浅谈行政事业单位内部控制

2016月（

下）

行政事业资产财务

与浅谈行政事业单位内部控制

孙

茹张美华（辽宁省地质矿产勘查局辽宁沈阳）摘要：2012年，财政部出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》等相关文件，是行政事业单位加强内部控制的法律依据，近年来我国行政事业单位内部控制取得了很大成效，但仍存在一些问题，影响了内部控制成效的发挥。本文阐述了行政事业单位内部控制亟待解决的问题，并结合工作实际有针对性地提出了解决对策。

关键词：行政事业单位；内部控制；法律规范建设

一、行政事业单位内部控制建设的法律规范建

设情况

2012年，财政部出台了《行政事业单位内部控制

规范（试行）》，随后又配套出台了《行政事业单位财务

规则》《事业单位会计准则》《事业单位会计制度》，2015

年，财政部又出台了《关于加强财政内部控制工作的若

干意见》。从内容上看，《内控规范》是以预算管理为主

线，资金管控为核心，内控制度的有效执行为切入点和

着力点，合理保证单位活动合法合规，最终以提高公共

服务的效率和效果为目的的制度性文件。内控规范的

试行也是自2001年《企业内部控制基本规范》发布以

来，我国在内部控制领域的进一步探索，是将科学的治

理体制在全行业、全领域进行的全方位覆盖，标志着社

会主义市场经济体制的进一步完善。

二、我国行政事业单位内部控制亟待解决的问题

（1）配套改革没到位和单位的不适应。现行的《内

控规范》通过梳理流程，将单位内部各个分散的、碎片

化的制度进行规范化、标准化的整合，通过内在驱动行

政事业单位的管理由基础管理迈向流程管理，最终提

高管理水平的科学性、高效性。但从目前的建设执行

情况来看，与当初建设的初衷尚有差距。一是由于内

部控制缺乏相应的理论基础，配套的改革和落地措施

尚未完善，二是单位内控的建立会对权利重新分配、甚

至会影响单位现有的组织架构，进而对单位现有人员

形成冲击，并带来人们的不解和不支持，由此对制度的

推行形成了阻力。我国行政事业单位内部控制尚处于

实施初期，未来必将是一个漫长而艰巨的过程。

（2）对内控的应用更多集中在会计领域，缺乏全面

化系统化控制。我国内部控制的理论和实践研究起步

较晚，开始于20世纪90年代。且因为我国内控的应

用主要局限在会计内部控制领域，所以主要是以会计

控制为讨论对象的。而目前正在实施的《行政事业单

位内部控制规范（试行）》，已经突破了会计控制的局

限，结合管理层面、以信息化建设去构建内部控制。理

论与实践的脱钩督促我们进一步强化应用，探索更深

层次的全面控制。（3）行政事业单位内控建设面临着外缺压力，内缺动力的处境。依据制度经济学理论，企业建立内部控制的动机主要是为了追求利益，由于企业与其利益相关者有直接的经济关系，以单位经营效益最大化为目标的企业内部控制实施动力主要来源于企业股东、债权人等方面；而行政事业单位具有典型的非营利属性，作为提供社会公共服务的主体，更多的是强调社会效益的最大化；同时，其掌握的国家资源，承担的关系国计民生的重要职责，涉及人民的切身利益。此外，因其所有权和管理权相分离，对内部控制的设计和实施就缺乏主观能动性。（4）作为单位开展活动起止点的预算管理尚未发挥主导作用。预算是行政事业单位工作的起点和依据，预算控制是其最重要的控制活动。随着我国行政体制改革的不断推进，行政事业单位的预算管理水平得到了极大提高，预算管理体制已经初步形成，建立了预算编制、执行、监督相分离的预算管理机制，

预算业务基本实现了预算编制、审批、执行、评价合法合规的控制目标。当然，仅仅是合法合规并不能满足对预算业务控制的要求，还是要建立更加科学健全的预算管理制度。编制缺乏科学性、专款不专用、资金投向不正确、资金使用效益低下等问题仍然突出。三、推进我国内部控制建设的有效举措（1）从意识形态层

面来看，需要单位一把手协调调动，各部门协同配合，从而形成人人学内控，处处讲内控的良好氛围。内部控制建设是漫长而艰巨的道路，它的落地实施首先需要解决人们对内控规范的理解和正视，要重在全员参与。从宣传主体上，它需要国家、各级财政部门、网络媒体等各部门的共同参与；从宣传方式上，可以以知识普及、专题教育、政策宣传、知识竞赛、有奖征文等形式灵活开展，从而有效强化行政事业单位的内部控制意识。（2）从具体业务层面来看，内部控制要从会计控制扩展到管理控制乃至信息化的全面控制。财政部长楼继

伟关于内控工作有过内控工作要责任心加信息化的指示精神。将信息化运用到内部控制建设中会成为