行政管理学

行政管理学

1、西方学者是从哪几个角度理解公共行政管理的？

现代意义上的公共行政管理，西方学者从以下三个角度加以考察的。

第一、从政府的组织结构考察。众所周知，西方现代资本主义国家是按照“三权分立”的原则建立起来的，立法、行政、司法、三者之间互相平衡，互相制约。这种政府构架为从政府的组织结构方面考察公共行政管理的涵义奠定了基础。由此，西方学者所说的政府概念可以从广义和狭义两个方面去理解。从广义上看，公共行政管理是政府组织中包括立法、行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动。美国行政管理学者菲利克斯·尼格罗和劳埃德·尼格罗认为，公共行政管理“包括所有三个部门—执行、立法和司法—以及它们的相互作用”。从狭义上看，公共行政管理就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动。美国行政管理学者W·魏洛比是持这一观点的代表，在他看来，行政管理是政府组织中行政机关所管辖的事务。

第二、从政治与行政关系的角度加以考察。美国行政管理学者古德诺认为，政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。这就是通常所说“政治、行政二分法”。

第三、从管理的角度来加以考察。据此，公共行政管理被视为一种协调众人力量达到共同目标的活动。美国行政管理学者古立克将这一活动过程具体分解为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算，这七个方面就是指的行政管理的职能。H·西蒙也认为：“行政即为达到共同目的时合作的集体行动。”

以上三种分析思路都有其合理之处。第一种定义指出了公共行政管理的主体，尽管对这一主体尚存争议；第二种定义指出了行政与政治相比时所具有的地位，并明确表明了行政的执行性特点，即执行国家意志，而在现代民主国家，这一国家意志通常是由立法机关确立的。第三种定义则指出了公共行政管理活动所具有的一系列特征，这对于从技术角度去理解和研究行政管理活动很有裨益。

但这些定义也存在着一些缺陷。第一种定义尽管指出了公共行政管理的主体，但对客体的说明却比较含糊。第二种定义事实上在提出不久就受到批评，理由之一是政治和行政是不能分离的。第三涉及行政管理的技术特征而忽视了它的特定客体。

2、回答公共行政管理的涵义，并作简要分析。

公共行政管理是指国家行政机关依法行使公共权力，对社会公共事务进行的管理活动。这一概念包括三层涵义：一是公共行政管理属于国家的管理活动，是代表国家的意志，运用国家的权利对国家政务和社会事务的管理。但它的主体不是国家管理的全部，只是其中的一部分，即国家行政机关。由此，非国家行政机关，如立法机关、司法机关、政治党派、政治团体等等不是公共行政管理的主体，它们活动不是公共行政管理活动。二是公共行政管理的客体是社会公共事务。这一特性一方面确定了国家行政机关的管理范围，另一方面也既定了国家行政机关的管理范围。国家行政机关只在对公共事务的管理方面具有权威性，它不能管理私人事务，如企业具体的生产经营活动；个人的由其偏好所支配的私人性事务等。三是现代行政管理活动都必须依法推进，而且必须是有效的。依法就是政府必须以它的法定身份、法定权力和程序进行活动。有效既指国家行政机关的管理活动既要依法展开以获得合法性基础，又要讲求行政系统内部的成本—效率分析并达成社会系统的公平。

3、简述公共行政管理的基本特点。

（一）公共行政管理运用的是国家权利，具有较强的约束性和强制性。

（二）公共行政管理必须依据国家法律实施管理活动，具有很强的执法守法性。

（三）公共行政管理既执行阶级统治的政治职能；又要履行社会管理职能，既具有阶级性，又具有社会服务性。

（四）公共行政管理作为国家管理的重要组成部分，其管理活动内在的客观规律。

4、简要回答公共行政管理学的基本特征？

公共行政管理是一门实践性、操作性较强的应用学科，其主要特征表现在以下几个方面：

（一）政治性与社会性

公共行政管理学是国家政府管理政务和社会公共事务的科学，它首先要为国家的统治阶级服务，要维

护国家的利益，语言鲜明的政治性。同时，它又揭示行政组织管理社会公共事务的规律，为社会服务，所以具有社会性。它的一般管理规律和方法，为不同阶级、不同政治倾向的管理者所接受和共享。

（二）理论性与应用性

公共行政管理学的范畴、原则、原理等，都有较强的理论性，具有完整的科学体系。同时，它又有具有的管理模式、手段和方法，应用性和实践性很强，使这门学科具有鲜明的时代感和活力。

（三）综合性和独立性

公共行政管理学是一门综合性、交叉性的学科，他广泛运用了政治学、法学、管理学、社会学、经济学、系统论等基本原理。但它又具有独立的研究对象、范畴、体系，构成一门独立的学科。

（四）规范性和权变性

公共行政管理学揭示的行政管理规律、管理原则、机制、程序、方法等均具有规范性。但是决定行政管理科学化的因素是多元的、多变的，因此，随着社会的不断进步，经济的发展，行政管理学时刻都要经受日新月异的现实生活的检验，不断改革与创新，以推动学科本身的丰富和发展。

5、回答早期行政管理学研究的特点。

早期行政管理学吸收了泰勒的科学管理理论和方法，主要探讨了权利的合理分配、组织机构的建立健全、工作方法的标准化、管理程序的制度化等问题。其特点是：注重机械效率和组织的静态面，忽视社会效益和组织的动态面；强调组织内在要素和人的物质利益，忽略了外在环境的作用和人的心里因素。这反映出行政管理学还处在初创阶段，还未成熟。

6、简要回答新公共管理理论的特征。

新公共管理理论有以下特征：第一，偏离传统的公共行政，将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任，即不再以过程，而是以输出为取向。第二，引入私人部门的管理方法，明确组织和个人目标，以便通过表现指标来衡量其成就。第三，以市场取代官僚组织。市场的个人雇佣期限和条件比较官僚的职业制具有更多的灵活性。第四，政府的某些功能通过市场机制而承包出去。同样，政府干预的减少成为一种趋势。第五，把公众视为公共管理机构的客户，向客户作出承诺，确立服务标准。第六，在资源使用中强调节省，以削减直接成本，提高工作纪律，以较少的成本提供更多的公共服务。第七，在公共部门引入更多的竞争性，包括任期合同、公开的投标程序，并使用竞争者作为降低成本和提高标准的关键。总之，新公共管理理论强调市场化、企业化的管理取向，以达到提高公共部门资源配置的效率，缩小政府规模，减少政府开支，提高质量的目的。一句话，以企业精神改造公营部门。

7、戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府》是如何勾画未来政府的蓝图的？

戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府》这本被称为20世纪90年代美国联邦政府改革蓝图中，提出了以企业精神改造公营部门和塑造新政府的十条原则：起催化作用的政府，掌舵而不是划桨；社区拥有的政府，授权而不是服务；竞争性政府，把竞争机制引入到提供服务中去；有使命感的政府，改变照章办事的组织；讲究效果的政府，按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要；有事业心的政府，有收益而不是浪费的政府；有预见的政府，预防而不是治疗；分权的政府，从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。

8、什么叫行政环境，它具有哪些特点？

行政环境即政府管理的环境，是指围绕行政活动和行政现象这一主体的外部境况，是各种直接的或间接地作用和影响行政活动地客观因素的总和。行政环境是一个复杂的开放系统，是由诸多环境因素组成，因而构成自身的许多特点：

（一）复杂性和多样性

行政环境因素可谓无所不包，有物质的，也有精神的；有社会的，也有自然的；有国内的，也有国际的。这些众多因素构成了类型不同又相互联系的子系统，它的表现形式既复杂又具有多样性的特点。

（二）差异性

行政环境的差异性表现在许多方面，一个国家尤其是大国，其地理位置、地形地貌、气候资源等等自然条件的差别是很大的。其社会条件包括经济发展、民族文化、历史传统也具有不同特点。因此，在行政

管理上就形成了一定的特殊性。国与国之间行政环境差别就更大，这是人类文明发展多样性的表现形式之一，它造就了各国行政管理风格的差异性。

（三）变易性

从历史发展角度看，行政环境经历了巨大的变化。无论是自然界自身的变异、人类对自然的改造，还是社会制度的进化和革命，莫不如此。客观环境的变化是其内在规律所致，这种变化必然影响行政管理诸因素的变迁。

9、简要回答里格斯行政模式理论的基本内容。

里格斯运用“结构功能分析法”在研究经济—社会环境对行政管理的影响的基础上，将世界各国划分为三类行政模式，这对我们研究行政环境是十分有意义的。

（一）融合型

这是农业社会的行政形态。其特征是：经济基础是农业生产力；政治与行政不分，权力来源君主；实行世卿世禄的行政制度；政府与民众较少沟通，官吏高于民众成为特殊的社会阶层；行政风范带有浓厚的亲族主义色彩；政府管理的事务以土地的分配和管理为主；行政的主要问题是维持行政的一致和统一。

（二）衍射型

这是工业社会的行政形态。其特征是，经济基础是美国式的自由经济或原苏联的管制经济。在自由经济模式下，社会经济行为依靠市场和价值规律为杠杆进行调节；民众的思想和行为直接影响政府决策；行政风范体现平等主义。在管制经济模式下，社会经济行为实行政府绝对控制的计划经济；政府管理职能偏重于经济，忽视社会服务性管理；民众听命行事，政府与民众存在隔阂。二者共同的特征是：社会高度的专业化，因而行政管理的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一。

（三）棱柱型。

这是处于农业社会向工业社会过渡期间的一种行政形态。它既具有农业社会行政形态的一些特征，又具有工业社会行政形态的一些特征。具体特征是：政府的制度、法规不健全，已有的仍不能实际起到约束和规范作用；形式上虽抛弃了传统社会中的行政特性，实际上仍具有很大的影响力；同时呈现异质的行政制度、行政风范和行政行为；传统结构与现代结构重叠存在。

10、行政生态学提出了主要提出了哪些新的行政理念？

从理论方面来看，行政生态学研究提出了一系列新理念从而丰富了行政管理学研究的内容。这些新理念包括：

整体系统的行政观。行政生态学认为，正如一切物理系统、生物系统和社会系统，行政系统也是由相互依存的次级系统构成的整体。这个整体不是各个次级相加之和的混合物；而是次级系统与次级系统之间以及各次级系统与系统整体之间休戚与共、脉息相通的有机体。任何一个次级系统和性质和功能发生变化，都有可能导致其它次级系统的性质和功能发生变化，甚至可能导致整个系统的性质和功能发生变化。

生态适应的行政观。任何有效的行政系统都必须具备两种相反相成的功能：维持功能和适应功能。维持功能用以保持系统的团结、持续与平衡以及内部各次级系统的统一与协调。二是适应功能，强调整体系统要能与外界系统作有效的配合与适应，保持系统本身与环境的生态平衡。前者是一种保守力量，旨在防止后者行政系统因变化过速而导致的瓦解和崩溃；后者是一种进步力量，使行政系统本身与外界环境作出与时俱进、因地制宜、随机应变的适应，推动行政系统的发展。在行政发展中，这两种力量都应该发挥作用，如果过分强调维持功能，可能导致行政系统的僵化而不能适应环境；如果过分强调适应，可能导致行政系统变迁的程度和频度超过了系统本身所能承受的限度。无论哪一种情况出现，都可能导致行政系统的瓦解。

功能开放的行政观。任何系统都具有一定的功能。行政系统是功能开放的系统，它接受环境的输入并加以转换，形成对环境的输出。行政系统的输出作用于环境导致环境发生新的变化，并形成新的输入，行政系统通过反馈和转换机制形成新的输出。因此，功能开放意味着行政系统和环境之间输入和输出的不断循环。

输入指环境对行政系统所提供的人力、物力、财力、资源、支持、要求、意见等。转化指行政系统对

输入的认知、研究、分析、判断和决策等。输出包括产品、服务、政策、方案、施政等。新情势是社会接受输出后形成的新的社会环境。反馈指行政系统对新情势的认知及行为的调整。因此，功能的开放性意味着行政系统与环境之间的输入—转换—输出，并通过行政系统的反馈机制使这一过程无限循环往复。

稳进发展的行政观。行政系统通过从环境中的输入和转换以适应环境，通过输出改造环境。在这一过程中，行政系统的维持和适应功能都能够得以实现。因此，行政生态学认为，任何行政发展都体现为一种稳进发展的过程。

11、简要回答行政管理与行政环境动态平衡的特点？

行政管理与行政环境动态平衡的特点。（1）综合平衡。这种综合平衡表现为，既要从自然形态的物质、能量和信息的输入和输出的关系来考察，又要并且主要地是从政治、经济、精神文明等社会关系和思想关系方面来考察。行政管理和行政环境的动态平衡关系既表现为量，又再现为质；既表现为效率，又表现为公平。（2）动态平衡。行政管理更重视普遍的、全局的和宏观方面的行政环境，着重宏观管理。越是高层的行政管理，越是把注意力放在宏观方面。所以，行政管理和行政环境的动态平衡主要地表现为宏观的平衡。（3）暂时平衡。在行政管理基本适应行政环境的条件下，行政系统具有自我调节、自我完善的能力，对局部的、暂时的不平衡能及时有有效地进行调整，使总体球状物的格局得以保持。当行政管理与行政环境的不相适应和矛盾斗争已经超出行政管理的调节能力所能随的程度时，日益尖锐的不平衡和矛盾斗争已经不可能在保持原有平衡关系的条件下获得解决，这就到了必须要根本改革或彻底瓦解行政系统的时候了。

12、简要回答行政管理和行政系统相互作用的基本内容。

行政管理和行政环境之间的是相互联系、相互作用的，它们之间有自然形态的物质、能量和作息的交流，但主要表现为行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。因为行政环境的存在和发展，必然地和经常地向行政系统提出不同形式的需要，构成行政系统的资源、信息输入。系统经过行政管理活动加以改造后，输出决策、计划、法规措施等行政产品，以满足行政环境的需要。行政环境与行政系统之间的相互作用正是围绕着需要的提出和需要的满足以及二者的循环往复而展开的。这就构成了行政管理和行政环境相互作用的基本内容。行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。

13、试论行政管理和行政环境的相互关系。

（一）行政管理和行政环境的辩证关系

行政环境是行政管理赖以产生和发展的基本条件，它决定、影响或制约着行政管理目标的制定、机构设置、机制运行和活动方式的选择等。简单地说，有什么样的行政环境，就必须在或必定有什么样的行政管理。行政管理在适应行政环境的同时，又能动地利用和改造行政环境，而不是完全被动地消极地适应。这种辩证关系具体表现在以下几个方面。

第一、行政环境决定、制约行政管理

经济基础决定上层建筑。行政管理系统是上层建筑的重要组成部分，它建立在一定的经济基础之上，并与上层建筑的其他部分密切相关。行政管理的根本性质、基本原则和职能内容，实际上由行政环境决定的，行政职能、行政体制、行政方式、行政决策、财务行政、人事行政等都要受到行政环境的制约。具体要求是：１，行政管理要适应行政环境的性质。适应行政环境的是要适应这一国家的政治和社会制度，建立之相适应的行政管理体制和管理思想。行政管理是适应一个国家及其不同历史时期行政环境性质的产物。２，行政管理要适应行政环境的现状。构成行政环境的各种条件和要素在不同的国家和地区，其发展水平存在着很大的差异。行政管理本身没有严格的好与坏的区分，只有适应其现状的行政管理才是最理想的行政管理，这是行政生态平衡的基本要求之一。３，行政管理要适应行政环境的发展方向。行政管理就是在对行政环境不断变化的认识、把握和调整中达到平衡和适应的。

第二、行政管理对行政环境的利用和改造

行政管理对行政环境的利用和改造，表明的是行政管理对行政环境的反作用。行政管理是国家行政机关行政国家行政权力，对国家事务和社会公共事务进行依法管理的活动。所以，行政管理对行政环境的作用也符合恩格斯关于国家权力对经济发展的反作用的论述。为此，我们也可以把行政管理对于行政环境的反作用归结为：当行政管理沿着行政环境发展方向发生作用时，对行政环境特别是经济、政治、文化等环

境的发展就起积极的推进作用；当行政管理沿着与行政环境相反的发展方向发生作用时，对行政环境的发展就起阻碍的消极作用。由此可以看出：行政管理的全部价值就在于它在适应行政环境的基础上，积极地促进其所赖以建立的经济基础和国家政权的巩固和发展，在于它对行政环境的能动的改造。这种能动作用具体表现为：（1）行政管理可以利用行政环境所提供的政治、经济、文化、技术、心理等条件，对所面临的问题，制定相应的决策、制度和办法，并迅速有效地加以实施。行政管理主体面对各种有利、不利的行政环境条件，能够进行价值权衡，充分利用现有的条件，选择正确的行政目标，制定科学的决策方案，采取切实有效的措施，实施各项行政规划和行政战略，达到改革行政环境的目的。这是沿着行政环境的同一方向所发挥的积极作用。（2）行政管理可以通过对行政环境的再认识、再思考、再总结，主动自学地纠正不符合行政环境要求的管理行为、管理法规和管理方式。行政管理主体通过行政环境不断提供的积极因素，审时度势，修正其所制定的政策、措施，使之不断完善，更好地适应行政环境的要求。这是行政管理对行政环境能动作用的突出表现。（3）行政管理对行政环境的能动作用，还表现在消极方面，即沿着行政环境的相反方向，起阻碍和破坏作用。

（二）行政管理和行政环境的动态平衡

行政管理与行政环境动态平衡的必要性。行政管理与行政环境的动态平衡，是行政管理与行政环境相互作用的必然过程，是行政管理系统存在和发展的必要条件，也是行政管理具有活力和效率的重要前提。

行政环境不是一成不变，而是始终不断变化的动态过程之中。行政管理对其适应的过程实质上又是不断变化的过程。因此，行政管理与行政环境之间的平衡是相对的、暂时的。平衡预示着新不平衡、不适应，不平衡、不适应又预示着新的平衡和适应。这种动态平衡主要是指：行政管理符合行政环境的基本性质，首先是符合社会环境特别是社会制度的性质；行政管理适应行政环境的现状和发展水平；行政管理适应行政环境的发展方向。

行政管理与行政环境动态平衡的特点。（1）综合平衡。这种综合平衡表现为，既要从自然形态的物质、能量和信息的输入和输出的关系来考察，又要并且主要地是从政治、经济、精神文明等社会关系和思想关系方面来考察。行政管理和行政环境的动态平衡关系既表现为量，又再现为质；既表现为效率，又表现为公平。（2）动态平衡。行政管理更重视普遍的、全局的和宏观方面的行政环境，着重宏观管理。越是高层的行政管理，越是把注意力放在宏观方面。所以，行政管理和行政环境的动态平衡主要地表现为宏观的平衡。（3）暂时平衡。在行政管理基本适应行政环境的条件下，行政系统具有自我调节、自我完善的能力，对局部的、暂时的不平衡能及时有有效地进行调整，使总体球状物的格局得以保持。当行政管理与行政环境的不相适应和矛盾斗争已经超出行政管理的调节能力所能随的程度时，日益尖锐的不平衡和矛盾斗争已经不可能在保持原有平衡关系的条件下获得解决，这就到了必须要根本改革或彻底瓦解行政系统的时候了。

（三）行政管理和行政环境相互作用的基本内容

行政管理和行政环境之间的是相互联系、相互作用的，它们之间有自然形态的物质、能量和作息的交流，但主要表现为行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。因为行政环境的存在和发展，必然地和经常地向行政系统提出不同形式的需要，构成行政系统的资源、信息输入。系统经过行政管理活动加以改造后，输出决策、计划、法规措施等行政产品，以满足行政环境的需要。行政环境与行政系统之间的相互作用正是围绕着需要的提出和需要的满足以及二者的循环往复而展开的。这就构成了行政管理和行政环境相互作用的基本内容。行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。

14、行政职能具有哪些特性？

行政职能是指政府为实现国家利益和满足社会发展的需要而有的职责和功能。简言之，即行政活动在国家、社会生活中所起的作用。国家职能包括立法职能、司法职能和行政职能等，行政职能是整个国家职能体系的重要组成部分。

行政职能有其自身的特点，它同国家的其它职能有着明显的区别，行政职能主要具有下列特性：（1）、执行性。从行政与立法的关系上看，行政职能是一种执行性职能，行政职能的行使是以国家为后盾的，与其他非国家活动的管理相比，它具有明显的代表意志的权威性。

（2）、多样性。行政管理的范围涉及国家和社会生活的方方面面，因此，行政管理的职能也是多种多

样的，既包括政治、经济、文化教育、社会服务等基本职能，又包括运行过程中的决策、组织、协调、控制等运行职能。管理层次还有高、中、低层次行政职能之别等。

（3）、共同性。任何类型国家的行政职能，都是为了实现其国家利益和满足社会发展的需要，都包括政治职能、经济职能和社会职能。从政府对国家社会生活诸领域所进行的管理活动的过程和方式看，都具有计划、组织、协调、控制和监督等动作职能。这是由行政管理活动自身内存的普遍规律性所决定的。

（4）、动态性。行政职能不是静止不变的，而是发展变化的，随着行政环境的变化，行政职能的范围、内容、主次关系、作用、对象等也必然会发生变化。适应变化和发展的需要，及时调整和转变行政职能，是搞好行政管理的重要前提和基础。

15、简要分析行政职能在行政管理中的地位和作用。

科学地认识和确定行政职能，对于搞好行政机构设置和改革具有重要意义。

首先，行政职能体现着国家行政管理的性质和方向，是国家行政管理活动的依据和前提。只有明确了行政职能，国家行政管理才有明确的方向。

其次，只有掌握了政府活动在国家和社会生活中应该发挥的作用，准确地界定了政府的职能，才能根据各部门机构的职责和功能配备相应的行政人员和领导。

再次，行政职能决定着行政组织的设置、规模、层次、数量、编制及运行方式。行政机构必须随着行政职能的变化而调整。行政运作职能是行政活动过程自身内在规律的概括，反映着各个行政管理环节的先后顺序及其有机联系。行政管理的全过程，包括计划、组织、协调、控制以及监督等，都是行政职能的具体表现。只有按照行政运作职能推进行政管理，才能保证行政管理运行机制的科学化、程序化。

最后，行政职能的圆满实现，意味着整个行政管理系统运转畅通，效能良好。因此，行政职能的实现程度，也是检验各项行政活动有效程度的标志。

正确认识行政职能，是揭示行政管理规律的出发点，研究行政管理一般以研究行政职能的逻辑起点。通过对行政职能的研究，揭示基本职能和运行职能之间的关系，正确理解行政职能的性质内容，范围和作用，从而合理地调整行政机构，改变行政管理的方式，协调行政管理诸要素之间的关系，正确的实施行政管理活动。对行政职能的错误理解，必将导致行政管理的变异和失败。

16、试论我国政府行政职能的转变？

一、我国行政职能转变的必然性、必要性

（一）行政职能转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求

我国原有的政府职能的配置基本上是在计划经济体制下逐步形成的，政府管了很多不该管、管不好、管不了的事情。本来应该是由企业管的事、市场管的事、社会团体和中介组织管的事，都由政府建立一定的行政机构，并依靠行政手段进行管理。把过多的社会责任和事务矛盾都集中在政府身上。随着我车经济体制改革的深入开展，对外形式主义的不断扩大，宏观调控体系框架的初步建立，特别是社会主义市场经济体制的确立和发展，市场在配置中的基础性作用明显增强。在这种社会历史条件下，过去的那种政府职能已经到了不改就难以为继的程度。经济体制改革和社会主义市场经济的发展，对现有的政府职能形成了严峻的挑战，政府职能的转变被提上议事日程。

（二）行政职能转变是实行行政职能合理配置的根本途径

我国在计划经济体制下形成的原有的行政职能体系，是以高度集中统一为特色的职能体系，政治统治职能过强，社会管理职能太弱；微观管理功能太强，宏观管理功能太弱；政企不分，政事不分，职能内容庞杂，运行紊乱；内部职能分解过细，职能定交叉重复，造成扯皮推诿。因此，只有切实转变职能，理顺关系，才可能实现政府职能体系的合理配置，才能明确划分各管理主体的职责权限。

（三）行政职能的是机构改革的重要前提和基础

行政职能的是机构改革的重要依据。政府机构改革包括：科学分解、重新确定政府的各机构职能，合理划分和机构权限，调整设置政府机构，合理配置使用人员，转变机构运行方式，改革机构办事手段，完善机构运行机制，粒状多余机构和官员。因此，政府机构改革并不是简单的搞撤减、合并、而是要转变政府行政职能，在转变职能的基础上，该撤减合并的撤减合并，该增设加强的增设加强。过去的机构改革由

于没有抓住职能转变这个基础，都没有收到预期的成效。

二、我国行政职能转变的基本内容

（一）职能重心的转移改革开放以前，政治统治职能是行政职能的主要方面，社会管理职能几乎没有得到体现。重阶级斗争，轻经济建设。党的十一届三中全会明确提出把党和国家的工作重点转移到经济建设上来，实现了行政职能重心的根本转变，开创了我国行政管理的新局面。

（二）职能方式的转变随着行政职能重心的转变，行政职能的实现方式也发生了转变。这种转变体现在：1、从运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合。

2、从微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。推动“政府调节市场，市场引导企业”的经济运行新格局的形成。（3）从重视计划、排斥市场转向把计划和市场有机地结合起来，并强调计划和市场都是资源配置的手段，为政府职能方式的转变指明了方向。

（三）职能关系的转变职能关系指的是不同的管理职能该由夜来行使以及管理主体之间的职责权限如何划分。分清职能、理顺关系、划分不同管理主体之间的职责权限，这是实现行政职能转变的关键环节。在我国，行政职能关系主要表现为：中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系；政企关系；政府与市场的关系；政府与社会的关系；政府内部各职能部门之间的关系。理顺职能，就是要理顺上述关系。

（1）理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系。如何正确处理好中央与地方、上级与下级政府之间的关系，这是我国行政管理中的一个重要问题。过去，权力过分集中于中央、集中于上级，形成了头重脚轻的职能架构，难以发挥地方和基层的积极性。同时，中央既管宏观又管微观、既管行业又管企业，整个国民经济的宏观调控职能和微观调控职能交叉混合，没有中间层次、中间环节，造成了“一管就死，一放就乱”的局面。中央与地方的关系，在实质上是权力配置关系、利益关系，也是一种法律关系。理顺中央与地方的关系，必须在合理划分事权、财权的基础上，明确中央与地方的职能关系，并用法律的形式明确下来。中央政府代表着国家的整体利益和全局利益，承担着整个国家的宏观管理职能，提供全国性的公共物品，同时承担着对地方政府的监督职能和服务职能。地方政府一方面是国家利益在地方的代表，另一方面又是地方局部利益的代表，承担着中央宏观政策的执行职能和对本地区公共事务的管理职能，提供地区性的公共物品。因此，理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系，在具体内容上，就是指各级政府之间的合理分权，把过分集中于上级政府的权力下放给下级政府，做到权、责、利相一致；在指导原则上，就是既要维护国家政令的统一，防止地方割据，发挥中央政府的宏观调控职能，又要保证地方、基层能够因地制宜，有利于调动地方和基层的积极性

（2）理顺政企关系。理顺政企关系的基本原则是企业下放，政企分开。(1)把所有权和经营权分开，即通过承包制、股份制、生产经营责任制等方式，调整所有制形式，使所有权和经营权分离，把生产经营权还给企业，调动企业的积极性。(2)把政府的国有资产所有者职能和行政管理职能分开，理顺产权关系。

(3)实行国有资产分级管理制，最终建立起政府以经济、法律、行政等综合手段控制市场，市场引导企业的宏观调控体系。调整、理顺后的政企关系是：政府按投入企业的资本享有所有者收益，对企业的债务承担有限责任；向企业派出稽查特派员，监督企业资产营运和盈亏善，负责企业主要领导干部的考核、任免，不直接干预企业的经营活动，取消政府对企业的行政隶属关系；企业依法自主经营、自负盈亏，照章纳税，对固有资本风有保值增值的责任，不损害所有者的权益。政府对产业经济管理的主要手段是产业政策，同时，也运用法律和一些必然的行政手段。

（3）理顺政府与市场的关系。单纯的自由市场经济不能实现市场经济的均衡运行，过分强调政府干预又会使经济推动效率和省略。市场经济的运行不能没有政府的干预，也不能没有市场的调节。在市场经济体制下，政府与市场相互关系的总原则是：充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。市场机制能够解决的，就让市场解决，政府只管市场做不好和做不了的事情。社会主义的市场经济的宏观调控是以市场为基础，主要用来弥补市场调节之不足，纠正市场调节的缺陷。在这种职能下，政府应该采取的具体措施包括：打破地区、部门侵害和封锁，建立和完善平等竞争、规则健全的统一市场；搞好国民经济发展总体规划和布局，统筹规划，协调和建立生产资料市场、金融市场、技术市场、信息市场和企业产权转让市场等，促进市场体系的发育和完善；发布市场信息，加强市场管理，制止违法经营和不正当竞争。

（4）理顺政府与社会的关系。在传统的计划经济体制下，几乎社会的一切功能和事务矛盾集中在政府肩上，政府甚至包揽了大部分私人事务。社会主义市场经济体制要求改变政府的管理范围、管理模式和管理方法，从而切实实现政社分开，把过去属于政府的权力转移给社会中介组织去行使。政府在社会管理方面的基本职能就是组织“公共物品”和公共服务的供给，管理好社会的公共事务，改变计划经济体制下由政府包揽一切的状况。为此，要求政府的社会管理实现三大转变：在管理范围上，改变原来由政府包办一切社会事务的做法，向社会提供“公共物品”；在管理模式上，从“大政府、小社会”转变为“小政府，大社会”；在管理方法上，从传统的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主。为了实现这三大转变，有效地处理好政府与社会的关系，在具体措施上，政府必须培养社会的自治能力，大力培育社会中介组织，政府及其有关部门要为社会中介组织的发展提供生存空间，减少政府及其有关部门输的有关中介事务；加快社会保障制度改革，建立起与市场经济体制相适应的社会保障体系；确立政府与社会的良性互动关系。

（5）理顺政府内部各职能部门的关系。要对政府各部门进行职能分解和职能分析，明确各自的职责分工，建立严格的工作责任制和岗位责任制，从制度上解决职能不清、人浮于事、多头领导、政出多门的弊端。

17、简要回答构成行政组织有哪些主要的构成要素？

构成行政组织的要素主要有：

（1）行政组织目标。所有的行政组织都要根据其职能提出明确清晰的组织目标，作为整个组织活动的方向。行政组织目标是由总目标及各个分目标构成的目标体系。总目标是根据组织的职能和总任务确定的，分目标是根据总目标的要求、组织各部门和所属机构的任务层层分解确定的

（2）权责体系。行政组织是一个纵横交织的权责体系。必须合理划分权力和职责，确定合适的行政体制，研究分权和集权的部门、层级和适度点，以保证机构设置合理，行政效能高。

（3）机构设置。机构设置问题是行政组织的核心问题，是决定行政效率的关键。行政组织的机构设置，要根据行政组织的目标和职能、国家的有关法律和法规，按照一定的程序进行。设置科学、合理的行政组织机构，才会真正成为行政活动和行政权力的载体。

（4）公务职位。公务职位就是行政组织职位。职位是构成行政组织的基本要素之一。职位主要由职权、职责和职务等集合而成。实行科学的职位分类，正确确定职位、职数、职级、职责等，是明确行政人员责任，防止职责不清，激励人员提高效率的科学方法，也是减少行政组织冲突的有效措施。

（5）行政人员。行政人员是各类公务员和行政组织内各类服务保障人员的总称。行政人员是行政组织的又一个基本构成要素，也是行政组织的主体。行政人员在组织里的特殊地位决定了行政人员要具有高素质。要从智能互补、专业类别、年龄气质等方面保证行政组织有一个合理的人员结构，确保行政组织精简高效。

（6）组织法规。从宏观上讲，我们要依法行政，从行政组织机构设置、权力划分到行政人员的行为规范等，都要有法可依．从行政组织内部来看，也要有一定的规章制度，以确保行政组织的正常运行和行政权力的正确行使。行政组织法规是否完善，是衡量行政组织是否健全的主要标志。

18、根据行政组织的功能，行政组织可以划分为哪几种类型？每一类型的主要功能是什么？

根据行政组织的功能，行政组织大致可以分为以下五种类型：

（1）领导机关。领导机关也称首脑机关，是一个行政组织的领导中枢和决策中心。领导机关的最重要成员是行政首长，如总统、总理、省长、市长、县长等。行政首长具有法定的领导地位和领导权限，并负有相应的领导责任。领会见去的组织形式各国差异很大，如美国按惯例由总统主持，有副总统及各部部长参加的内阁会议；英国由首相主持的内阁会议等，都是政府的领导机关或称政府的领导班子。我国国务院的领导机关，是在总理领导下的由副总理、国务委员及各部部长参加的国务院全体会议和由总理、副总理、国务委员、秘书长组成的国务院常务公议。地方各级政府也有其相应的领导机关。领导机关是行政组织的中枢，它统辖全局，运筹决策，是决定政府效能的关键。

（2）职能机关。职能机关是指各级政府管理业务和社会事务的机关，通称为业务部门，如国务院的部、委、办以及直属单位，地方政府的厅、局、委、处、科等。职能机关在领导机关的领导下，负责组织和管

理某一方面的行政业务和社会事务。它的主要任务是贯彻执行领导机关的方针、政策、决定和指示；领导其管辖范围的业务、社会事务；指导下一级政府中相同业务部门的工作和相关业务。职能机关通过行使管理职能，为实现组织的总目标服务。

（3）监督机关。指对各种行政机关及其管理活动进行监督检查的执法性机关。如监察机关、审计机关等。它是建立健全行政组织制衡机制的重要组成部分，是促使行政机关及其工作人员依法行政、忠于职守的重要保障。

（4）辅助机关。辅助机关也称“幕僚机关”，它是为行政领导机关和职能机关实现行政目标、完成工作任务、行使职能而在机关内部承担辅助性工作的机关。它对各职能机关没有直接的指挥和监督权力。辅助机关大体有三类。一是综合性辅助机关，如各级政府的办公厅（室），它参与政务，掌管事务，协助行政首长调查研究，进行决策，沟通协调各方面的关系，管理机关的日常事务；二是专业性辅助机关，如各机关的人事、财务以及其他专门事务机关；三是后勤保障机关，如国务院机关事务管理局等。

（5）咨询参谋机关。现代行政管理面临着日益复杂的各种问题。政府首脑在日理万机的情况下，难以对所有重大问题进行系统的研究。而能否对这些重大问题有深入细致的研究和了解，直接关系到决策的正确与否。因此，在行政管理中就出现了所谓的外脑----“智囊团”、“思想库”等机构。这类机构都由各方面专家组成，有一套科学的研究方法和程序．行政领导机关和首长常借助它们的力量和提供的方案，对重大问题作出决策。由于这些智囊机构的智能优势和特殊作用，使它们倍受各国各级政府的重视。当然，并不是参与政府决策的这类咨询参谋机构都是政府机关．西方绝大部分这类机构是分离于政府之外的。我国随着改革开放和社会主义市场经济体制的建立，越来越重视这类机构的重要作用．除科研院所、大专院校外，各级政府大都成立了政策研究室、经济技术研究中心等机构，很多职能部门都成立了与之有关的参谋咨询机构。参谋咨询机构的出现和作用的发挥，对于提高行政管理水平和决策的科学化起了十分积极的作用。

（6）派出机关。派出机关是指上级机关根据需要授权委派的代表机关。如国家审计总署向各省派驻的特派员办事处，各省政府为了便于对分散的市、县的管理和领导，按区域设立了若干个行政公署，代表省政府对所属县（市）行使职权。派出机关和地方政府的区别有：第一，地方政府是地域性的行政组织，派出机关是功能性的行政组织；第二，地方政府的权力来源于宪法和有关法律的规定，派出机关的权力来源于上级的授权；第三，地方政府的事务范围十分广泛，派出机关按照上级授权处理某一些事务。

19、韦伯的官僚制范式有哪些特征？

理想型官僚组织有六大特征：①具有完整的法规制度。组织的行为和组织人员的行为及权利、义务、职责均以法规形式明文确定。②组织是井然有序的层级节制体系．③力求做到“人事相称”、“职能相当”。人员的任用以技能为依据。④把官职者作是一种基本职业。官职依资历和成就而得到升迁。⑤组织及人员执行公务，必须严格遵守法规、法令，不得掺杂个人喜好或憎恶。③一切法规、法令、规章制度都要具备成文形式。

20、在行政组织设计和活动中，如何贯彻职能需要原则？

行政组织决定于行政职能。行政职能及实现这些职能的管理方式、手段随着社会的变化而变化，并引起行政组织的变化。党的十一届三中全会以前，我国实行的是完全的计划经济体制。为了适应这一体制，各级政府设置了许多行业和产品管理部门。现在，我国要建立社会主义市场经济体制。为了适应这一体制．中央及地方各级政府的机构也要相应发生变化，如撤销专业性管理部门，加强综合性宏观调控部门和服务性机构．

政府职能变化对行政组织设计的影响主要取决于以下因素：

（1）．传统职能部门的继承。如中央政府传统的国防、外交、财政、教育、治安、交通等管理职能是较为稳定的。因此，执行这些职能的部门和机构也较为稳定。各国政府不同时期基本上都继承了这些传统的机构设置。

（2）新产业和新问题的出现。随着科技发展和人类文明进步，一方面出现了大量诸如电子、航天航空、核能、生物工程等新兴产业。对这些新兴产业国家都要给予一定的扶持和保护。这种扶持和保护就是国家政府新增的职能，在机构设置上就要增置许多新的管理部门。另一方面，随着经济的发展，也出现了许多

新的社会问题，如社会保障、环境保护、人口控制、国土治理等。这些社会问题得到了世界各国政府的普遍关注和重视，有些已成为全球问题。因此，政府就要建立相应的机构，对这些社会问题进行管理。

（3）管理体制和方式的变化。为了适应新的管理体制和管理方式，行政组织机构就要做相应的调整。我国过去为适应计划经济和产品经济体制，设置了许多专业管理部门，直接管理企业和生产经营活动。现在，为适应市场经济体制，必须裁减专业经济管理部门和综合经济部门的专业管理机构，必须加强综合调控、政策研究、法规制定、监督检查和信息服务部门。另外，随着科技进步和市场迅速变化的要求，需要采用现代化管理方式和管理手段，这也要求行政组织随之变化。

（4）行政管理权限的转移。由于政治、经济和社会种种原因，政府的行政管理权限常常需要进行某种程度的调整。一是政府组织内各部门之间的调整，这是一种权力的重新分配；二是上下级之间的权力转移，如集中、上收、分散和下放等。这种权力调整和转移直接影响到行政组织的设置。

（5）适应临时特定的管理任务和突发事件。国家和社会时常出现一些临时性任务和突发事件。对于这类任务和事件，一方面在政府职能划分上是空白；另一方面可能是事关重大，成为一定时期的中心工作和社会关注的焦点，这就需要政府设置一些临时性机构，以加强管理，集中处理。

21、在行政组织设计中，如何贯彻管理幅度与层次适度的原则？

管理幅度是指领导者直接管理下级的数额。管理层次是指组织纵向结构中等级关系数．只有管理幅度与层次适度，才有行政组织的合理结构。有些学者把组织管理的幅度与层次的适度称为组织系统纵横结构的最佳度，是适度分权管理的一种定量分析。这种方法既适用于机构设置，也适用于机关内职位的设计和人员的配置。但在实际中，行政组织的幅度和层次究竟以多大为佳，存在着很大的弹性，也没有一个确定的标准。如国外有些学者认为管理幅度以5～6为宜。有些学者根据人的生理构造五官四肢、五脏六腑，牵强地认为适度的管理结构应是“横六竖五”．还有人认为高层管理幅度可达24个，中层可为8—9个。事实上这些数字都是缺乏科学根据的。

在具体确立组织的管理幅度和层次时，我们只需要把握以下几个关系：

第一、在被管理人员确定的情况下，管理幅度与管理层次成反比，即管理幅度越大，则管理层次越少；反过来，管理幅度越小，则管理层次越多。

第二、管理幅度与管理的政务和事务的难易程度和规范程度有关。管理的事务越难、越不规范，则要求管理幅度要小些；如管理的事务较容易，且规范、稳定，变化小，不需要创造性，则管理幅度可大些。

第三、管理幅度与管理者的水平和管理手段的先进程度有关。管理者水平高，管理手段先进，则管理幅度可大些。否则，就可小些。

第四、管理幅度与被管理对象有关。被管理人员素质高、责任心强，能独立胜任工作且忠于组织，、则管理幅度可大些。否则，可小些。

第五、不同管理层次和工作性质。管理幅度也应有差别。

第六、管理幅度与组织法规健全与否有关。对于一个法规、程序健全的组织，幅度就可大些。

一般来说，管理幅度越大，人与人之间的关系就越复杂。法国数学家格雷卡耐斯研究提出：管理幅度与关系数成指数函数关系，即下属数按等差级数增加，则关系数按几何级数增加。这就提示我们，一个管理者如果管理的下属太多，就会引起复杂的人际关系。因此，一方面要把幅度控制在适度的范围，另一方面要加强部门和人员之间的沟通。管理幅度与层次适度还要求尽量减少幅度和层次。这样可以避免政出多门，二可以简化办事程序，从而提高行政效能。前面提到，管理幅度和层次有较大的弹性，但对于公共行政组织来说，还是应尽量保持相对稳定．并用法规形式固定下来，这样才能防止机构和人员不断膨胀、部门之间扯皮现象发生和职责不清。

22、划分行政组织的横向结构的主要标准有哪些？

行政组织的横向结构，按不同角度和标准进行划分，主要有：

（1）按地域划分。区域划分是根据政治、经济、文化、人口、环境、历史等不同标准划分行政区域，组成不同层次的和行政组织。

（2）按管理职能划分。职能划分是将政府在一定时期内负有的职责和功能进行组合分解，组成若干职

能部门承担各种专业职能，每级政府可划分综合部门、职能部门和直属部门。

（3）按管理程序划分。程序划分是根据行政管理流程的需要，将管理的各个环节划分开来，交由各个部门掌握。程序划分使得各环节职责明确，分工清晰，科学性较高。

（4）按服务对象划分。即按照政府所服务的人群来划分部门，如老干部局、留学生司等。按服务对象划分可以与政府与所服务的人群之间形成良好的互动关系，也有利于提高行政效率。

23、20世纪80年代以来，西方行政组织结构的呈现出哪些特征？

（1）、扁平化。西方许多企业和政府组织结构形式已经开始向扁平化方向发展。所谓组织结构的扁平化，就是通过减少行政管理层次，裁减冗余人员，从而建立一种紧凑、干练的扁平化组织结构。如政府通过权力下放、租赁承包等方式将一部分职能移交给社会以达到缩减政府管理层次，提高公共行政效率的。扁平化结构具有自身的优势：一是行政幅度增宽有，行政层次减少，组织成员的性提高；二是组织内信息畅通；三是管理成本降低，工作效率大大提高。但扁平化组织结构也可能造成权力分散，行政控制减弱的弊端。（2）、团队化。这在企业管理中尤为盛行。所谓组织结构团队化，就是组织结构从层级制垂直结构转向以“团队”为中心的过程化组织模式。团队化是让组织打破原有部门界限，绕过原来中间管理层次，直接面对顾客和组织总体目标，以群体和协作的优势，赢得组织的高效率。团队化组织分为“专案团队”和“具体工作团队”两种类型。专案团队成员来自组织中具有专业技术的专家，为完成特定任务而建立“任务组”，这种任务组将依据有机模式而不是机械模式组建。“具体工作团队”主要从事日常工作，一般长期存在。团队化组织结构形式具有自身的特征：一是目标明确。共同的目标是“团队”得以存在的基础；二是界限不明。团队是不同部门、不同专业的成员构成的，成员一旦进入团队后，就不再受原职能部门的管辖，而是依据团队目标自主开展工作；三是角色分工。有效团队成员必须在清晰的组织框架中，做好角色定位与分工；四是规模适中。团队成员人数适中，便于成员间沟通交流。

值得注意的是，扁平化组织结构和团队化组织结构只是消除了传统层级制组织结构过度发展带来的弊端。它们只具有纠错功能而不具备替代功能。

24、试论行政组织的冲突。

任何一个行政组织都会存在不同程序的冲突。现代组织理论认为，所谓冲突是指组织内部成员之间、成员个人与组织之间、组织中不同团体之间，由于在利益上的矛盾或认识上的不一致而造成的彼此抵触、争执和攻击的组织行为。它一般包括四个要素：一是敌对者，不论是个人或者团体的冲突都有相互敌对者。二是目标和利益，敌对者之间必然有不同的利益或目标。三是斗争，为了各自的目标与利益，双方必然产生斗争。四是交互行为。冲突的产生是由于组织成员之间的交互行为所导致。

传统的行政组织理论认为，冲突是“暴力和破坏稳定”的因素，它不利于组织正常活动的展开，甚至将其视为“管理失败或组织崩溃的前兆”。从这种认识来理解冲突，必然采取回避、掩盖或压制的措施。实践证明，一个压制冲突对组织往往会演变成为一个剥夺了自我调节能力和不能健康成长的组织，最终会导致组织的崩溃。现代组织学认为，组织冲突是不可避免的。组织冲突的必然必可从以下三个方面来理解。首先是个人差异的影响，组织中的每个人由于在人格、态度、情感、认知等方面不可能完全一致，因此在接触是就会产生冲突。其次是专业分工的影响，组织中由于存在分工，造成了许多不同的功能单位和层级结构，一些单位和机构都想扩充其职权，争取更多的经费和人员。于是，冲突的产生就不可避免。最后，由于非正式组织的影响，可能导致非正式组织与正式组织之间的冲突。

组织冲突诚然有破坏性的一面，但对其不能一概掩护或反对，重要的总是在于如何学会控制和驾驭冲突。所以，西蒙认为，“冲突，不但不足怕，不足惧，而却可爱。”若从领导立场而言，冲突乃是获取内部控制的主要工具。适度的组织冲突是组织进步的动力。但过度的冲突也会造成组织资源的浪费，因此，加强冲突管理就显得尤为重要。

进行冲突管理，首先了解组织冲突的类型。现代组织学认为，组织冲突可分为组织中个人冲突、个人与团体之间的冲突、组织中团体之间的冲突三种类型。

（1）、组织中的个人。可以分为个人角色冲突和个人之间的冲突。当组织中个人扮演的角色，不能符合他人预期的要求或社会的行为标准时，就会产生角色冲突。个人之间的冲突产生的原因主要有：价值观

的不同；个人之间的信息沟通不畅；个人认识上的偏差；个人本位主义思想；工作竞争压力太大。

（2）、组织个人与团体之间的冲突。组织中个人与团体之间的冲突主要表现为个人目标与组织目标之间的冲突。传动组织理论认为，通过金钱和其它物质诱因，个人目标与组织目标能趋于一致；人际关系学派认为，满足成员的需要。其实，大量的实践表明，组织目标与个人目标不会完全一致也不会完全，往往是部分融合部分分离。在这种状态下，冲突一致存在。行为学者西蒙与马奇在其合著的《组织》一书中，提出了五个衡量个人目标与组织目标一致的基本假设：一是对组织的特权认知愈大，个人认同组织的倾向就愈强，反之亦然。二是组织中成员对目标共享认识的程度愈大，个人认同组织的倾向就愈强；反之亦然。三是组织中个人与个人之间交互活动的程度愈大，个人认同组织的倾向就愈强，反之亦然。四是组织中个人需要获得满足愈大，个人认同组织的倾向就愈强，反之亦然。五是组织中个人之间竞争的程度愈低，个人认同组织的倾向就愈强，反之亦然。这五个基本假设，可以作为衡量个人对组织目标认同的标准。认同程度愈高，个人目标与组织目标就更融合，个人与团体之间冲突就愈小；认同程度愈低，个人目标与组织目标就愈分离，个人与团体之间的冲突就愈大。

（3）、组织团体之间的冲突。现代组织理论学者认为卢斯认为，组织中团体之间的冲突一般有四种情况，即组织不同层级间的冲突；不同职能间的冲突；指挥系统与参谋系统之间的冲突；以及正式组织与非正式组织间的冲突。导致冲突的主要原因主要有：一是参与决策的需要，一个组织的团体之间为了参与决策过程，争取更多的资源，常会发生冲突；二是目标差异，组织由于分工划分同的部门和机构，每个单位在组织设计之初就已经确定目标，各个单位的目标集合成组织的总目标，但在具体执行过程中，各部门和机构的行为大都以本单位的利益为目的，忽视组织的总目标和其他单位的目标；三是团体间认识上的差异；四是各团体间的不明，划分不清引发冲突；五是不健康的思想意识和不良的团体作风也可引发冲突。

冲突在组织中既然难以避免，关键问题是寻求解决冲突之道。苏伦斯认为，解决冲突有三种方式，一是面对问题或解决问题；二是协调双方分歧；三是强迫执行。三种方式中以第一种方式效果最佳，这咱方法通过双方共同协商，把冲突因素明朗化，共同寻找解决之道。第二种方式只能减少磨擦，但冲突会被隐藏下来，并在一定条件下爆发更大的冲突；第三种方式虽可能取得一时的成效，但难以收到长久功效，运用这种方式只能改变双方的表面行为，无法影响其内在的态度。

在解决冲突的过程中，要注意区分破坏性冲突与建设性冲突。对于破坏性冲突，一方面，要加强团体之间的相互联系与交通，强调组织的整体目标，消除成员的心理隔阂；另一方面要适当发挥组织权威的作用，把问题解决的萌芽状态。对于建设性冲突，要充分利用并将其控制在适当水平。

25、试论行政组织的发展。

任何一个组织，都必须随着客观环境的变化和发展不断地进行适应与完善，适时地进行组织变革与发展，提高组织的交通，使组织立于不败之地。行政组织也不例外。

行政管理学者一般从三个方面理解组织发展的意义。

1、从组织发展的目的看。组织发展是为了增进组织效能，提高组织生存能力以及与外界环境保持动态平衡的活动。具体地说，组织目的表现在四个方面：一是形成具有人文性和创造性的组织，使组织能尊重个人，以提高组织成员对组织的信任和支持；是增加组织内横向、纵向沟通的开放性，促进个人目标与组织目标一致，提高组织成员的热情，增进人际关系的和谐；三是通过合适的革新措施，将组织更新付诸行动，以增进组织效能，提高组织解决自身问题的能力；四是增加成员对外界和组织问题的识别能力与解决问题的技术，使组织能随外界环境的变迁而保持组织功能的正常运作。

2、从组织发展的内容看。组织不仅与外在环境有互动关系，同时它的内部也包含着若干个次级系统。它们是组织发展所要维持或者的主要对象。为了保证组织目标的达成以及维持组织内人际关系的和谐，这些次级系统必须随环境的改变而做有效适应，因此，就组织发展的内容来说，组织发展是组织各次级系统有效分工协调的结果。

3、从组织发展的方法看。组织发展是以行为科学理论与技术为基础的，也是组织为实现其目的的一种训练方式。为了实现组织发展有效达成个人行为改变和组织本身规范改变的目的，必须以行为科学的理论与技术为基础。组织发展必须重视两种技术：一是处理分析，即在组织处理事务时要做人关系的分析，使

组织成员获得激励，感情得到交流；二是敏感训练，通过心理培训使管理人员消除权力结构中的等级观念以及由此而引发的戒备心理。这两种技术有利于消除组织成员间的隔阂，便于协同解决组织偏差。

可见，组织发展是组织自我更新的持续过程，组织成员通过分析组织偏差和找出解决办法，促使组织更新发展。每个组织成员都对组织偏差有洞察力，并能提出可靠性解决方案。但组织内部环境必须有利于引导成员提出建议和意见，必须要求管理部门重视团体协作和人际关系协调，以便组织加速更新过程。

组织要提高效能，实现目标，必须有明确的组织发展策略与方法。劳伦斯认为，一个良好的组织发展通常包括：（１）发展个人，（２）发展团体；（３）发展组织三个方面。发展个人是整个组织发展的基础，除敏感方面的训练外，发展个人也意味着个人的自我完善。对此，赫茨伯格提出了如下要求：一是组织成员对工作任务有控制能力；二是组织成员对工作绩效承担责任；三是绩效评估应直接并经常举行；四是组织成员在组织范围内可自定工作进度；五是组织成员工作时应有成就感；六是工作本身应该提供组织成员学习和尝试新的运作程序的机会。发展团体的主要目的是要消除团体之间的隔阂，增进相互理解和彼此合作，顺利完成组织目标。发展团体一方面要利用团体会议，让所有成员都能充分了解团体的任务和目标；另一方面要组织各层次团体单质交流，消除隔阂，可聘请组织中权威人物主持会议，协助双方找出冲突的原因，以改善彼此的关系。发展组织是发展个人和发展团体在技术方法上的综合应用，包括团体间讨论，组织协调会议，组织内部人才的培养等。总之，组织发展一方面促进了组织成员间的相互理解，减轻了组织成员的紧张程度，提高了团体间的协作意识，另一方面也为组织输入了创造性的信息和意见，有利于组织与环境的动态平衡。然而，不可否认的是，组织发展也存在自身弱点：一是组织发展过分强调组织的弹性结构，有些组织如政府机构的特点并不特别适合弹性运作的条件，如完全以弹性结构代替，则往往会造成政令不通，产生混乱；二是组织发展也存在心理假设方面的难题。如“参与者都承担义务”，但事实上，参与者往往并不承担组织义务。

26、简要分析现代行政领导的特点。

行政领导是一个历史的范围，其特征随环境的变化而发展变化。行政领导在不同的历史发展阶段，在不同的社会制度和国家中既有其共性的一面，也有其我的一面。

现代行政领导具有以下四个特征：

（1）时代性。现代行政领导的时代性首先表现为行政领导体制在整个国家体制中的地位上，即这一地位决定了行政领导所波及的一切活动，都具有执行性的特点。行政领导要执行国家意志，即立法机构所制定的法律。其次，现代的行政领导在其活动过程中是民法律和规章制度作为其最根本的和最高的指导原则的。任何个人的或组织的活动都不能凌驾于法律和规章制度之上，都不能不受法律和规章制度的制约。因此，现代行政领导具有法治性的特征。第三，现代行政领导体制和过程具有民主性的特征。这一民族特征不仅表现在行政领导必须执行人民的意志上，同时也表现在行政领导过程中人民广泛参与上。

（2）综合性。行政领导活动的综合性特点是由社会的劳动分工决定的。现代社会是一个劳动高度分工的专业化社会，政府活动也体现了高度分工的特点。这使得行政领导活动的领域变得空前广泛。此外，现代社会也是一个利益多元化的社会，各种利益试图表达自身的愿望和要求，都要求参与行政过程。因此，现代行政领导活动的一个重要特点，就是要将不同的劳动分工和不同的利益进行综合，并将综合的结果输出给社会。前者涉及到的技术性层面，它要求行政领导者进行这一活动时采用多样化的技术方法和手段。后者涉及的是政治层面，它要求行政领导从社会发展的高度，从大多数人的利益高瞻远瞩地考虑问题。在实际行政领导活动中，技术层面的内容和政治层面的内容在很多时候是互相交织的。行政领导的综合性输出应当以推进组织的目标作为其出发点。行政领导必须综合的基础上进行整体性的统领和协调。

（3）权威性。行政领导的权威性首先来自其合法性。这一合法性确定了行政领导在整个行政管理过程中的地位及拥有的相应权力，并使其权力上升成为权威。现代领导的权威是一种理性权威。理性权威的特征在于它的法理性，即它的活动过程中表现的规章制度取向。法治赋予了领导权威的合法性，而行政领导在其展开过程中所表现出来的法治精神又维护和巩固了它自身的合法性。

（4）服务性。现代行政领导是执行人民的意志，因此，从根本上讲，现代行政领导从根本上讲，都是从属于为人民服务这一目标的。现代行政领导不过是特定的代理者，服务人民是行政领导的本质所在。服

务性根源于一切权力来源于人民的这一宪法法则。

27、简要分析科学化对行政领导过程的要求。

所谓科学化过程，指的是行政领导在其计划制订、控制与监督等方面，要尽可能地依赖科学管理和科学领导的知识资源和体制资源，使领导活动在一种规范的状态中展开。一般地说，科学化过程体现为以下两个方面：

第一，领导者进行决策和制订计划必须按照科学的原则进行。即遵循科学的原则、程序，依靠科学的方法和技术进行决策和计划活动。它要求领导者要建立科学的决策和计划体制，注重集体共同决策，决策过程中特别注意依靠各种智囊组织，注意与各种专家的横向联系，形成合理的人才结构，共同完成决策和计划的制订活动。其次，要将决策和计划制订建立在科学分析的基础上，从传统的依靠经验进行，转变为依靠科学分析进行决策，广泛运用新兴科学方法和先进知识，将定性分析和定量分析结合起来，确保决策和计划的正确性和可行性。

第二，领导者对整个组织活动的控制以及对下属的监督、考核必须纳入到科学的规范体系中才能确保组织目标的顺利实现。因此，领导者应该制定科学的控制体系、监督手段和考核指标，为行政领导活动的质量提供量化的检测指标。

28试论行政领导者的授权艺术。

授权是领导者普遍采用的一种领导艺术。这主要取决于三个因素：一是领导活动多具有“领导行为与领导目标的间接性”的特点，这就决定了领导者必须依靠授权调动下属的积极性，才能有效地完成组织的目标。二是当代行政活动具有多样性和专业化的特点，任何一个行政领导者不可能是握所有信息，具有完备的知识结构和专业能力的全才，他必须在某些领域通过授权，依靠那些具有管理能力的专才，去完成组织目标。第三，现代行政领导不是以领导者为原点的垄断型活动，而是下属与领导者融为一体的参与型活动，下属正是通过参与有有效的管理，获得一种自我归属感和主体价值的实现，因此，如何将制定决策和执行决策有效地联为一休，就成现代领导活动的重要特征。

授权的类型包括四种：（1）刚性授权。即对所授权力、责任、完成任务的要则、时间，都有明确规定，被授权人必须严格遵守。通常对一些重大事项宜采用这种授权类型。（2）柔性授权。即只一个大纲或轮廓，让被授权人有较大的自由度做随机应变的处理。它宜用在事情复杂多变、领导对情况也不甚清楚，被授权人精明强干的任务上。（3）惰性授权。即领导者将自己不愿也不必处理的繁杂事务交由下级处理，其中包括领导者本人也不知道如何处理的事务。（4）模糊授权。它与柔性授权有些类似，只是给予被授权人的权力限度比较模糊。领导者授权的原则是：（1）因事择人，视能授权。者只有在对之能力、性格、条件及其影响力进行综合判断的基础上，才能使授权获得令人满意的效果。（2）明确权责，适度授权。明确权责就是领导者向被授权人明确所授予的权力大小和责任范围，明确执行某项任务要达到的具体目标。所谓适度，就是要授权，只向自己的直接下属授权，而不是超级授权。它包括本三方面：授权不是将自己的领导权力全部授予某人，而是将有关事项适当分别并授予若干个适合被授权的人；授权不能超出范围，不属于自己权力范围内的事，不能授权；授权一般是一事一授，有关任务完成后就及时收回权力。（３）授权留责，监督控制。领导者下授权力，但不下授责任，即可以充分发挥被授权人的积极性，但行动的后果必须由授权者负责，不能在下授权力的同时而逃避责任，（4）防止反向授权。领导者在承担责任的同时，也要防止下级责任。

29、试论行政首长负责制与集体领导的关系。

现代行政领导是一种追求效率和速度的活动，因此，行政部门一般采取首长负责制的领导方式。它主要包含以下三方面的规定：第一，行政首长对于本单位、本部门乃至本层级的领导和决策具有最高的领导权和最终的决策权，负有主要的或全部的行政责任；第二，个人负责制建立在一定的民主讨论基础之上，它要受制于各种民主化原则，这是充分发挥领导集体成员之积极性的有效保障；第三，首长负责制的运作是以分工负责制的方式展开的。这种分工包括纵向分工和横向分工两个方面。

首长是行政领导活动能否顺利展开的关键所在。行政首长具有以下特点：全局性，即具有提出战略思想的能力；超前性，即具有能够预测本系统所潜伏的危机、面临的挑战以及确立未来发展优势的能力；超

脱性，即从根本上、宏观上把握行政领导活动过程的能力。

现代行政领导活动并不是仅仅依赖于行政首长而展开的，强有力的领导集体是行政领导活动顺利展开的制度化保障。一般地说，领导集体要在以下四个方面成为资源组合得当的素质结构：（1）老中青相结合的年龄结构；（2）高水平的文化知识结构；（3）领导集体的全面能力结构；（4）协调互助的性格气质结构。

行政首长负责制和集体领导的关系是：（1）集体领导不能代替首长负责制。领导集体不能借口集体领而剥夺行政首长的决策权；行政首长也不能借口集体领导而推卸应该承担的责任。（2）首长负责制是一种组织领导制度，而领导集体的分工负责是一种运用方式。从严格意义上说，在实行首长负责制的行政系统中，对整个行政机关的工作结果承担最终责任的只能是行政首长。领导集体内的个人负责制有两方面的含义：一是分工领域的工作负责，这一责任通常来自行政科长的授权，这是工作层面的负责。二是对行政首长负责，这是终极意义上的负责。

30、简要分析行政决策在行政管理中的重要地位和作用。

（1）行政决策是搞好行政管理的前提。行政管理活动蕴涵着行政领导、沟通、协调、控制、决议、人事管理等多种功能。在这所有这些功能中，行政决策是最重要的、最主要的一项功能。可以这样说，行政决策是行政活动的先导。一切行政管理活动和行政行为都离不开行政决策。行政决策是行政管理优化的前提，只有决策科学化，行政管理的职能才可以得到充分的发挥。从中央行政机关到基层行政机关，从行政枢纽部门到行政职能部门，从行政领导到行政工作人员，都要围绕着决策这一中心来开展活动。

（2）行政决策是行政管理的关键环节。行政决策是行政管理的中心环节，是其它行政运行功能的基础，处于核心地位。没有决策就没有行政一系列的后续活动。行政决策正确与否，直接关系到行政管理工作的成败。正确的行政决策，就会使执行有正确的依据，产生正确的结果；错误的决策，就会产生错误的结局。错误决策的决心越大，危害和损失就越大。因此，行政决策是行政机关和行政领导者最重要的任务。衡量行政机关或一个领导者工作是否出色，关键看其是否把握了事关全局性、战略性的决策的运用和是否运用得当。

（3）行政决策是行政领导者的基本职能的管理技能。在行政管理过程中，行政领导处于核心地位，承担着行政管理的多项职能，而这些职能中的主要职能是行政决策职能。同时，行政决策又是行政领导的重要技能，因为行政领导的素质在很大程度上以其行政决策水平来衡量的，行政领导的层级越高，其所担负的决策任务愈多，决策愈重要，决策的影响范围越广，因而对行政决策的技能要求愈高。

31、在现代行政决策系统中，咨询系统承担着哪些功能，具备哪些特点？

在现代行政决策系统中，咨询系统通常表现为两种形式：一是行政系统内部的决策咨询系统，二是行政系统外部的咨询系统。咨询系统一般由专家构成。

在行政决策体制中，咨询系统承担的主要功能有：顾问功能，即参谋功能；研究功能，即接受行政主体的委托，就某一或某些问题进行专门性的研究，并提出研究报告。

为了有效地履行这些功能，咨询系统必须具备以下几个方面的特征：

（1）运作的客观性。咨询系统在运作过程中要尽可能地排斥价值的干预和影响，强调“唯实”取向。

（2）组织的独立性。咨询系统的职责在于向决策者提供有价值的思路和看法，而不管这一看法是否为决策者所接受。应当有相应的规章制度和免责制度来保证其组织上的独立性。

（3）结果的严谨性。咨询系统的成员必须认识到研究成果对于决策及其效果的重要性，要具备科学精神、理性精神和负责的态度。

32、简要分析现代行政决策的发展趋势。

一、民主化趋势

行政决策民主化的趋势表现在决策权的分权趋势，广泛的民主参与及专家参与等方面。

行政决策权的分权趋势。这种趋势体现在两个方面，一是行政决策权的下移倾向。主要表现为中央政府开始将碑由自身掌握的某些权力下放给地方政府行使，实际上扩大了地方政府的行政决策权限；二是行政决策的主要负责人将原先独自享有的决策权委托给行政下级行使，从而实际上增加了行政下级的决策。

专家参与行政决策的趋势。现代决策都面临着一个变动不居的环境，专家的参与就显得十分必要。专

家参与呈现出制度化、普遍化和经常化的趋势，专家的参与为行政决策的科学化提供了必要保证。

行政决策的复合趋势。复合决策即团体决策。在现代行政决策中，形成了以行政负责人为核心、包括专家和公务员以及一定的社会行为主体在内的决策趋势。这是决策民主化的生动体现。

二、综合化趋势

所谓综合化，是指行政决策时，由单目标向多目标转移的趋势。

现代行政决策通常是多目标决策，是系统决策。由于个人决策向团体决策的发展，单目标决策失灵现象频繁，决策者对更佳的管理效能的追求，行政环境的变化等因素的影响，行政决策的综合化趋势成为必然走向。

三、科学化趋势

传统的行政决策主要是依靠行政首长个人的经验和意志所进行的决策。这种决策以定性分析和经验性决策为基本特征。面对复杂多变的客观环境，传统的行政决策模式暴露出其局限性，因而，现代行政决策尤其强调科学化趋势。表现为，在决策过程中，强调定性与相结合；短期决策与长期决策相结合。

33、简述行政执行的特点。

行政执行具有下面几个显著特点。

（1）、实务性。行政执行是一种实施性质的行政管理活动。它必须通过许多具体的实务性行动来逐步落实决策方案。

（2）、经常性。作为行政管理的基本任务和基本职能之一，行政执行是一项大量的和日常性的工作。

（3）、强制性。行政执行是对行政决策的实施、推行，而行政决策一般都以政策法规的形式提出，并以国家强制力作为后盾。因此，行政执行具有强制和权威性。

（4）、灵活性。在行政过程中，经常会出现一些不可预测的潜在性和性因素，这就要求行政执行活动具有一定的灵活性。

34、试分析影响行政执行的主要因素。

（1）非执行机关和执行人员方面的因素。这些因素主要包括：第一，行政决策所要解决的问题的性质。行政决策所要解决的社会公共事务，有大小不同和复杂程度方面的差异。有些事务的解决，属于复杂的系统工程，涉及的机关、人员多，所需调整的行为量大，要求的技术、手段难；有的甚至要改变人们的传统意识和风俗习惯。处理这类公共事务，阻力大、困难多，执行时必然也要遇到重重障碍。第二，行政决策本身的质量。就要求而言，任何一项决策都应合理、合法，都应明确、具体，都应具备一定的科学性，都应得到群众的拥护和支持，一句话，都应成为司密斯所说的“理想化的政策”。但事实上，决策质量是有高有低的。只有那些质量高的决策。即形态法律化，目标明确、具体，科学性强，群众广泛赞成的决策，在执行时才不会遇到大大的阻力，才能取得较好的效果。第三，国内政治气候和国际环境的变化。国内政治气氛活跃，社会秩序安定团结，人民群众对执政党和政府的信任度高，推行某项决策就比较顺利。在对外开放的条件下，国际间经济文化交流频繁，因而国际环境的变化也会对某项决策的执行产生或多或少、或正面或负面的影响。第四，人民群众对决策的理解程度了二项决策被人民群众理解后，就能够得到他们的拥护和支持，这样就容易贯彻执行。有时候，由于种种原因，一项本来正确的决策会遭到人民群众的误解，因而使他们产生抵触情绪。在这种情况下，有关行政机构就需要进行深人细致的舆论宣传和思想政治工作，以便让人民群众正确理解决策，使他们顾全大局，把支持决策变成自觉的行动。

（2）行政执行机关和行政执行人员方面的因素。第一，行政机关的组织结构与工作热诚情况。执行机关的组织状况，直接影响行政执行的效果。执行机关的组织越健全、结构越合理、人员越精干、情绪越饱满、工作程序和制度越科学、纪律越严密、信息沟通越灵便、办公手段和方法越现代化，就越有利于执行决策，越有利于取得成绩。反之，如果机构重叠、职责不清、冗员过多、情绪低落、纪律松弛、信息不灵，就会严重阻碍决策的执行。第二，行政执行人员的忠实精干程度。执行人员不仅需要明了决策，忠实地贯彻执行，而且对实现决策要有信心、有能力、有办法。如果不明了决策，就有可能出现“歪明和尚”把好经念歪的现象。执行人员在执行决策时有一定程度的裁量权，这种裁量往往带有倾向性，如果他们对决策不理解，或持保留态度，或以权谋私，执行时就会打折扣或阳奉阴违。第三，行政领导者的品格作风。如果

行政领导者能全心全意为人民服务，品德高尚，作风正派，领导有方，在群众中享有崇高威信，能充分调动工作人员的积极性，及时发现和纠正执行中的偏差，决策就能顺利执行，行政效率就能大为提高。反之，如果行政领导者带头走歪门邪道，搞不正之风，严重脱离群众，决策就很难正确执行。这是一个关键性的因素。第四，监督检查的情况。行政机构人员庞杂，行政事务繁多，各单位有各自具体的、特殊的利益，因而在行政执行过程中，难免要发生不协调或违法乱纪现象。上级经常检查下级的情况，各类监督机构认真负责，切实厉行监督职责，及时处置影响执行的障碍，是决策顺利执行的重要保证。

35、在整个行政管理过程，行政执行的重要性表现在哪些方面？

（1）行政执行是实现行政决策的唯一途径。政府要有效地管理国家和社会事务，就必须根据社会政治、经济、文化发展的需要，针对现实生活中存在的重大问题，及时正确地进行决策。而要把正确的决策付诸实施，变成现实，就必须依赖于行政执行。没有有效的行政执行，再好的行政决策都只能写在纸上、挂在嘴上，而不可能变成社会现实。

（2）行政执行是验证和修正行政决策的重要步骤。行政决策正确与否，最终要靠实践来检验。行政执行活动就是行政管理的实践活动，它的结果就是检验行政决策正确与否的最好尺度。毛泽东同志曾指出：“认识情况的过程，不但存在于军事计划建立之前，而且存在于军事计划建立之后。当执行某一计划时，从开始执行起，到战局终结止，这是又一个认识情况的过程，即实行的过程。此时，第一个过程中的东西是否符合于实际情况，需要重新加以检查。”这段话是针对军事活动而言的，但也适用于行政管理。“第一个过程”相当于行政决策的过程，“又一个认识情况的过程”则相当于行政执行的过程。后一个过程对前一个过程进行验证，如果验证决策是正确的，就不折不扣地执行；如果验证决策是错误的，就对它进行修正，然后再执行。

（3）行政执行是判断一个行政单位是否正常运行的重要手段。判断一个行政单位是否圆满地完成工作，主要应看其行政执行的效果。行政执行不仅能验证决策本身是否正确，同时也可以检验行政组织机构是否合理，领导者和一般工作人员的配备是否恰当，具体工作制度是否健全，信息反馈系统是否灵通，检查监督系统的工作是否得力，等等。如果一个行政单位的行政执行效果较好，就说明这个单位的运转是正常的，反之则是不正常的。

36、行政指挥有几种类型？试作简要分析。

行政指挥主要有三种类型：第一，现场指挥，即领导者亲自在实施现场进行的指挥。这种指挥方式简明、及时、方便，有助于领导者及时发现和解决问题，但适用范围不广。第二，会议指挥，即领导者通过各种类型的会议而进行的指挥。这是行政执行机关常见的一种指挥形式。会议能在较短时间内协调和统一各个方面的执行活动，能起到指导和推动工作的作用，有些会议甚至能取得事半功倍之效。但是，在会议指挥问题上，应特别注意提高会议质量，防止会又过多过长。如果指挥者事事依赖会议，养成“坐机关、下命令”的官僚主义作风，就不但不能较好地履行指挥职能，还会导致“会海”泛滥。第三，书面指挥，即指挥者通过下达文件、简报、通知等书面材料而进行的指挥。这是行政机关最为常见的指挥形式，它适用于指挥层次高、范围广、时间和地域等条件又受到限制的场合。书面指挥具有能确保信息传达不走样，便于以后核查等优点。在书面指挥问题上，要特别注意避免滥发文件等书面材料的文牍主义。

37、我国行政沟通应该遵循哪些基本原则？

我国行政沟通应遵循的原则：一是要平等沟通。参与行政信息沟通的双方，一定要互相尊重、平等相待，以同志式的、商量或建议的方式沟通信息，反对颐指气使、盛气凌人的态度和作风。只有这样，才能使行政信息沟通顺利进行。二是要准确简明。行政信息沟通一定要清晰、准确，不能使用模棱两可、含混不清的概念，否则就会造成歧义或误解。与此同时，行政沟通又要求简单明了。只有简单明了，才有利于信息的传递、记录、理解和应用，才有利于提高工作效率。冗长的谈话、报告、指示，往往使人抓不住中心，把握不了要领。结果，既影响了信息沟通的效果，又降低了工作效率。三是要及时沟通。行政信息沟通具有明显的时限性，该沟通的情况，应及时沟通，并及时商量对策，采取措施，才能起到应有的作用。

38、试论行政沟通的障碍及其克服。

信息沟通不畅是我国行政管理中存在的一个突出问题，主要表现在：信息来源少，有时想了解有关信

息，却无处可寻；感受器少而不灵，有关情况和问题发生后，其信息不能及时收集和传递出来；信息不对路，有用信息少；信息传递慢、损失大、失真率高等。行政信息沟通不畅的这种状况，是由沟通过程中的一些障碍因素造成的。为了提高行政执行、行政管理的效率，必须采取各种办法排除这些障碍。

（一）行政沟通的障碍因素。

在行政管理过程中，影响行政沟通的因素主要有：

（1）组织障碍。组织的层次过多、机构重叠、关系不顺、文山会海等因素，都会给行政沟通造成障碍。在设计组织结构时，应考虑组织中沟通线路是否畅通，应对沟通的线路、时间作出科学的安排。组织的层次应该合理，层次过多会影响沟通的速度和准确度；层次太少，又会造成传抄方面的困难。

（2）知觉障碍。所谓知觉，是指人们对事物的认识。由于人的经历、知识水平、个性差异、价值观念等方面的不同，对同一事物可能会产生不同的看法或结论。在行政沟通过程中，要尽量使组织内部的人有着大致相同的知觉，特别是要有大致相同的价值观念。如果组织内部人们的知觉统一了，价值观念统一了，那么就容易做到“心往一处想，劲往一处使”，就容易加强行政沟通。

（3）语言障碍。、传递行政信息的语言，对事物的描绘应该是准确的、客观的、全面的。但是，在行政沟通过程中，由于下述矛盾的存在，往往导致这方面的不准确、不客观、不全面，从而影响了行政沟通。一是语言的相对静止性与行政事务的不断运动性之间的矛盾。语言是人们活动的产物，它的发展总是相对落后于事物的变化。在人们没有普遍接受之前，任何语言都不可能成为沟通的工具；而一旦变成了沟通的工具，事物又有了新的发展。因此，任何语言都只能相对准确地描绘行政事务。二是语言的高度概括性与行政事务的具体性、多样性之间的矛盾。天下没有完全相同的两片树叶，也没有两件完全相同的行政事务。语言具有高度的概括能力，当人们用它描绘行政事务时，总是要去掉、舍弃一些特性而描绘主要特性，也就是说，只能尽可能全面地进行描绘。三是语言的抽象性与行政事务的真实性之间的矛盾。所有的语言都是抽象的，抽象得越厉害，臣事物的真实性越远。日本学者早川一荣认为，语言的抽象性是有阶梯的，阶梯越高，人们与事物的关系越间接。

（4）地位障碍。地位是指某人在行政组织和群体中的位置，具体表现为某一个人在行政群体中的相对级别。在正式组织中，上层级别较高的人比下层级别较低的人有更高的地位。地位的高低会明显影响行政沟通过程，人们常常根据谁是信息的提供者来判断消息的准确性，就说明了这一点。在行政沟通中，有些地位较高的上层人员心存自骄心理，不随便、轻易地向下进行沟通活动，有些地位较低的下级人员出于自卑或自保心理，有时也不愿向上进行坦率的沟通。由此可见，地位因素抑制了人们之间的自由沟通。

（5）地理障碍。这是指地面距离、城乡差别、通讯条件等因素造成的障碍。如果行政机关的工作单位分散在各个地方，或者同一单位的人在不同的地方工作，地理上有相当的距离，而通讯条件、交通条件又很落后，那么，人与人、单位与单位之间就不能畅快地交流意见、沟通信息，就不能相互了解和理解。

（二）排除行政沟通障碍因素的方法。

上述障碍分别发生在信源、信道和信宿三个方面。其根源，或因发出信息者自下而上汇报不实情况，自上而下发布无法执行的命令；或因沟通渠道环节过多，流程过长，传递中出现误差或遗漏；或因接受信息者素质不高，不负责任，一、不能及时使用有价值的信息等。要排除行政沟通中的障碍因素，必须在全体行政人员中培养信息观念，明确信息是现代社会的重要战略资源，从而自觉、主动地进行信息沟通。具体说来，为了排除行政沟通中的障碍因素，需要重点做好下面几方面的工作。

（1）加强思想教育和组织监督，克眼信息传递过程中社会心理因素的影响，特别是要杜绝说假话、报虚功的不良倾向。反映情况“打埋伏”，夸大成绩，缩小缺点，报喜不报忧；对上级的指示主观主义地理解，各取所需，为我所用，这是我国某些地方和部门行政管理中长期存在的问题。原因多种多样，其中之一就是因为思想教育不够，组织监督不力。因此，要改善行政信息沟通，必须加强思想教育，使全体工作人员都明确组织的目标和行为规范，树立共同的价值观念和价值准则，避免价值判断上的失误。同时，要加强组织监督，对那些隐情不报、故意说谎、歪曲事实真相的人和事给予严厉的制裁。

（2）健全组织机构，设置专职负责的联络人员，明确规定沟通渠道，完善信息沟通制度。在健全组织机构方面，当前特别重要的是要建立健全行政信息系统。所谓行政信息系统是指收集、加工、传递、存贮

和处理行政信息的系统，它是为行政管理活动提供所需要的行政信息的一种组织或程序。其基本职能有四项：一是确定信息需要。即确定行政管理过程需要什么内容、形态的信息，谁需要这些信息，需要多少信息，什么时候需要这些信息，通过什么渠道传递这些信息等。二是收集加工信息。即根据确定的信息需要，收集信息发生源发出的原始形态的信息和外界传来的各种信息，经过验证分析，确定其准确性、真实性和可靠性，并经加工整理，使之成为可以提供、使用和存贮的有用信息。三是提供、传递信息。即根据行政管理者利用行政信息的要求，检索出所需要的信息，然后向利用者提供和输出行政信息。四是系统管理信息。即对各种行政信息进行系统管理，提高利用率和有效性。

（3）提高行政人员的素质，克服领导机关和领导干部发送信息辞不达意、概念不清，下级人员接受信息知识准备不足等问题。行政信息沟通主要是借助于语言文字进行的。行政人员文化基础差，掌握和运用语言文字表达思想的能力弱，说不清听不懂，是造成行政沟通障碍的重要原因之一。因此，要改善行政沟通，必须提高行政人员的科学文化素质，以克服信息沟通过程中出现的概念不清、辞不达意、听不懂、理解不了等问题，提高沟通效果。对于行政领导干部来说，除了要大力提高自己的科学文化素质和掌握运用语言文字表达思想的能力之外，还应从下面几个方面入手，努力提高行政沟通的效果：一是培养和提高感受性，即培养和提高对下属反映正反两方面情况的感受能力，既愿意听报喜，又愿意听报忧，这样才能了解并掌握下属人员的心理和行为的实际情况，促进有效沟通。二是运用通俗易懂的语言。行政领导者不论是发布命令、指示，还是与人谈话、作报告，都不应使用那些生僻、费解的语言。三是提高下属的信任度。行政领导者应尽量提高自己在群众中的威信，这样才能使他发出的信息容易被他人接受和信任。四是克服不良习惯。有些行政领导者在信息沟通过程中，对别人的谈话不感兴趣，心不在焉；当听到不合自己胃口的言论时，过分激动，甚至不愿再听下去，将其余的信息都忽略了；对较难的言词不求甚解，不动脑筋等等。这些不良习惯都不利于沟通，因而必须克服。

39、简要分析行政控制的环节。

行政控制包括四个环节：

首先，确立控制标准。行政控制的对象、任务不同，控制的具体标准也应不同；控制标准来源于任务、方针、政策和变化了的情况，各类控制标准都应力求实事求是。

其次，实行有效监督。监察与督导能促使行政活动的正常运行，同时也能发现决策与执行过程中的偏差，为控制提供依据。

第三，健全反馈系统。反馈系统机构完善，人员素质高，信道畅通，就能把偏差及时、准确地反馈给行政领导。

最后，采取控制措施。要根据偏差地性质、程度、范围以及产生偏差地原因，采取相应地纠正措施。

40、简要回答行政监督的基本功能。

一般而言，行政监督的功能主要指监督和缓行政机关及其内部工作人员执行国家制定的各项行政法规、行政政策的情况，同时纠正和惩处违反行政法规、行政纪律的行为。具体地说，行政功能监督的基本功能主要有三种：

（1）行政督察。无论是上级行政机关对下级行政机关及其行政人员实行的行政性监督，还是行政机关在本系统内部进行的行政监督，目的是检查各级行政机关及其行政人员执行国家行政法规、行政规范、行政纪律的情况。这是行政监督的第一项功能，也是最基本的功能。行政督察通常可以分为长期、中期、短期和专项督察。长期行政督察通常一般一年一次，目的是督察有关行政机关和行政人员在一年行政工作中的整体执行情况。这种督察是一种综合性检查，它涉及到行政过程的方方面面，因此，也是最重要的行政督察。中督察期督察一般以半年为一考察周期。上级行政机关根据先前制定的行政目标和行政任务，详细地对下级行政机关的工作进行检查。短期督察通常一季度甚至一个月进行一次。专项督察是就行政执行过程中某一方面的问题进行的监督与检查，这种督察具有针对性和临时性的特点。

（2）行政纠错。行政督察的功能一方面是监督行政机关及其行政人员执行行政法规、行政规范和行政纪律的情况，另一方面，当发现行政机关及其行政人员违法行政时，行政监督还可以发挥行政纠错功能。行政纠错是在行政执行过程中出现了违反有关国家行政法规、行政规范、行政纪律的情况下，有关行政监

督部门所进行的旨在查处有关责任部门和责任人并制定切实可行的整改措施的行政活动。行政纠错的一个重要特点是它的事后性，即它总是滞后于行政机关及其行政人员的行政行为。

（3）行政防护。作为一种政治监督，行政监督一方面要防止某种违反行政法规、破坏行政纪律的事件发生，另一方面又要保证行政机关和行政人员在行政活动中避免再次违反法规，促使行政活动健康有序运行。同时，行政防护必须做到在行政监督中的公正执法。行政监督的防护功能是运用行政法规和行政纪律的约束、行政规范的控制和严密的监督活动以及制止和处分违反行政法规的行为来实现的。

41、简要分析行政监督的基本内容。

通常，行政监督包括以下几方面的内容：

行政指派监督

一般而言，行政监督主体对行政监督客体的监督就构成了行政监督的主要内容。行政监督主体一般指上级行政机关和专门的监督机构，而客体则指下级行政机关及其行政人员。行政机关对下级的监督一般可以相对地分高、中、低三个层次。不同层次有不同的监督内容。

行政上级对下级的监督是工作监督，其主要内容包括合法性监督、合理性监督和对行政人员的监督三个部分。其中合理性监督是上级行政机关对下级机关实施监督的主要内容。这些监督行为在高、中、低三个层次上的内容有所不同。行政监督的内容可细分为对行政指派、行政指导和行政评价的监督。如果以中国整修行政系统为参照系，国务院的监督为高层监督，省、自治区、直辖市的监督为中层监督，县级人民政府的监督为基层监督。

行政指派是指根据行政人员的品行、修改、知识结构、工作能力和工作经验和各项条件来分配他们的工作任务。行政指派的合理性直接影响到行政人员的工作情况和行政工作的整体效率。

根据行政指派和内容和特点，对行政指派的监督的内容主要涉及到：（1）行政领导是否按照自己的职权和任务制定具体的工作计划和工作分配任务。（2）行政领导是否定期调查和分析行政机构的内部情况。（3）行政领导是否定期考察行政人员的各项素质。（4）行政领导在行政指派时是否考虑到工作的轻重缓急。（5）行政领导在行政指派时是否给行政下级保留了适当的自主权。（6）行政领导在行政指派时是否做到了行政人员的最佳组合。

行政指导监督

行政指导就是上级行政机关对下级行政机关和行政人员进行的非强制性的、以影响下级行政机关及行政人员行为为目的的行政活动。它包括管理性行政指导、协调性行政指导和咨询性行政指导。

任何行政指导都有一个合法性、合理性和责任性的问题。具体而言，对行政指导的有效性监督通常涉及到三个方面的内容：（1）对行政指导合法性监督；（2）对行政指导合理性的监督；

（3）对行政指导责任性的监督。

行政评价监督

行政评价是指对行政机关和行政人员所完成的工作进行考核、评估，通过评价确定奖罚的对象。行政评价涉及到如下关键变量：行政计划和行政目标是否吻合；已经完成的工作的数量和质量是否合乎标准；工作效率是否合乎要求；行政人员的能力是否胜任各自担负的工作。行政主人一般采取定性和定量相结合的方法。

对行政评价的监督通常涉及到四个方面的内容：（1）行政评价是否具有客观标准；（2）行政评价是否公开；（3）行政评价是否公正；行政评价是否坚持了实事求是的原则。

42、行政监督有哪些基本方式？试作简要分析。

行政监督的方式是决策行政监督是否有效的一个重要因素。从行政监督的主体、目标、对象和时间等方面进行分类，行政监督的方式大致有如下几种：

一般监督和专门监督

从行政监督的主要来看，行政监督的方式由一般监督和专门监督构成。所谓一般监督是指国家行政机关对监督对象所实施的监督。这里的国家行政机关包括从中央到地方的和各级行政机构，上级行政机关对下级行政机关、上级主管部门或职能部门对下级相应部门、同级行政机关之间等都属于一般行政监督。所