派驻基层检察室的法律完善_蒋文军

2016年3月山西省政法管理干部学院学报

Mar．，2016第29卷第1期Journal of Shanxi Politics and Law Institute for Administrators Vol．29No．1

【检察建设】

收稿日期：2015－12－21

作者简介：蒋文军（1968－），女，重庆合川人，重庆市江津区人民检察院检察长；

蒋

毅（1971－），男，重庆梁平人，重庆市江津区人民检察院研究室干警。

派驻基层检察室的法律完善

蒋文军，蒋

毅

（重庆市江津区人民检察院，重庆402260）

〔摘要〕派驻基层检察室，是检察机关在新形势下适应基层司法需求、延伸检察服务职能的工作创新，具有

贴近基层、

贴近实践、贴近群众的优势。文章通过与其他基层司法组织和国外社区检察比较，研究派驻基层检察室的工作原则、

职能定位，指出应完善派驻基层检察室的组织机构、工作职责和自身管理，以更好地服务社会。〔关键词〕派驻基层检察室；工作原则；职能定位

〔中图分类号〕DF832〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1672－1500（2016）01－0035－05

近年来，随着经济的快速发展，利益诉求的多元化，

使得基层矛盾纠纷日益增多，社会不稳定因素互相交织，维护基层群众利益，保障社会和谐稳定成为当前严峻的课题。而乡镇检察室作为检察机关的基层组织，在矛盾纠纷化解，社会管理创新方面发挥了重要的作用。

一、派驻基层检察室与我国其他基层司法组织比较

在我国，传统的基层司法组织主要是指“两所一庭”

，即派出所、司法所和法庭。经过三十多年的发展，派出机构的职责不断规范、更新、完善，基层检察室作为新的基层司法组织一员，与两所一庭相同，设立的本质都是满足人民群众日益增长的司法需要，促进社会和谐稳定。不同的是设立依据、职能职责、

发展历程等方面。1．法律依据不同。“两所一庭”的设立依据都有法律规定。基层人民法庭的设立来源于人民法院组织法的规定；派出所的设立依据是1954年全国人大常委会通过的公安派出所条例，

虽然现在条例失效，但组织机构的设立并没改变；司法所的设立来源于司法部的规章；而基层检察室的设立依据是最高人民检察院的司法文件。

2．职责授权不同。两所一庭的职责都有法律、

法规的明确规定：法院组织法和民事诉讼法都有基层人民法庭的职责规定；治安管理处罚法规定派出所有警告和500元以下的罚款权；人民调解法及两高两部的社区矫正实施办法都赋予司法所相应的职责。可以说，“两所一庭”的权力有明确的界定；而基层检察室的职责无明确的法律、

法规规定，基层检察室和所派出的检察院职责权限划分是模糊的，理论上说，凡是检察权的范畴，基层检察室都能行使。

3．职责任务不同。法庭通过审理案件，达到定分止争，案结事了，化解矛盾，促进和谐；派出所通过打击违法犯罪，

维护社会治安，保障社会稳定；司法所通过指导辖区民事纠纷调解，开展社区矫正，

提供各种法律服务，保障群众的法律需求；而基层检察室通过行使法律监督权，监督和促进其他基层司法组织的法律正确实施，实现公平正义的法治环境。

4．设立规模不同。两所一庭原则都是按行政区划设置，随着司法体制改革，法庭、派出所的设置有所变化，不再按行政区划设置，基本上设置在人口密集、

经济较为发达、交通方便的乡镇；司法所一般按行政区划单独设置，原则上每个乡镇（街道）设置一个司法所。根据工作需要，也可在经济技术开发区、

农林牧区、大型集贸市场等区域设置司法所。①而基层检察室的设立密度要低于两所一庭，数量要少，按文件规定，派驻基层检察室的设置是“人口较多、信访总量较大、治安问题突出、辐射功能强的地区”。②

5．历史渊源不同。两所一庭的设立从理论到实践认识都比较一致，历史较为悠久，解放初就有法庭、派出所，80年代初设立的司法所，也历经了30多年，两所一庭的发展成熟、规模固定、人员数量、机构编制、经费保障都纳入同级政府财政预算；而基层检察室的设立可以说先天不足，理论研究不够、学者著述不多、司法实践认识也不统一，造成基层检察室一波三折，起伏较大，其间经历设立、裁撤、再设立的阶段，这里既有认识分歧，也有实践误区，基层检察室的人、财、物的管理都还处于探索之中。可以说，缺少法律依据和理论支撑是重要原因。

二、派驻基层检察室与国外社区检察的比较

在美国，社区检察又称“社区导向检察”，系指检察院通过加强与所在社区的联络，整合刑事司法及社会各方面力量来推动预防违法犯罪。美国刑法学家安东尼·V·艾法利认为，社区检察通过提供“公民与政府合作”和鼓励草根司法来推动公民社会发展；提升被害人、加害人与社区尊严。社区检察调配检察官及法律辅助人员于社区之中，评判社区居民公共安全关注点，通过与社区居民的合作，共同解决危及社区安全最急迫的隐患。［1］可见，美国的社区检察和我国的派驻基层检察室除了检察官的职责和制度差异外，其他方面是有共性的。

1．服务性。美国检察系统在打击犯罪、起诉案件等方面均须获得所在社区的广泛支持。在施行选举制的司法区，检察长还面临着再次竞选的压力。所以社区检察要尽力为当地民众服务，妥善处理与社会公众及社区的关系，这点与我国的派驻检察室性质是一致的。服务群众、服务大局是设立派驻基层检察室的工作目的。检察机关要始终把实现好、维护好、发展好辖区群众的根本利益作为检察工作的立足点和着力点，通过设立派驻基层检察室，认真倾听辖区群众对检察工作的意见和建议，把辖区群众满意作为对检察工作成效的重要依据，坚持司法为民、便民、利民的服务意识，及时收集群众诉求，化解社会矛盾，促进社会和谐。

2．参与性。法治社会的最大特征是公众的有序参与，防止司法擅断的主要途径是司法民主。社区检察提供公民与政府合作，鼓励草根司法的发展，参与社区检察不仅有检察官，还有公民、专家学者、官员、社会组织，这也与我国的派驻基层检察室相类似，派驻基层检察室既有检察人员，又有经镇街、企业、群众推荐的检察联络员，其工作就容易得到广大群众的真诚拥护和内心认同，检察联络员积极参与派驻基层检察室工作，有利于改进检察工作作风，提高司法的民主意识，使得决策或措施的形成更加阳光、透明，促进了检务公开的深化。

3．辅助性。社区检察与传统刑事检察不同，通过社区司法联动，预防和减少犯罪，事实上承担的是刑事检察的辅助职责。而我国的派驻基层检察室虽然也是辅助，但由于检察性质决定辅助职责比较广泛，要协同检察院的各内设部门处理各项检察事务，完成辖区的检察工作。有文件规定，检察室在派出院各业务部门指导下，认真履行以下职能职责：受理公民的举报、控告和申诉，接待群众来信来访，接受犯罪嫌疑人的自首；收集职务犯罪案件线索，配合查处职务犯罪案件；开展职务犯罪预防工作；开展对公安派出所、人民法庭和司法所等单位执法活动的法律监督；开展法治宣传，化解社会矛盾，参与社会治安综合治理；协助对微罪不起诉人员帮教和对附条件不起诉人员监督考察；收集对检察机关的意见和建议；办理派出院交办的其他工作。③从文件规定可以看出，基层检察室承担的职责具有辅助性，需要协同其他机关或配合内设机构开展。不同的是国外的社区检察术有专攻，非面面俱到。而我国的派驻基层检察室具有综合性。作为检察机关设在农村基层的“展示窗口”，检察机关的各项检察工作，不管是查处与预防职务犯罪，还是诉讼监督，在这里都能得到体现，全面、形象、直观。有的地方基层检察室可以办理辖区发生的公诉案件或自侦案件，有的可以进行民事诉讼监督等，甚至有的基层检察室基本就是派出检察院，所有机构、职能和派出检察院相同。

4．监督性。国外的刑事检察不具备法律监督职

山西省政法管理干部学院学报2016年3月

①②

③司法部关于进一步加强乡镇司法所建设的意见（司发［2009］7号），2009年4月27日。

最高人民检察院《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》（高检发政字（2010）95号），2010年10月9日。

重庆市检察机关派驻基层检察室工作规则（试行），2013年4月。

能，社区检察也就不可能有监督权。而我国检察机关的监督职能辐射到行政权存在的每一个角落，派驻基层检察室的设置，可以促进机构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制的形成，保障社会主义法治在辖区的实现。

三、派驻基层检察室的工作运行原则

派驻基层检察室不同于其他基层司法组织，就在于其他基层司法组织职责有法律明确规定，而基层检察室职责可大可小，原则性与灵活性相结合，因时因地开展检察工作。派驻基层检察室的属性决定工作原则有别于检察机关，那就是基层检察室要以服务为宗旨，以监督为原则，配合辖区各基层单位，化解矛盾纠纷，维护辖区社会稳定。

1．便民利民原则。既然基层检察室的设立是满足人民群众司法工作的需要，那么基层检察工作就要民有所呼，我有所应；民有所求，我有所为。采取各种便民利民措施，全方位受理群众的电话投诉、咨询、建议和意见，了解民生民利，帮助解决合理诉求、排查化解矛盾纠纷、调研了解社情民意、帮扶困难群众等，切实增强群众工作效果，真正实现一切为了群众，一切依靠群众的服务宗旨。首先要树立群众观念。坚持群众路线，做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋；群众困难无小事，群众利益高于一切。其次要提高群众工作能力。加强干警做群众工作的协调力、亲和力、说服力，提高干警联系群众、服务群众、引导群众的本领，注意学习掌握鲜活的群众语言和群众工作方法，增强群众对检察工作的内心认同。最后要遵守群众工作纪律。不得有门难进、脸难看、事难办的衙门作风，不得脱离群众，凌驾于群众之上，不得以任何形式、任何借口侵占和损害人民群众利益。

2．协调配合原则。派驻基层检察室要坚持“决策部署以服务大局为目标方向，具体工作以服务大局为基本准则，办案成效以服务大局为检验标准”的思路，建立健全与基层综治部门、公安派出所、人民法庭、司法所等部门资源共享、协作联动机制，更好地融入政府主导的基层社会服务管理网络，实现矛盾联调、问题联治、工作联动、平安联创。①首先是大局观。“不谋全局者，不足谋一域”。派驻基层检察室要处理好整体与部分、国家利益与部门利益的关系，积极配合辖区基层组织，维护和保障辖区经济建设。其次是奉献精神。在顾全大局工作中，难免会影响自我利益或个人得失，要有牺牲精神，不能斤斤计较。最后要敢于负责和勇于担当。遇到重大信访事件，即使不属自己管辖，也要先受理，再移送相关部门处理，而不能当“二传手”，相互推诿责任，缺少担当。

3．权力制衡原则。派驻基层检察室是检察机关在辖区的触角，基层检察室要协同检察院各部门，严格履行好各项检察职责，通过严厉打击各种刑事犯罪，为辖区群众创造安居乐业的社会环境；通过查办和预防职务犯罪，为辖区创造廉洁高效的政务环境；通过运用法律手段促进经济关系的调节，为辖区改革发展创造良好的法治环境；通过化解辖区各类矛盾纠纷，为辖区创造和谐稳定的生产生活环境。首先要敢于监督。对基层司法组织违反法定程序或适用法律错误，要坚决依据法律规定，纠正违法行为，督促改正，而不能打不开情面，撕不下脸，不敢监督，那样检察室的设置就失去意义。其次要善于监督。监督工作要采取方式方法，提高监督水平，使被监督者乐于接受和改正。再次要规范监督。不断完善法律监督的范围、程序和措施，不断提升监督质量，提高监督的针对性和实效性，从而取得良好的监督效果。

4．接受监督原则。要树立监督者便接受监督的权力观，派驻基层检察室作为展示检察工作的窗口和平台，就要自觉接受辖区人大代表、政协委员和社会各界群众的监督，接受群众的批评、意见和建议。首先要使检察权的运行公开透明。阳光是最好的防腐剤，只有将权力曝光于阳光之下，让社会公众监督。其次要接受国家机关的监督。绝对的权力导致绝对的腐败，基层检察室要接受人大的法律监督，审计的财经监督，纪检监察的纪律监督以及公安机关和法院的制约。再次要接受社会监督。要接受党的组织监督，接受民主党派、社会团体、媒体舆论的监督，接受人大代表、政协委员、人民监督员及社会各界群众的监督。

四、派驻基层检察室的职能定位

派驻基层检察室要以群众满意为宗旨，以服务大局为导向，以公平正义为目标，协调、配合各基层组织，积极履行检察职责，收集群众诉求，化解矛盾纠纷，维护一方稳定。有学者以为，派驻基层检察室可从以下方面努力：为防止各类轻微违法行

第29卷第1期蒋文军等：派驻基层检察室的法律完善①最高人民检察院关于充分发挥检察职能参与加强和创新社会管理的意见（摘要），2011年12月1日印发。

为滑向犯罪的深渊，基层检察室可及时发现问题，依托法律监督职能，向派出所等单位发出检察建议，督促问题解决；可依托社区网格员的工作平台，摸查清楚社区的各类情况，并积极建立相关的数据库查询平台，对问题人员予以重点关注；新刑诉法规定了公诉案件的刑事和解制度，可介入主持刑事和解工作，防止矛盾纠纷激化，致力于修复受损的社会关系，使社区重归和谐的轨道；加强社区矫正工作监督等。［2］

1．畅通联系渠道，方便群众在基层向检察机关反映问题、提出诉求。通过检察院门户网站、民生热线、投诉电话、检察长信箱等各种途径收集群众的呼声、诉求、意见、建议，及时了解民情民意，为检察机关开展法律服务、解答法律咨询、进行决策调研提供帮助；对收集到的控告、申诉及举报，及时移交检察机关相关职能部门办理，并将处理结果及时回复；对群众反映的问题要切实加强办理，确保事事有回音，件件有着落；收集和整理辖区内倾向性、苗头性、预警性信息和已发生的涉检上访信息，进行舆情分析和风险评估，实现关口前移、防患于未然。

2．积极参与辖区的综合治理。派驻基层检察室要与镇街综治办、派出所相配合，深入开展对社会治安重点地区的排查整治，关注和分析社会治安动态，有针对性地提出消除隐患、强化管理、预防犯罪的建议，促进辖区治安防控体系建设；配合基层法庭、司法所、社区调解室和调解委员会，积极推行和落实多途径协调纠纷处理机制，化解矛盾纠纷，妥善解决好群众的合理诉求和实际困难；配合镇街团委、学校、未成年人保护机构，做好对附条件不起诉的青少年的矫治教育；配合派出所、法庭、司法所、镇街综治办等单位，开展进学校、进社区、进单位、进厂矿、进农村的法律“五进”活动，以灵活多样的形式进行法治宣传，满足群众日益增长的法律需求。

3．依法严格履职。协同批捕、起诉、职务犯罪侦查等部门，严厉打击影响农村稳定、破坏农业生产的犯罪，尤其是侵犯农民工生命健康和财产安全、侵害农村留守老弱妇幼人身权利的各种犯罪，维护农村社会稳定；围绕辖区民生的热点问题，加大对征地拆迁、城乡合作医疗、最低生活保障、养老保险、优抚救济、支农惠农以及安全生产等领域职务犯罪查处力度，切实维护辖区群众的切身利益；加强对辖区基础设施建设、征地拆迁、扶贫开发、退耕还林、农村综合改革等民生领域的职务犯罪预防，促进城乡统筹发展；通过以案释法，加强警示教育，促进依法行政，引导辖区公务人员更好地为人民群众服务；协同刑事检察执行部门，开展社区矫正检察监督，做好重点犯、危险犯的监督考察和教育转化工作，减少社会治安隐患，增强群众安全感；协同民事行政检察、控告申诉部门，通过开展民行支持起诉、民事执行和解、刑事被害人救助，加强对困难群众的司法保护。

4．建立阳光检务，深化检务公开，保障群众的知情权。坚持人民检察为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益。丰富检务公开的形式和内容，着力构建开放、动态、透明、便民的阳光检务机制。①定期向辖区群众通报检察机关的重大决策、重要信息。邀请和接受辖区群众到基层检察室参观，了解检察机关工作职责、办案流程等不涉及执法秘密的事项和程序；建立征求群众批评、意见和建议工作机制，保障群众的参与权。派驻基层检察室要积极采取网络互动、调查走访、问卷调查、召开座谈会、设立意见箱等多种形式，广泛征求人民群众对检察机关的批评、意见和建议，不断加强和改进检察工作；建立人民群众评判检察工作机制，保障群众监督权。派驻基层检察室在检察机关组织的执法检查和专项教育整改活动中，要邀请群众代表参与，听取群众意见，认真接受监督。［3］对检察机关办结的职务犯罪案件，要认真开展回访工作，听取群众、发案单位、有关当事人及其亲属对执法办案工作的监督意见。

五、派驻基层检察室的法律完善

1993年4月，最高人民检察院制定首个设立基层检察室的司法文件以来，各地检察机关不断地试点、探索，基层检察室的建设也在逐步规范、完善，从法律角度为派驻基层检察室正名已是大势所趋。

1．组织机构的完善。人民检察院组织法规定：县级人民检察院，根据人口和地方经济发展的需要设置基层检察室，作为派出机构。基层检察室是人民检察院的组成部分，它的决定就是人民检察院的决定。在人员保障上，选好基层检察室主任，积极落实基层检察室机构级别和主任职级，优先从具有办案工作经历的人员中，选派科级以上检察官担任基层检察室主任；优先从具有基层检察室任职经历的

山西省政法管理干部学院学报2016年3月①最高人民检察院关于印发《最高人民检察院关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的

意见》的通知，2015年1月29日。

人员中选拔基层人民检察院领导。健全定期轮岗和挂职锻炼制度。有序推进内设业务科室和基层检察室之间的人员交流。基层检察室主任一般应在任职后三至五年轮岗一次。人民检察院新招录人员一般应先安排在基层检察室接受锻炼一年以上。基层人民检察院选派检察官到上级人民检察院、发达地区检察院学习锻炼，应优先选派基层检察室检察官；上级人民检察院选派有培养前途的干部到基层，应优先安排到基层检察室挂职锻炼。在经费保障上，基层人民检察院要根据基层检察室的工作任务和装备配备、信息化建设需要，做好基层检察室预算编制工作，及时拨付资金。各省级人民检察院要加强对基层检察室经费使用、管理的指导和监督检查。要有计划、分步骤地为基层检察室配备必需的办案办公装备，逐年提高装备配备水平，改善检察工作条件。

2．工作职责的完善。派出机构的权力来源于派出机关。从法律规定看，公安、法院、司法都兼具实体法的处分权，如公安的治安管理处罚权，法院的审判权，司法的社区矫正管理，而检察机关，无论侦查权、批准或决定逮捕权、公诉权或诉讼监督权，都是程序性质的，不具有实体法上的处分权。如基层人民法庭可以有部分民事案件审判权，但基层检察室不宜有公诉权，同样的，侦查权、逮捕权同样不能由基层检察室独立行使。这并不是说基层检察室的设立毫无意义，事实上，设立基层检察室的目的在于督促基层行政单位依法行政，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。治安管理处罚法规定：公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。人民警察法规定人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督。这些规定是派驻基层检察室履行检察监督的重要法律依据，因此，基层检察室的职责应以监督为主，其他职能为辅，监督对象是“两所一庭”，即派出所的行政执法活动，司法所的社区矫正活动，法庭的民事审判活动。例如，正在拟定的社区矫正法可以明确规定，基层检察室发现司法所的社区矫正执法活动违反法律规定的，可以区别情况提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书交付司法所，司法所应当及时纠正、整改，并将有关情况告知基层检察室。基层检察室的监督对象还包括其他基层行政单位，基层检察室针对执法办案中发现的社会管理漏洞和制度缺陷，及时向辖区发案单位、相关职能部门提出健全管理机制的检察建议，促进正确实施法律法规，完善社会管理服务，预防和减少违法犯罪。检察建议是行政检察监督的重要方式，基层检察室通过发放检察建议或检察监督意见书督促基层行政单位依法行政，完善管理。检察建议或监督意见书可以网上查询，以便群众监督。

3．自身管理的完善。基层人民检察院要加强对派驻基层检察室的监督管理，落实党风廉政责任。基层人民检察院党组要将基层检察室的党风廉政建设纳入主体责任范围，对发生的重大违法违纪案件，在对直接责任人进行责任追究的同时，要按照党风廉政建设责任制的规定，对有关分管领导干部进行问责。基层人民检察院纪检监察部门，要切实履行监督职责，通过检务督查和专项检查等，及时发现和纠正派驻基层检察室干警在纪律作风方面存在的问题，以“零容忍”态度严肃查办违法违纪案件。要健全管理规章制度，注重经常性管理，依托信息化手段，全面构建符合派驻基层检察室工作特点的廉政风险防控机制，以制度确保基层检察工作作风的规范化、常态化、长效化。派驻基层检察室主任要认真履行“一岗双责”，加强纪律作风建设，不断强化理想信念教育，管好带好队伍，确保公正廉洁司法。

参考文献：

［1］张鸿巍．美国社区检察主动适应社区所需［N］．检察日报，2015－03－10．

［2］靳良志．美国社区检察制度的运作模式与启示［J］．人民检察，2012（23）．

［3］蒋毅．检务联络室工作机制研究［J］．西南农业大学学报，2011（10）．

（责任编辑：张建萍）

（下转第43页）

第29卷第1期蒋文军等：派驻基层检察室的法律完善

错责任，最高人民检察院已经制定出台了《检察人员执法过错责任追究条例》和《检察人员纪律处分条例（试行）》。为了进一步规范自侦办案侦查取证行为，保障诉讼参与人权利和案件证据质量，有必要对导致证据排除等严重后果的违规办案行为追究责任，以倒逼办案规范化水平提升。（责任编辑：李江贞）

Impact of theＲeform of“Taking the Trial as the Center”

on Self－investigation Cases

LI Yu－zheng

（Baodi District People’s Procuratorate，Tianjin301800，China）

Abstract：The reform of litigation system with“taking the trial as the center”means that the trial will play a decis-ive role，the principle of evidentiary adjudication will be fully implemented，and the requirements of procedural fairness will be more stringent．This will certainly bring new challenges to the traditional concept，investigation mode and quality of case handling of the self－investigation departments of procuratorial organs．The self－investi-gation departments should actively change their ideas，promote the transformation and upgrading of the investigation mode，improve the ability to handle evidence，and actively respond to the reform of the litigation system with“tak-ing the trial as the center”．

Keywords：totake the trial as the center；self－investigation cases；

檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪

litigation system

（上接第39页）

Legal Perfection of Procuratorial Office Stationed in Grassroots

JIANG Wen－jun，JIANG Yi

（Jiangjin District People’s Procuratorate，Chongqing402260，China）

Abstract：Procuratorial office stationed in grassroots is a work innovation for the juridical organs to meet the needs of grassroots judicature and extend the function of procuratorial service under the new situation，with the advantage of being close to the grassroots，practice，and the masses．Through comparing it with other grassroots judicial or-ganizations and foreign community procuratorate，the author researches the working principles and function orienta-tion of procuratorial office stationed in grassroots and points out that its organization，responsibilities and self－man-agement should be improved so as to better serve the community．

Keywords：procuratorial office stationed in grassroots；working principles；function orientation

第29卷第1期李玉铮：“以审判为中心”的诉讼制度改革对自侦办案的影响