馈以及追踪决策。

二、公民网络参与对公共政策制定的不利影响任何事物都是对立统一的矛盾体，正像埃瑟·戴森所指出的：“数字化世界是一片崭新的疆土，可以释放出难以形容的产量，但它也可能成为恐怖主义和江湖巨骗的工具，或是

弥天大谎和恶意中伤的大本营。”［２］

的确，互联网是一把双刃剑，网络作为公共政策制定过程中的新因素和新力量，在给公民网络参与带来很大便捷的同时，又必然会造成不利于公共政策制定的新情况，从而对政策制定产生不利影响：

１．公民网络参与的非理性化造成

“假民意”的流行，进而导致错误决策。掌握足够的客观真实的信息是政府进行有效政策制定的前提和基础。然而，网络信息的无线延展性和可垄断性，对信息的真实性提出了很大的挑战。置身网络如同置身信息的海洋，信息的极大丰富且真假难辨，政策制定者面对如此庞大的信息也会无所适从，严重者甚至会使人的主体地位与网络的工具作用发生角色错位，人变成了网络信息的奴隶，失去了理性判断的能力。例如不论网民观点的正确合理与否，简单的以网民观点的点击量高、跟帖多为政策制

定的依据。而恰恰有些观点即使很具有建设性，

即使有相当数量的人赞同它，但因各种原因未成为焦点、热点。意见一方的沉默造成另一方意见的增势，如此循环往复，便形成一方的声音越来越强大，另一方越来越沉默下去。这种虚拟的网络环境极有可能导致“假民意”的流行，造成有效信息的流失，进而导致政策制定的失败。

２．公民网络参与出现的“数字鸿沟”，导致公共政策制定的非代表性。公民参与的一个题中之意就是，公民能广泛的、公平的参与政治生活，但伴随着网络技术发展而出现的数字鸿沟，使得一部分人因为资源使用的不平等性及自身信息技术应用能力的局限性不能通过网络来参与对公共事务的管理和讨论，这就意味着这一部分人丧失了利用网络参与公共政策制定的机会。使政策的制定产生偏差，无法完全代表真

实的公众意愿。

正如提姆·鲁克所说“数字鸿沟把整个社会划分为信息的富有者和信息的贫困者，信息的所有者与信息的

非所有者，以及第一和第三世界。”［３］

公民网络参与政策制定的非代表性会出现有时候在网络上反响强烈、得到网上多数人支持的问题，在现实当中并不一定能够代表广大民众的意

见的情形。

这就要求政策制定者必须将传统信息搜集手段与现代方式有机结合，在密切关注网络动态、网民利益表达的

同时，也要更加关注网络边缘群体的利益需求。

３．公民网络参与所提供的过量信息，引起政策制定者的“盲目决策”。科学决策需要适量、适时的信息支持。在信息网络化背景下，公共政策的制定出现了由“霍布森效应”到“布里丹效应”的转变。“霍布森效应”指的是决策者在面临决策时，可选择信息的有限性。在这种情况下，由于决策者面临的可选择的信息很少，通常只能做出没有回旋余地的决策或者

是不做出决策。在传统的决策体制下，

信息由下向上流动，经过层层过滤和吸收，达到决策者面前的有可能是无关紧要的信息或者是失真的信息，会导致错误的决策。网络条件下公民网络参与一方面改变了信息量过少的弊端，另一方面公民

网络参与的信息输入所导致的信息量过滥、

过泛、过杂也会令决策者无所适从、盲目决策或者优柔寡断，产生所谓的“布里丹效应”。这就要求决策者在决策的过程中要有甄别、有选择的利用网络信息，使所取的信息更能代表民意。

４．政策制定所需信息被技术官僚所控制，造成政策制定的不合理性。伴随着公民网络参与进程的加快，网络技术会在政府和社会得到越来越多的应用。技术在政府和社会中的广泛应用使得技术专家的重要性倍增。公民网络参与在瓦解传统官僚制的同时，又带来了新的官僚形式。正如利亚姆·班

农在

《信息社会》一书中所言：“微电子革命引起的核心过程是信息渗透，即在所有领域内，越来越多的人类活动或者受到高技术信息机器的渗透，或完全为高技术信息机器所控

制。”［４］

其实更准确的说是受到技术官僚的控制。在政治家和技术精英的互动中，政治家也不得不越来越多地依赖技术专家的支持。由于技术官僚掌握了大量的工具，他们可以修改其中的程序，对公民网络参与所提供的有关政策制定所需要的信息进行有选择的过滤，以产生符合自己意愿的结果，从而变相的影响政府政策的制定。

三、改进公民网络参与对公共政策制定影响的对策

对网络语境下改进公民网络参与对公共政策的制定的影响进行分析，具体可以从以下两个层面来考虑：

１．政府层面（１）理性看待公民网络参与，对网络舆论树立正确的态

度。信息及网络信息已成为现代政府的神经系统，

所以必须从思想上使政策的制定者正确认识公民网络参与对于政府政策制定所需信息的重要作用，不能将网络舆论当作公众给政府“找麻烦”的地方，要将网络舆论作为政府了解网络民意的重要渠道。而网络民意作为政府政策制定的智囊库和民声所在，政策制定者在制定政策的过程中要客观而主动地对网络民意进行理性的参考，在政策制定过程中自始至终地重视网络系统对于民意表达的作用。政策制定者只有善于通过网络系统占有和利用足够、及时、准确和适用的有效信息，才能制定正确的政策，并通过网络随时了解政策执行过程中出现的各种情况和问题以及实际达到的政策效果，以便随时加以修正或完善。

（２）加强自身对于信息能力的培养，不要让网络舆论影响判断力。网络信息能否为政策的制定带来福音，主要还受制于人。因此，政策制定者要提高自身信息能力。信息能力是指人们应用信息技术的能力和获取、加工、处理信息，分析、

31

社会的