2011年山东省高院会议民事审判会议纪要-建设工程合同纠纷案

三、关于建设工程合同纠纷案件

会议认为，随着我省经济的不断发展，建筑业已经成为重要的支柱产业和经济增长点。在建筑市场整体健康稳定发展的同时，传统意义上的供需矛盾突出、规范性不足等问题依然存在，一度成为社会关注热点的拖欠农民工工资、损害农民工权益的现象依然存在，在国家加大对房地产市场调控力度的背景下，建筑市场面临的挑战仍十分严峻。建设工程施工合同纠纷数量居高不下，案件审理难度不断增加。要从我省经济与社会发展的实际出发，从服务于基础设施建设的大局出发，坚持保障发展与促进规范并重，维护诚信与提高效率并重，确保质量与实现公平并重，切实做好建设施工合同纠纷的审理。在审判实践中，特别要充分认识到招标投标制度和建设工程强制性标准的公共利益保护目的，审慎确定“黑白合同”案件中所应适用的合同依据以及相关合同条款的效力。尽可能不突破合同相对性原理，根据法律和司法解释的规定严格控制发包人对实际施工人直接承担责任的具体情形，切实防止随意扩大发包人承担民事责任的适用范围。

1、关于项目经理在施工过程中的责任认定问题。根据原建设部《建筑施工企业项目经理资质管理办法》第二条的规定，建筑施工企业项目经理是指受企业法定代表人委托对工程项目施工过程全面负责的项目管理者，是建筑施工企业法定代表人在工程项目上的代表人。在施工过程中，项目经理既有与发包人签订补充协议、收取工程款的行为，又有对外买卖材料、租赁机械器具以及借款等行为。对于项目经理的上述行为如何正确定性，实务中认识不一致。为统一全省法院对此类问题的法律适用，保障当事人的合法权益，会议认为，人民法院审理此类案件时，应主要审查项目经理（项目部）与建筑施工企业之间的关系，区别不同情况予以处理。如项目部系承包人根据内部管理模式设立的内设机构，或者为完成某一工程项目而设立的临时管理机构，项目经理是公司内部正式人员，承包人对工程项目的资金、材料、技术等实行统一管理，项目经理与承包人之间签订有内部承包合同。此种情况下，应认定项目经理与承包人之间系内部承包合同关系。项目经理在建设工程施工过程中对外所实施的民事行为应认定为职务行为；项目经理签接受发包人供材、收取工程款等行为均应视为代表承包人，应由承包人承担责任；对外以承包人或项目部名义出具欠据所欠人工费、材料费、设备租赁费、借款等，均应视为承包人欠款，应由承包人承担责任。

如果该项目经理（项目部）为承揽某一工程而临时挂靠承包人，以承包人名义对外

签订工程承包合同后，项目经理亦非承包人正式人员，承包人只收取项目部一定比例的管理费，对工程项目的资金、材料、技术等均由项目部自己负责。此情况下，承包人与项目部实际上是挂靠、非法转包或违法分包关系，应当认定为无效。对发包人而言，项目经理在施工过程中以承包人名义所签订协议、收取材料或工程款的行为，应当认定为表见代理行为，应由承包人承担责任。项目经理对外以承包人或项目部名义出具欠据所欠人工费、材料费、设备租赁费、借款等，除经承包人加盖公章或者承包人有关人员签字认可外，应认定为项目部欠款，由项目部或项目经理个人承担责任。承包人参照《建筑法》第66条的规定，应承担连带赔偿责任。

另一种意见：承包人的项目部或项目经理对外以承包人名义订立合同或者对外从事买卖材料、租赁机械器具以及借款等行为，应当认定为职务行为或者表见代理行为，应由承包人承担民事责任，但承包人有证据证明债权人知道或应当知道项目部或者项目经理没有代理权限的除外。

2、关于非必须招投标工程经过招投标程序，是否存在黑白合同的问题。关于建设工程必须招投标以及黑白合同的认定问题，2008年及2005年全省会议纪要已作出规定，特别是规定了必须招标工程的范围认定，而必须招投标工程经过中标和备案程序是认定黑白合同的必要要件。在司法实践中，除法律、行政法规规定的必须要经过招标投标的建设工程外，许多地方政府亦规定了必须招投标工程的范围，范围比法律、行政法规的规定要宽泛。

对于法律、行政法规未规定必须进行招投标的建设工程，如果当事人自愿或者根据地方政府的规范性文件规定必须招投标的建设工程，履行了招投标和备案程序，则应存在黑白合同问题。如果当事人实际履行的建设工程施工合同与经过中标并备案的合同实质性内容不一致的，应当以中标备案合同确定各方的权利义务。（即只要经过招投标程序的工程，如果实际履行合同与经过备案的中标合同实质性内容不一致的，均存在黑白合同的认定问题，应当以中标备案合同确定各方的权利义务。）未经招标投标且非必须招标投标的建设工程，当事人之间就同一工程签订两份内容不一致的施工合同的，以实际履行的合同确定各方的权利义务。

3、关于包死价合同未履行完毕而解除或者中止，如何计算已完工程价款的问题。根据原建设部《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第12条规定，建设工程合同价可以采用固定价、可调价和成本加酬金三种形式。根据《建设工程价款结算暂行办法》第8条规定，固定价又分为固定总价和固定单价两种形式。当事人往往根据

工程和自身实际情况，选择适用不同形式，其中采用固定价格结算（即包死价）的情形并非少见。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第22条对于包死价工程在已经施工完毕的情况下的结算方式进行了规定，但合同未履行完毕，如何结算已完工程价款，没有相关规定。而在实际施工合同过程中，因当事人一方或者双方的原因，导致合同被解除或者中止履行的情况并不鲜见。对于已完工程如何结算工程价款，在实务中相当棘手。会议认为，对于包死价未完工程，只有在工程质量合格的前提下，承包人才可向发包人主张已完工程价款。对于建设施工合同约定按固定单价结算，则应计算出已完工程的实际工程量，然后再计算出工程价款。如果建设施工合同约定按固定总价结算，则按照实际施工部分的工程量占全部施工完毕的工程量的比例，再按照合同约定的包死价计算出已完部分工程价款。

4、关于无效建设工程合同的结算问题。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二条规定，建设工程合同无效，但工程经竣工验收合格，承包人请求参照合同约定支付工程价款的，应予支持。该条在确定了工程质量第一原则的同时，也确定了合同无效的价款结算与已完工程的质量合格与否直接挂钩的基本原则。对于工程质量合格的工程，发包人能否请求按合同约定进行结算司法解释没有作出规定，实践中对该条款的理解与适用存在分歧。会议认为，建设工程施工合同虽然无效，但只要工程验收合格，应不影响合同约定的工程结算标准，无论承包人还是发包人均有权请求参照合同约定结算工程价款。作为工程价款结算内容的延伸，无效合同中有关付款时间、付款方式及延期付款利息的约定与工程价款结算紧密相关，不可分割，仍然属于工程价款结算范畴，当事人可以参照合同约定执行。

5、关于约定以固定价款结算的建设工程合同，是否可以调整工程价款的问题。建设工程施工合同约定工程价款实行固定价结算的，因设计变更导致工程量变化或质量标准变化，除对工程量增加或减少部分应按实结算外，合同范围内的应按固定价结算，不得随意调整。但在合同履行过程中出现原材料价格发生重大变化，已超出当事人正常风险预测范围，如继续履行原合同将导致当事人双方权利义务严重失衡的，则属于当事人双方签约时无法预料的客观情况。如果当事人双方不能协商处理，在必要时人民法院可以根据一方当事人的请求，依据情势变更原则，予以调整原合同价格。对于情势变更原则的适用，应严格依照《最高人民法院关于适用〈中华人民

共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条和《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第一部分的相关规定，慎重适用情势变更原则，合理调整双方利益关系。

6、关于实际施工人的认定和发包人的责任问题。为了区别《合同法》规定的合法施工人，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第四条、第二十五条、第二十六条三处均使用了“实际施工人”的这一表述方式，特别是第二十六条为了保护农民工的合法权益，对实际施工人作出了特殊规定。但司法实践对于实际施工人的认定仍然存在一定模糊认识，将合法的劳务分包人、农民工个人等均认定为实际施工人，扩大了实际施工人的适用范围。实务中，实际施工人不应当简单理解为参加具体工程施工的管理人员和工人，应当严格限制实际施工人的范围，不能随意扩大适用。实际施工人应当是指无效建设工程施工合同的承包人，包括转包合同的转承包人、违法分包合同的承包人、借用资质（包括挂靠）的承包人等三类人，可以是法人、非法人企业、个人合伙、包工头等民事主体，而不包括合法的专业分包工程承包人、劳务作业承包人、直接提供劳动力的农民工。在诉讼程序上，实际施工人选择起诉转包人、违法分包人为被告的，人民法院不能依职权追加发包人、承包人为案件当事人，但如果实际施工人仅起诉发包人为被告主张权利的，则应当追加转包人或者违法分包人作为共同被告或者案件第三人，以便查清案件事实，分清当事人的责任，也便于实际施工人实现自己的权利。

在责任承担上，实际施工人因与发包人之间不存在合同关系，其直接向发包人主张主权利已经突破了合同相对性原则，目的是保护农民工权益。考虑到发包人对于承包人转包、违法分包具有选任上的过错，履行合同中对于实际施工人的行为有时是明知或者默认，为了更能充分保护实际施工人的合法权益，转包人、违法分包人和发包人应对实际施工人的工程欠款承担连带责任，但发包人只在欠付的工程款范围内承担连带责任。

另一种意见：发包人参加诉讼仅是为查明案件事实，即其是否拖欠工程款，如果发包人拖欠承包人工程款，则发包人应在欠款范围内承担直接责任。如果发包人不欠承包人工程款，则发包人不应当承担付款责任。

【简要讨论意见】：虽然发包人在欠款范围内承担连带责任并没有充分的法律依据，但由于发包人对于承包人转包、违法分包的行为可视为存在选任（承包人）上的过错，而建设工程司法解释为解决由农民工组成的实际施工人在与其有合同关系的相

对人，因下落不明、破产、资信状况恶化等原因导致其缺乏支付能力，实际施工人又投诉无门的情况下，为实际施工人主张工程价款提供的特殊救济途径，准许实际施工人突破合同相对性，提起以发包人为被告的诉讼。因此，发包人承担连带责任更有利于实际施工人的保护（双重保护），不仅与司法解释的精神相吻合，社会效果也更好，这在一定程序了弥补了法理上带来缺陷。既然是特殊救济途径，发包人适用连带责任应理解为特殊情况。

如果发包人承担的是直接责任，则存在诸多司法障碍有待厘清。

（1）司法解释第26条共2款，第一款是实际施工人应依据合同相对性原则，直接起诉转包人、违法分包人为被告，由其承担责任，这是正常的法律处理程序，转包人、违法分包人作为合同一方，理应对作为相对人的实际施工人承担责任。第二款则是突破合同相对性，实际施工人可向发包人主张权利。应当注意，前款用的是“以转包人、违法分包人为被告起诉的”，第二款则是“以发包人为被告主张权利的”，“起诉”与“主张权利”用词上的不同，表明转包人、违法分包人与发包人承担的责任应不同。转包人、违法分包人应当是第一责任人或者说是直接责任人。如果发包人也承担直接责任，则与第一款规定相矛盾。因为直接拖欠实际施工人工程款的是转包人、违法分包人，而非是发包人。在拖欠工程款的情况下，第一款的转包人、违法分包人承担直接责任，发包人连参加诉讼的资格都没有，而在第二款中却要承担直接责任，从而取代了转包人、违法分包人，法理上讲不通。

（2）实际施工人向发包人主张权利，并非是仅要求发包人查明事实的，而是要求其承担责任的。相反，追加转包人、违法分包人为当事人则是查明案件事实，分清责任的（见最高法院负责人答记者问）。如果当事人都能够参加诉讼，也能够查清发包人欠工程款或者不欠工程款的事实，则能够分清发包人是否承担责任，从而能够保护实际施工人的权益。但如果转包人、违法分包人因主客观原则不能到庭，从而不能查清案件事实的情况下，则如何查明发包人是否拖欠工程款？特别是在实际施工人否认发包人单方提交的证据的情况下，如何认定？能否直接判决发包人承担直接责任？特别是在实际施工人与转包人、违法分包人恶意串通或者发包人与转包人、违法分包人恶意串通的情况下，如何认定或者判决，实践中难以解决。

（3）发包人欠款范围与转包人、违法分包人欠实际施工人的欠款范围存在大于、小于或者相等三种情形。如果是小于的情况，则不仅要判决发包人直接承担责任，还要判决转包人、违法分包人在扣除发包人承担份额后的欠款承担责任，显得很混乱。

特别是在转包人、违法分包人有能力也愿意偿还欠款的情况下，难道仍要判决发包人承担直接责任，不仅与法理不符合，也与司法解释的精神相违悖。如果不判决发包人承担责任，其直接责任又如何体现？

（4）如果判决发包人承担直接责任，则发包人对承包人享有的抗辩权（如质量、工期等违约责任）能否对抗实际施工人？

（5）如果发包人尚未与承包人等进行结算，无法确定是否欠付工程款，是否判决发包人承担责任？还是驳回实际施工人的请求（以条件不成就为由）。

（6）对于“欠款”的理解，是仅指工程款还是经过结算后的实际欠款（可能存在违约金或者损失的情况）。当实际施工人与发包人理解不一致时，如何判决？

对于上述问题，如果判决发包人承担连带责任，则基本迎刃而解。

7、关于质量保修金的处理问题。建设工程质量保修金是发包人与承包人在建设工程承包合同中约定，从应付的工程款中预留，用以保证承包人在保修期内对建设工程出现的质量缺陷进行维修的资金。其主要功能在于担保建设工程竣工验收并交付使用后在保修期限内出现的质量问题。与质量保修金相联系的是质量保证金。建设工程质量保证金是发包人与承包人在建设工程承包合同中约定，从应付的工程款中预留，用以保证承包人在缺陷责任期内对建设工程出现的缺陷进行维修的资金。二者实质为同一性质费用。实务中，由于对质量保修期与缺陷责任期认识不同，导致对质量保证金和保修金的处理存在争议。会议认为，质量保修期与缺陷责任期是两个不同的概念，质量保修期是指建设工程在正常使用条件下的最低保修期限，在此期限内承包人对建设工程出现的质量问题负有保修义务。而缺陷责任期是指质量保证金的预留期限，最长为2年，缺陷责任期满，发包人应当将保修金返还给承包人。因二者期限不同，质量保修期长于缺陷责任期。因此，当事人对质量保修金的返还有约定的，从约定，没有约定的，实务中比较一致的做法是按照质量保修期来确定质量保修金的返还时间，即只要质量保修期满，发包人预留的质量保修金应当退还给承包人。

另一种意见：对当事人没有约定质量保修金的返还期限或者约定不明的，缺陷责任期满后，发包人应当将质量保修金返还给承包人，即发包人应当在2年后将质量保修金返还给承包人。

8、关于签证与索赔问题。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠

纷案件适用法律若干问题的解释》第十九条首次规定了工程签证和索赔问题。实务中应对签证和索赔问题准确理解与把握。签证和索赔是建设工程施工合同履行管理中非常基本、重要的问题，二者联系紧密但又有区别。签证是工程承发包双方在合同履行过程中对确认工程量、增加合同价款、支付各种费用、顺延工期、承担违约责任、赔偿损失等内容所达成一致意见的补充协议。签证是合同当事人意思表示一致的结果，是主张权利的凭据和索赔的基础，承包人凭借签证可以要求发包人延长工期、增加价款或赔偿损失等。工程索赔是合同履行过程中，对于并非自己过错，而是应由对方承担责任的情形所造成的损失，向对方提出经济补偿和（或）工期顺延等要求。工程索赔不是双方协商一致的结果，而是单方主张权利的要求。索赔与已发生或履行完毕的签证是统一的关系，即索赔是一种过程，签证是一种结果。未发生或者未履行完毕的签证与索赔无关。发包人未能按照合同约定履行各项义务、发生错误以及应当由其承担责任的其他情况，造成承包人工期延误、不能及时得到合同价款和其他经济损失，承包人均可就上述索赔事件提出索赔。实务中还应注意对签证效力的认定。对于符合签证主体是承发包双方、签证人员有必要的授权、签证内容涉及工期顺延和（或）费用的变化、工程量变化等、签证内容经协商一致等构成要件的签证，应当确认其效力。对于存在发包人拒绝签证、签署意见为情况属实、监理签证、延期签证、过失签证以及恶意签证等情形，对于签证的效力应当结合合同的约定、当事人的授权、会议纪要等并结合《合同法》的相关规定，综合认定其效力。

9、关于建设工程施工合同约定的工程质量标准与国家强制性规定不一致的处理问题。建设工程质量关系到人民群众生命财产安全，关系到国家利益和社会公共安全。因此，国家对建设工程质量要求十分严格，《建筑法》、《合同法》在立法上均对建设工程质量作出明确规定，并确定了国家最低强制性标准。但建设工程质量作为建设工程施工合同的核心内容，是建设工程施工合同履行过程中纠纷频发、争议激烈的问题。因此，对于建设工程质量争议，必须坚持质量第一的审判原则，依法通过司法手段确保建设工程质量符合国家规定的强制性安全标准。当事人在建设工程施工合同中约定的建设工程质量标准对当事人具有约束力，但约定的质量标准不得低于国家颁布的建设工程最低安全标准，否则应当认定该约定无效。承包人应当对质量缺陷无偿返修，使建设工程质量达到国家规定的强制性安全标准。对于当事人约定的建设工程质量标准高于国家规定的最低强制性安全标准的，如约定达到“优

良”、“合格”甚至“鲁班奖”等，应当认定该约定内容有效。如果承包人的施工质量不符合合同约定的质量标准，但达到了国家规定的最低强制性安全标准，则承包人不需要就建设工程承担修理或者返工、改建等责任，但应对发包人承担违约责任。

10、质量保修期间质量缺陷的责任承担问题。建设工程在保修范围和保修期限内发生质量缺陷的，施工单位应当履行保修义务，否则在承担相应的法律责任。但施工单位承担保修责任与建设工程质量缺陷责任不是同一概念，施工单位负有保修责任并不意味着承担建设工程的质量缺陷责任。对于在建设工程保修期间出现的质量问题，虽由施工单位负责保修，但保修所发生的费用应当由造成质量缺陷的责任方负担。实务中，对于保修期间的质量责任划分和损失承担原则根据以下情形确定：（1）施工单位未按国家有关工程建设规范、标准和设计要求施工，造成质量缺陷的，应当履行保修义务，并对造成的损失承担赔偿责任。（2）属于勘察、设计方面的原因造成的质量缺陷，由施工单位负责返修，费用由建设单位支付，建设单位可向勘察、设计单位追偿。（3）因建筑材料、建筑构配件和设备质量不合格引起的质量缺陷，属于施工单位负责采购的，由施工单位承担民事责任；属于建设单位负责采购的，但施工单位提出异议而建设单位坚持使用的，由建设单位承担民事责任，如果施工单位没有验收或者验收不合格仍然使用的，由建设单位与施工单位共同承担责任。（4）因建设单位或者建筑物所有人使用不当造成的质量缺陷，由建设单位或者建筑物所有人自行负责。（5）因自然事故、社会条件等不可抗力造成的质量事故，施工单位、设计单位等均不承担民事责任，由建筑物的所有人或者使用人承担责任。（6）对发包人提出的违反法律法规和建筑工程质量、安全标准，降低工程质量的要求，承包人不予拒绝而进行施工的，由建设单位与施工单位共同承担责任。