校企深度融合必须突破的制度难题

校企深度融合必须突破的制度难题

湖北十堰职业技术集团学校集团化办学制度研究课题组吕相清

深化校企合作，推进集团化办学是我国职业教育办学模式与机制的创新，在其发展初始的试点阶段，深化校企合作尤其艰难，如何克服阻力，突破“瓶颈”与障碍，是推进集团化办学理论与实践的一个难题。化解难题的关键是通过制度创新形成的制度动力和经济动力对行业、企业参与教育或培训服务的吸引力大小。

一、实现校企深度融合的制度创新设想

“集团化办学是近年出现的校企合作的一种新形式。校企之间共同培养学生，共建实训基地，合作培养师资，联合开发教材，组织顶岗实习，共建产品设计中心、研发中心和工艺技术服务平台，以实现校企之间的深度融合。”①集团化办学的最大优势是集各成员单位的资源，做到资源的共享与互补的优化配置，促使形成利益链、产业链、岗位链、教学链融为一体，实现教育与产业、学校与企业、专业设置与职业岗位、课程教材与职业标准、教学过程与生产过程有效对接，使其在本质体现出“产业文化进教育、工业文化进校园、工厂文化进课堂”的特点和需要。这种校企合作型集团化办学最为关键的是要解决教学过程对接生产过程，它通过校内实习和顶岗实习途径实现，也是行业、企业最为实质性的参与方式。该方式按照“企业是学校，岗位是课堂”的熟练技术人才成长自然律进行,最终可能会彻底改变我

国职业教育中学校教学与实际脱节，特别是顶岗实习时专业不对口，接触不到与专业紧密的关键技术岗位的缺憾。

正是集团化办学资源的共享与互补的优势驱动，使得我国从二十世纪九十年代开始，从促进校企合作、促进学生素质的提高、促进职业教育为产业发展提供支撑的能力出发，各地都进行了各种类型集团化办学的尝试，并形成政府主导下的、联盟行业企业、社会各界多主体积极参与的职业教育办学行为。但“面对校企合作法律法规不全、政府主导不力、行业指导乏力、企业缺少推动力等”②的现状，使集团化办学的实践，因职业教育国家制度层面尚有很多空白，特别是吸引行业、企业参与的机制不够健全，职教集团机制、体制创新等深层次方面的问题存在有待突破的“瓶颈”与障碍。

二、推进集团化办学的制度难题

深化校企合作，推进集团化办学是我国职业教育办学模式与机制的创新，在其发展初始的试点阶段，深化校企合作尤其艰难，其阻力主要来自政府、职业院校和行业企业的体制内部和传统职教理念和既定的利益结构。

首先，无完善的企业参与办学正式规则制约。校企要深化合作，首先苦于无配套的、可操作性强的、规范性制度文件制约。职业教育具有公益性性质，其提供的教育服务是公共产品，政府理所当然的是这种公益性产品的提供者，但也意味着企业事实上可以享受到“搭便车”的待遇。如果再缺乏落实相关政策的具体措施，特别是配套的规范性制度文件约束，会使企业成为“搭便车”的“逃票者”，使企业

本应有参与职业教育培养人才的优势和义务，但未能履行职责。即使企业参与了人才培养的某一环节，但因以下原因：安排学生顶岗实习的纳税减免得不到落实，企业在校企合作中的付出得不到经济补偿；在校企合作中的贡献缺乏社会认可；企业难以承担学生顶岗实习的安全风险；顶岗实习的时间与企业工作安排相冲突；职业学校的人才培养水平达不到企业用人要求；校方对顶岗实习疏于管理；缺乏第三方的协调服务等等诸因素会严重限制校企合作的深化与集团化办学的

推进。解决此难需要有专门的政策指导、专门的机构协调服务、专项的资金支持和社会舆论的广泛支持。校企合作必须在“利益互补性”的基础上，通过有效的方式，兼顾各方的利益，促使各方优势互补、扬长避短，最终“实现共赢”。学校与企业是“双向服务”，即企业服务学校，学校服务企业。“双向服务”要“实现共赢”必须约束措施需得力，制度完善有效。现在企业参与办学的各种形式真正的发挥作用，需要有一套的工作机制和政策体系来保证，其中需要财政、税收、保险、产权等制度进行激励和保证企业愿意和能够参与到职业学校的整个办学过程中来。如：2012年2月教育部与中国保监会举行的全国职业学校学生实习责任保险统保示范项目签约仪式上，副部长鲁昕介绍的“统保示范产品”新特点。“学校为学生投保三年的保险费只要39元，实行全国统保的保险方式，不管学生在哪里实习都有保险经纪公司和保险公司的专业人员追踪管理，学生在实习阶段一旦出了工伤事故，保险公司必须赔付到位，而且补偿更充足，保险的赔付责任也更多。”就从制度上为企业化解了难以承担的学生顶岗实习安

全风险难题。但是在集团化办学推进的初始阶段，体制机制尚不完善或事实上断层，学校与企业操作层面，更存在签订合作协议缺乏规范文件，履行协议缺乏监督协调，合作成效缺乏评估，针对评估结果也缺乏对校企双方相应的奖罚措施。当然也没有衔接操作层的具体措施与办法，如对校企合作协议文件的规范、对运行程序的规范、对校企合作的备案、认可、监督与协调服务的规范，构成了制度体系的障碍与阻力。

其次，即已存在的社会非正式规则的影响。企业、学校、学生在长期实践中无意识形成的价值信念、风俗习惯及意识形态等非正式规则影响着校企合作的深度融合。所以在推进校企合作中，普遍存在“重形式、轻实效”的现象。“校企深度结合就需要学生到工厂去实践，体验产业工人的岗位和工作状态，但是让学生下工厂这个太难了。由于学生价值取向不对，部分学生，理论不行，技能不会，还不肯学。达不到应有的职业道德和责任心，还不具备重复做一件事情的能力，技能水平相对较差，很难达到顶岗实习的要求。不愿从事一线生产、服务工作，如果学校再对实习学生疏于管理，学生在实习中会自由散漫，实习生有不打招呼就离职，群体离职现象。”③校企双方虽然也都关注了学生的具体权益，但都缺乏对学生长远利益的关注。多数企业着眼点更多集中在眼前的短期利益和短期行为，缺乏长远眼光。只把校企合作作为解决用工困难的手段，缺乏长期参与的动力。学校是盼着社会与企业给学校分忧，还想“干指头沾盐”。如果校企合作用市场化方式运作，学校与企业必须是对等交易才是互利双赢。由于顶

岗实习实际上是学校教学过程的延伸，可是在计划经济体制下生存多年的职业院校免费实习的做法仍还想大行其道。学生顶岗实习，学校不掏分文，靠企业施舍，靠政府开恩。正如中国有色金属工业人才中心总经理丁跃华说：“这种美其名曰的顶岗实习，实际上是一个交了学费的劳务派遣，对学生极不负责。”学生到企业实习期间，企业免费提供服务，学校坚持不付费的惯例，如此下去，校企合作怎能深化。所以如何从制度上解决学校、学生、企业的人才与培养观念问题肯定难度不小。当然对于作“秀”仍有市场的今天，一旦可写出来工作业绩，编出来统计数据，吹出来产品质量，校企合作的靓丽成绩不要成了“皇帝的新装”童话。

可见，无论正式制度或非正式制度等方面都存在与推进职业教育集团化办学的诸多不利因素，构成了制度设计与创新必须突破的多个难题。

三、突破校企深度融合的制度难题的关键

集团化办学制度体系创新设计是一项系统工程，其关键问题是政府如何发挥主导作用，将行业、企业引入到兴办职业教育上来。国外及我国台湾地区在探索政府主导型职教集团办学的模式中有过成功的经验，特别是企业参与集团化办学的制度中蕴含的制度动力与经济动力的条款可供借鉴。如美国的青年学徒制就是在《经济机会法案》、《劳动力投资法案》的颁布以及《工作培训伙伴法》和《瓦格纳法》的修订中逐步实施的。德国为了保证“双元制”的顺利实施制定了《学校教育法》和《职业教育法》，与后来又陆续出台的《职业教育促进

法》、《青年劳动保护法》、《企业基本法》、《手工业条例》等一系列法规就发挥着制度动力的作用。从经济动力方面看，欧盟许多国家所采取的为雇用和培训青年工人的公司提供经济补贴政策及相关制度。中国台湾地区为发展区域产学合作中心，初期经费全由台湾政府补助，补助科目包括人事费、设备费、业务费等政策与实施该政策制定的严格补助绩效考核制度，当然这些制度都是针对多法人的办学行为给与的环境保障和利益补偿。

由此可见，职业教育集团化办学成败的关键，是政府为推动集团化办学在制度设计中体现市场化运作的制度动力和经济动力的能量。政府要制定推动和完善职业教育集团化办学的相关政策法规，“明确集团化办学的法律属性、组织形式、运作方式和业务范围，建立健全集团化办学的准入、退出和过程评价制度，”④以确保集团化办学的合法性和规范性。在具体控制手段上，要利用评估、投资、拨款、税收政策、购买教育培训等多元杠杆实现对集团运作的管理和调节，协调集团各方利益，引导集团化办学的发展方向。为使设计的制度产生的能量足以驱使企业等非教育主体愿意投入人力、财力、物力参与集团化办学，政府还应以资金支持、行政引导、政策保障等方式进行宏观调控。“地方政府更要出台配套政策法规，对职教集团办学中可能涉及的校区合并、资产置换、设施共享、税费减免、风险共担等问题进行明确规范。”⑤通过多元杠杆加强统筹组织，重建配套的、完整的制度设计来规范政府、行业、企业和学校各个主体的责权利关系，来保障集团化办学机制的顺利运转。

发展现代职业教育，推进职业教育集团化办学，是我国建设中国特色职业教育的制度创新，其目的是加强资金、资产、人力、行政等各种资源的有效有序整合，促进教育与产业在理念、思路、产权、教学过程、教材建设、教育模式、教师培养等方面的深度融合。政府如何在推进职业教育集团化办学中起好主导作用，怎样创新制度设计来保障职业教育集团化办学中校企有序融合，高效运行，各地试点已积累了很多有益经验。但是，完善运行机制和制度设计是一个过程，必须结合实践，在产权制度、组织制度、管理制度和约束制度创新方面进行深层次探究。

在职业教育集团化办学形式的培育与发展的过程中，政府是以承担起统筹者、规范者和协调与保障者的角色发挥主导作用的。“主导的内容主要是职业教育发展规划、资源整合、政策制定、制度建设、标准规范、督导监管、依法治教等方面。保障的内容主要是在经费投入、政策制定、氛围营造等方面。服务的内容主要在提供信息、牵线搭桥等方面。”①政府主导作用能否见效，从国家制度层面看关键点在于制度创新的顶层设计中围绕产权制度创新形成的制度动力和经济动力对行业、企业参与教育或培训服务的吸引力。在职业教育集团化办学形式的培育与发展的过程中，政府是以承担起统筹者、规范者和协调与保障者的角色发挥主导作用的。“主导的内容主要是职业教育发展规划、资源整合、政策制定、制度建设、标准规范、督导监管、依法治教等方面。保障的内容主要是在经费投入、政策制定、氛围营造等方面。服务的内容主要在提供信息、牵线搭桥等方面。”①政府

主导作用能否见效，从国家制度层面看关键点在于制度创新的顶层设计中围绕产权制度创新形成的制度动力和经济动力对行业、企业参与教育或培训服务的吸引力正如匡瑛所言：“一个成功的项目，政府既有推动性的法案、支持性的拨款政策，也有保障性的平台建设政策和特惠倾斜政策以及激励性的税收减免和奖金鼓励政策。”实际上我国政府为创新职业教育体系，在坚持政府主导、行业指导、企业参与和市场化运作方式的原则下，已将宏观的制度体系设计基本成型。从《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出：“职业教育要改革以学校和课堂为中心的传统人才培养模式，大力推行工学结合、校企合作的培养模式。”到《教育部关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见》和《教育部关于充分发挥行业指导作用，推进职业教育改革发展的意见》中的顶层制度设计，再到2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的颁发及《关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》、《关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》、《职业学校学生顶岗实习管理规定（试行）》、国家税务总局《企业支付实习生报酬税前扣除管理办法》（国税发〔2007〕42号）等规则的下发，体现了国家在各个环节制度的衔接设计，已是集团化办学制度体系创新设计的基石与制度架构。但是在职业教育支撑产业发展、职业教育管理体制、职业教育行业指导、职业教育企业参与、现代职业学校制度、督导评估、就业准入和投入保障等方面的国家制度都还需完善与补建。在产权制度创新上，急需修订《职业教育法》、《税法》等相关法规进一步明确规范政府、学校、

企业、行业等在集团化办学中的权利与义务，责任和利益，进一步从提升人力资源素质角度引导企业积极构建校企合作制度的配套机制，构建起校企合作集团化办学的动力源泉，作为全部集团化办学制度设计的立足根基。相信我国通过一系列的校企合作的设计及实践，促使集团化办学在各职业院校遍地开花。

参考文献

①教育部副部长鲁昕讲话

②《校企合作顺畅运行，还要再努几把力》中国教育报2013年01月02日

③《李书福：我们搞教育国家没补助企业负担很大》第一财经日报2013年04月03日王丽歌

④《关于职业教育集团化办学制度建设的思考》《教育与职业》2008年第29期：卢崇高;

⑤《试论国外经验对我国政府主导职教集团化办学的启示》《职教论坛》2011年7月尹华丁