自来水行业现状与政府管制的对策研究要点

摘要

从经济学的角度来看，自来水在城镇居民的生产和生活中的效用序列当属前列。自来水行业作为自然垄断行业，具有明显的网络运行、沉淀成本、公益性、成本弱可加性以及外部性等特点，客观上要求实施政府管制。但由于行政垄断性等体制上的缺陷，已经成为自然垄断管制失灵的主要原因。本文主要分析了自来水行业现状以及政府管制现状及其管制失灵的原因，并在文章最后，对“谁来管制”、“如何管制”、“管制与竞争如何并进”等改革难题进行了对策研究。

关键词：自来水，政府管制

1绪论

1.1选题背景及意义

自来水行业是人们生产与生活密切相关的基础性产业，其业务主要包括自来水的生产和供应、排水及污水处理等等，这些业务形成了一个相对封闭的产业链。自来水行业是地方公共团体作为专营企业经营的事业体，各自拥有地区垄断供应权。其垄断性质主要表现在以下几个方面：

（1）成本劣加性：自来水行业的供水平均成本和边际成本会随着产量的增加而大幅下降，即由一家或者少数几家企业提供整个地区水产品的成本要低于多家企业提供同样产量的产品。

（2）具有规模经济和范围经济的特征：供水行业随着生产规模的扩大，产品和服务的单位平均成本是下降的，而且当自来水行业提供多种服务与产品时，可以收到生产与分配的纵向统一利润和对多用户提供多种服务的复合供给利润。

为了打破垄断，提高自来水行业的效率，我国对自来水行业进行了市场化改革，随着改革的不断深入，效率与公平问题逐渐显露出来。一些自来水经营者在企业的运营过程中，只注重企业利润而忽视消费者的利益。比如，为了节约成本、提高利润而降低自来水的质量、提高自来水的价格等等。由于自来水行业具有公益性，仅靠市场机制发挥作用很难达到，因此，需要政府对自来水行业进行管制，使其在实现企业利润的同时兼顾社会福利。

但现阶段，我国自来水行业的管制还比较薄弱，政府对特许经营权经营模式管制的相关经验还不足。所以，有必要对如何对我国自来水行业进行政府管制进行研究，这对行业改革提出建设性意见尤为重要，具有十分重要的意义。

1.2国内外研究现状

1.2.1国外研究现状

夏基和鲍莫尔认为，自然垄断最显著的特征是其成本的劣加性。所谓成本劣加性是指由一个厂商生产出整个行业产品的总成本比由两个或者两个以上的厂商生产同样产品的总成本要低。鲍莫尔认为，如果一个产业成本函数在相关的产出范围内存在劣加性，那么该产业就是自然垄断产业。只要存在劣加性，无论是否处于规模经济阶段都是自然垄断。在多产品市场，劣加性的表现就是范围经济。范围经济是指在单一企业内生产不同产品较之几个特定企业分别生产不同产品来说是廉价的。

一般而言，在自然垄断这种不完全竞争的市场结构下，垄断企业通过减少产量、提高价格来谋求自身利益最大化。这种行为在带来大量资源浪费的同时，也造成了社会福利的净损失。由于消费者处于相对弱势地位，所以抑制垄断的一个重要方法就是政府管制。

在大多数自来水产业的经济研究中，信息不对称问题被忽视了。但是信息不对称是管制者始终要面临的问题。随着经济的发展，管制中的信息不对称问题引起了越来越多的重视。国外学者不仅在理论上寻求突破，同时结合实践，对自来水等行业进行研究，希望可以对实际的经济生活提供帮助。Wolak、Thomas、Lavergne等学者建立模型研究了自来水产业中的信息不对称问题。法国学者Serge Garcia和Alban Thomas也从不对称信息角度出发对法国市政供水的管制进行了一系列的研究。他们分析了建立在合同基础上的地方政府和经营水业的私人

运营者间的关系。表明在一定的条件下，由于存在对自来水生产和传送过程中运营者行为的信息不对称，将导致管制合同是次优合同而不是最优。他们首先指出了信息不对称对受管制企业的生产决策的影响，进一步通过法国供水企业的相关数据证明了在信息不对称条件下，标准合同的预期是无效的。

约瑟夫·斯蒂格利茨提出，产业的某些环节适于竞争，而其他环节适合于由几个生产者独占。如：自来水行业的制水、供应等环节可导入竞争，而网管由于管道巨大的沉没成本，竞争就不经济，适于管制。改革管制框架，应适时将竞争性业务从垄断行业中剥离出来，并防止那些仍居于垄断环节的厂商将垄断势力延伸到该产业的其他环节。

1.2.2国内研究现状

我国学者对于自来水行业管制的深层次研究刚刚起步。

王学庆分析了目前我国城市供水管制无效的原因。他认为，现阶段，供水行业本身不具备提高效率的内生性机制；同时城市供水法律体系尚未建立，管制规则尚不能有利的规范政府和企业行为，在政府管理和企业的市场运行中都存在不规范的问题；此外，城市供水仍然维持垂直垄断一体化经营模式，造成了自然垄断权利的不合理延伸；而价格形成机制的监管约束机制的不健全，则削弱了价格管制发挥刺激效率提高的作用。

张悦认为政府对城市水业的管制不仅包括准入管制、建设过程和运营过程的管制，还包括政府行政行为的管制。他指出政府部门应该从直接的运作者变成指导者和监督者，只有这样，政府才能真正代表公众利益。

张军提出在城市供水企业改制中，政府可以利用特许经营权模式，从本身改变管理方式。管理的内容应该包括七个方面的内容：水价的合理性，水质的达标控制，安全连续的供应，服务的满意程度，关联交易的公允性，进入退出的限制性和经营环境的公平性。

综上所述，目前国内的研究对于自来水行业管制缺失的问题有了统一的认识，达成了应该加强水业管制的共识。但研究角度大多停留在政策层面，缺乏理论层面的深入研究，没有剖析管制无效背后的真正原因，这就为本文的进一步研究留下了空间。

1.3研究方法和论文框架

1.3.1研究方法

本文通过大量阅读相关文献资料掌握本领域研究的前沿问题、最新观点和理论，明确研究方向。采取定性分析方法，从大量资料研究中获取论点，进行归纳整理、总结概括，找出共性，遵从发现问题、分析问题和解决问题的一般研究规律，并加以案例说明，从而提出科学而切实可行的解决方案。

1.3.2论文框架

本文分为五个部分。

第一部分为引言部分，分别介绍、总结了选题背景及意义、国内外研究现状、研究方法和论文框架。

第二部分主要对我国自来水行业的现状进行了分析，并指出自来水行业要进行政府管制的原因。

第三部分主要对我国自来水行业的政府管理进行了分析，指出了政府管制失效的原因。

第四部分在第三部分的基础上，提出了完善我国自来水行业政府管制的可行性对策与建议。

2我国自来水行业现状

2.1自来水行业相关理论概述

2.1.1概念界定

自来水行业主要是供水和排水，是一条由原水、供水、排水、污水处理、及水资源回收利用等形成的产业链。包括水利工程、管道运输、管网建设、水生产、水配送、污水处理等一系列产业结点。图1是自来水行业产业链示意图。

图1 自来水行业产业链

2.1.2自来水行业的特征

（1）技术特征

自来水的供应过程从技术特性角度概括来讲，是通过一定的管网系统把自来水输送到终端用户，消费者使用后的污水又通过下水道排污系统流到污水处理厂，因此整个自来水行业具有显著的自然垄断特征。但是自来水行业具有可分性，其生产经营过程可分为：供水、管网输送和排水。其中根据各环节的生产经营特点，只有管网输送具有明显的自然垄断性，同一个地区如果同时存在两套以上的管网系统，则会形成巨大的资源浪费。短期竞争可能会给消费者带来经济利益，但是从长期来看，不利于规模经济的发挥，会导致企业的低效率经营。而供水和排水环节均可不同程度的引进市场竞争。

（2）经济特征

①自来水行业的公益性：对于消费者而言，水是生活必需品，不能够因为价格过高而放弃使用。因此，在自来水行业的市场化改革过程中，政府有责任引导和规制企业坚持公益性原则，要求供水主体对全体居民以普遍可承受的价格提供供水服务。同时，水是不可再生资源，当代人在水的生产、使用过程中，要兼顾子孙后代利益，做到既满足当代人生存与发展的需要，又不损害后代人满足需要的能力。

②自来水行业的自然垄断性：自来水行业具有投资额大、投资回报期长、资产专用性强、沉淀成本大、规模经济显著等特点。因此从技术经济的角度看，自

来水行业存在成本劣加性，表现为：在特定的业务范围内，由一家企业提供一定数量的产品比两家或两家以上的企业提供相同数量的产品更有效率，即具有自然垄断性。这是我国自来水行业必须实行进入管制，采取特许经营的一个重要依据。

③网络性：自来水行业的生产、输送、销售具有很强的纵向关系，其中管网输送是核心业务环节，自来水只有通过物理网络输送才能进入消费领域，消费者使用后的污水也必须通过下水道排污系统流回污水处理厂。因此，自来水行业必须拥有完整统一的网络，并实现全程全网的联合作业，才能实现网络的有效协调和高效运行。

④存在大量的沉淀成本：自来水行业是高度资本密集型的，自来水管道和下水道系统等固定资产都有很长的使用生命周期，一旦资产投入进去，无法在市场变化时及时地把固定资产变现，具有巨大的沉淀成本。同时水厂生产产品的性质单一，设备的专用性强，无法转而生产其他产品。随着人们生活水平的不断提高，为了达到对自来水质量不断提高的要求，要采取新工艺，不断添置新设备，因此自来水行业高沉淀成本的特点更加突出。

⑤区域垄断性：首先，自来水行业必须依存于水资源而存在，而水资源的分布是固定的，不具有流动性；其次，自来水行业提供的服务是直接面向用户的，所使用的资源是当地或调配到当地的水资源，只能在工程覆盖的范围内使用和消耗，目前由于技术和成本限制，不可能建立全国范围的供水、排水管网。同时，受水资源、地理位置、经济发展水平等因素的制约，目前我国大部分农村地区没有实行统一供水，城市供水管网被没有实行统一供水的地区分割，因此自来水行业通常采取区域性垄断经营的方式。

2.2我国自来水行业现状

改革开放以后，我国自来水行业得到了迅速发展。价格已经由无偿供水转变为合理收益阶段，水的商品属性得到了确认。国家出台一系列政策逐渐开放自来水行业，吸引非国有资本进入，在市场化改革的过程中促进我国自来水行业的发展。

（1）逐步调高供水价格：1990年，我国对自来水价格进行了调整，改变了多年固定不变的“福利型低水价”模式，初步解决了企业的亏损，增强了企业的自我发展能力。目前，我国自来水价格基本保本，国家以法律的形式明确的规定

了我国供水价格由供水成本、费用、税金和利润构成。1986年、1996年、2002年、2009年的城市居民生活用水价格分别是0.14元/吨、0.61元/吨、1.26元/吨、2.25元/吨。

（2）供水综合能力不断提高：我国城市自来水行业年末供水综合生产能力大幅提高，与新中国成立初期相比，年末供水综合生产能力增长了115倍，用水人口增长了34倍。

（3）城市供水管网发展迅速：2004年城市供水管道长度已经由1986年的72557公里发展到358410.5公里，年均增长9.3%。2003年至2006年，共新增城市排水管道铺设长度148345公里。

（4）供水总量增加：1986年我国城市自来水行业全年供水总量为2773921万吨，2009年已经涨到4902755万吨，相比增长了76.7%。

（5）截止2007年末，我国城市用水普及率达到97%以上；2009年西部地区城市用水普及率达到91.8%，较2000年提高了45个百分点。

（6）污水处理能力不断提高：到2010年9月底，全国设市城市、县及部分重点建制镇累计建成污水处理厂2631座，污水处理能力达到1.22亿立方米/日；全国正在建设的城镇污水处理项目达1849个，总设计能力约4660万平方米/日。全国建有污水处理厂的城市占设市城市的比例超过90%。

但是，我国自来水行业仍然存在许多不尽如人意的情况。城市自来水行业投资资金短缺，管网老化失修，漏损率高。据报道，中国许多城市的自来水管网是20世纪50年代或60年代修建的，在东北一些城市甚至是日伪时期修建的，管道太细，老化严重，高楼大厦建立起来了，但水压不足，白天水供不上去，夜里才来水，老百姓称之为“夜来水”，只好挑水喝。又如1996年，在广西壮族自治区72个县城中，有1/3的县城因供水设备陈旧或输水管网建设滞后造成缺水或供应紧张。根据对408个城市的统计，全国城市自来水管网的漏损率平均达21.5％，在北方一些城市甚至高达40％。相当于全国一年有近100亿吨的自来水白白流失。污水处理方面，截至2010年9月底，我国仍有61个设市城市没有建成污水处理厂，其中一半以上分布在黑龙江、吉林、广东三省。

我国自来水行业的市场化改革已经走过了十多年的历程，虽然大量非国有资产涌入，成功建立了上海模式、深圳模式等市场化典范。但我国自来水行业主要

业务仍由地方政府的企业独家垄断经营，实行政府定价，市场化改革相对落后，是典型的自然垄断与行政垄断交织的经营模式，严重制约了我国自来水行业的进一步发展。

2.3我国自来水行业需求政府管制的原因

（1）自来水行业是自然垄断行业，具有投资巨大、投资回报期长、资产专用性强的特点，同时自来水行业管网的成本效率优势，使得市场上只有一家企业经营时效率最高。如果政府任由多家企业同时生产，会有两种竞争结果：①小规模企业被挤出市场，由于其资产无法转为他用，从而造成社会资源的巨额浪费；

②几家实力相当的企业共享市场，由于每家企业的产量都达不到规模经济的要求，成本居高不下，造成低效率的生产。因此，政府应该限制其他企业进入该市场，赋予垄断供给权。但是如果允许垄断企业自主决定自来水价格，其厂商会把利润最大化作为价格确定的基础，从而导致垄断价格，扭曲分配效率，降低经济效率，造成社会福利损失。因此，政府在赋予自来水行业垄断供给权的同时，也必须对其进行政府管制，避免垄断企业运用垄断势力损害消费者的利益。

（2）自来水行业具有公益性特点，是我国的基础性设施行业，其改革关系到国计民生。为了充分发挥自来水行业的成本优势，维护广大消费者利益，实现社会福利最优，政府必须对自来水行业进行管制。

3我国自来水行业政府管制分析

3.1我国政府管制的历程

（1）进入管制历程

进入管制，是指在一些市场失效的产业中，为了防止资源配置低效或过度竞争，确保规模经济、范围经济和提高经济效率，政府机构通过批准和认可等手段，对企业的市场进入，包括数量、质量、期限以及经营范围等进行限制。

我国自来水行业进入管制是一个逐渐放松的过程。建国到20世纪80年代初，我国自来水行业一直都是由政府投资垄断经营。80年代政府管制开始松动，自来水行业逐渐开放，其进入管制改革主要分为设备、技术进入阶段，开放非自然垄断环节，开放管网阶段三个阶段。

表1 进入管制改革的三个阶段

（2）价格管制历程

我国自来水行业的价格管制主要经历了无偿供水阶段、低水价阶段、不完全成本回收阶段和合理收益阶段。目前，水价改革已经取得了突破性进展，其价格管制改革主要体现在以下几个方面：

资源水价：1988年的《水法》和2002年施行的新《中华人民共和国水法》明文规定“水资源属于国家所有”“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度”。

城市供水价格：①提高供水价格，1985年颁布的《水利工程水费核定、计收和管理办法》结束了我国无偿供水的历史，供水价格也慢慢的从福利型向商品型转变；②改革计费方式，规定供水价格由供水成本、费用、税金和利润构成，

遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则，用水实行计量收费和超额累进加价制度，以旅游业为主或季节性消费特点明显的地区可实行季节性水价，实行分类水价；③水利工程供水从无偿使用到有偿使用，供水成本费用得到部分补偿。

污水处理费：1998年9月23日颁布的《城市供水价格管理办法》明确规定“污水处理费计入城市供水价格，按城市供水范围，根据用户使用量计量征收。”截至2009年6月底，全国有475个城市实行了污水处理收费制度。

3.2我国自来水行业政府管制失效的原因

3.2.1行政垄断性和管制体制上的缺陷

垄断依赖的是行政特权，它是计划经济的惯性和官商作风的产物，政府直接进行管理企业，有着以下的“不兼容性”。

（1）政企工作目标不同：政府的工作目标是多元的，比如维护社会经济秩序；企业的目标是利润最大化。而政府为了实现自己的目标，对企业进行管制时，不会采用“利润最大化”的经营宗旨，政府会牺牲企业的利益而满足其他的目标。

（2）缺乏现代观念和科学方法：政府对自来水行业的管制缺乏激励机制，无法从根本上通过提高企业经营效率、挖掘企业潜力、提高员工积极性等途径来降低产品的平均成本。为了弥补企业的损失，国家会相应给予一定补贴，导致成本外在化，企业经营管理落后，资源浪费严重。

（3）法律缺位：不能适应行业引入竞争后，建立和维护自由、公开、公平的竞争秩序的需要。

3.3.2原行业主管部门没有转型为公正、公平的管制机构

在计划经济时代，自来水行业主管部门（城建委或建设局）兼有行业利益代表和行业管理者的双重身份、双重职责。行业主管部门既代表国家对行业进行管理，同时又代表行业向国家要各种对本行业有利的政策，直至今天，大多数行业主管部门的角色也未有根本变化，只是现在行业主管部门还要负责本行业国有企业，尤其是大中型企业盈亏的责任，由于行业主管部门要对本行业的经营业绩负责，行业主管部门与所属企业形成唇亡齿寒关系。这样一来，行业主管部门对行业的管制职能，远小于行业保护职能，行业主管部门未成为公正、公平的政府管制部门，而是成了行业利益的代表，成了行业现有企业利益的保护者。

4完善我国自来水行业政府管制的对策

4.1进行激励性管制

对沉没成本高的部分，科学的管理是实行激励性管制，以对传统管制下的信息不对称等缺陷进行补救。通过设计科学合理的制度来减少管制成本，激发企业提高效率的积极性。

（1）对新入企业采用特许投标制：政府对自来水行业逐步放开管制后，对试点的企业通过、资质、信誉、经营实力等方面的评估，选择某一特定企业进行一定期限的承包，给予企业特许经营权。为了给予企业提高效率的刺激，在特许期限后再通过竞争投标的方式来选择新一轮的特许经营企业。

（2）实行对价格上限的管制：管制部门与被管制企业签署价格变动合同，企业定价时原则上只能在这一上限之下自由变动，避免了价格制定的复杂程序，是对企业提高不对称信息的解救方法。

（3）采用社会契约制管制：管制部门与自然垄断企业在修订价格时就设备运转率、建设费、热效率等签订合同，企业如能达到比合同更好的成绩则予以报酬，否则予以处罚。

4.2完善法律配置的有效支持

自来水行业最为自然垄断行业，目前缺乏全面而透明的法律框架，比如《城市供水条例》只在行业准入的资质审查、工商登记要求、价格管制权等方面进行了规定。这些法规基本上着眼于国家基础设施安全方面的维护，而不是为了规范市场行为。要使竞争主体的活动规范化，要对现存相关的法律法规，特别是原先由部门制订的旨在保护行业特权的旧法，作全面的清理、修订和调整。

（1）制定《反行政垄断法》：以便政府从微观经济中自觉退出，从制度上解决政企不分的难题。

（2）制定《自然垄断行业管制法》：以法律的形式明确管制机构的工作职权、管制的范围、资源的管理、行业的放开准入等事宜，为增强机构的独立性和透明的管制程序的建立提供法律依据，减少管制的随意性。内容同时要包括完善的行政程序和外部监督机制，加大对行政违规和行政违法行为的责任追究和惩罚力度，从而杜绝部门利益合法化，保证管制机构的公正性。

（3）制定《自然垄断行业公平竞争法》：管制改革的前提是营造公平竞争的环境，防止原有垄断企业排挤新进企业。对原有企业进行分割，降低其市场支配能力，营造公平竞争平台。

4.3政企分开和限定政府管制责任

在现有的供水管制体制中，供水企业与主管部门市建委仍然是行政隶属的关系，主管部门既是经营者又是监督者和管制者。因此，管制部门与供水企业有共同的利益，这导致政府管制缺乏约束力，企业由于经营不善造成的非政策性亏损可能被掩盖起来，企业缺乏提高效率的动力。在进一步的改革中，应该打破政府与企业在行政和人事上的纽带关系，将政府管制部门的职责限定在监督管制的范围内。脱离了与企业的利益关系，政府管制部门将摆脱企业低效率运营保护者的角色，有效行使其监督者的职能。

4.4引入市场化竞争

只有沉没成本较大的管网部分不适合竞争，其他环节的竞争条件是成熟的，具体步骤如下：

（1）创造平等的市场准入和退出：比如吸引新企业的加盟时，可考虑实行特许权投标，即政府在一定时期内给企业以特许权，特许权结束后重新竞争投标。这种方式可克服管制者与被管制者的信息不对称现象，促使企业不断完善经营管理，为赢得下一轮市场竞争而努力提高企业绩效。对特许权的拍卖，可采用全国性招标方式的方式，引入多家企业竞争某一产品或服务的特许招标权，使最有效率的企业中标。

（2）对新入企业实行非对称性管理：为了防止原有企业凭借其自身优势对新入企业进行排挤，政府管制部门应该对两者的管制力度有所区别。比如可以对原有企业的财务进行分离管制，从制度上减少交叉补贴的可能性，从一定力度上扶植新入企业，为两者的公平竞争创造环境。

（3）区域性竞争模式：对于自来水行业，如果多家企业生产后，进入管道就无法区分具体厂家的，可采用区域间标尺竞争的方式。其基本思路是将垄断行业的竞争者扩展到全国范围，垄断性企业根据地理位置，在全国内划分几个地区性企业。对行业准入的竞争对手进行招标，特定地区的企业在其他地区的刺激下提高自身的内部效率。由于区域间标尺竞争并非处于同一市场的不同企业之间的

竞争，而是不同地区市场上的企业的间接竞争，管制部通过横向比较，决定下一期的竞选企业。