浅议我国农药管理工作新阶段的特点和推进措施

浅议我国农药管理工作新阶段的特点和推进措施

－－杨锚

总结我国农药管理工作新阶段的特点首先要回顾农药产业发展历程，以及农药管理工作的内涵变迁。改革开放30多年来，我国农药产业经历了起步、成长和快速发展期，从1978年主要依赖进口，到2005年农药产量突破100万吨，再到2010年产量突破230万吨，出口量超过120万吨，我国已成为世界农药生产、使用和出口大国。随着农药产业的发展壮大，农药管理工作的重点也从当初关注产量增长，到注重药效和质量，再到当前高度重视安全上。近几年来，农产品质量安全事件的频繁发生，国家领导的高度重视，社会舆论的广泛关注，给农药管理工作带来了巨大的挑战，同时也带来了前所未有的发展机遇。

一、六项标志性工作，推动农药管理进入新阶段

（一）《农药产业政策》的出台。随着农药产业产能过剩加剧，产业进入调整期，工信部、农业部等部门适时出台了《农药产业政策》，目的在于加快农药产业结构调整步伐，增强农药对农业生产和粮食安全的保障能力，引导农药产业持续健康发展。农业部出台了关于进一步加强农药管理工作的意见，即将修订出台的《农药管理条例》也与《农药产业政策》精神进行了衔接，互为推动。国家一系列政策法规的出台，将推动农药管理工作法制化建设进一步完善，同时指明了新阶段农药管理的方向。

（二）高毒农药的淘汰和禁用。自2003年以来，农业部会同有关部门相继禁用了甲胺磷等五种高毒农药，随着近几年高毒农药进入“多事之秋”，特别是海南豇豆事件后，国家加大了对高毒农药禁用的力度。农业部等五部门出台了第1586号公告，对苯线磷等22种高毒农药进行了淘汰和禁用的具体规定。这一标志性措施，必将开启高毒农药管理工作的新篇章，高效、低毒、低残留农药替代和生物农药推广作为补偿机制将面临难得的发展机遇，势必推动农药原药和制剂的创新和品种优化。

（三）农药经营许可制度的设立。《农药管理条例》（征求意见稿）中设立了农药经营许可制度，在旧的《农药管理条例》中7类农药经营主体名存实亡和市场经营秩序混乱的形势下，经营许可制度是市场需求的必然表达和政府加强监管的现实需要。实际上，各地也早已开展了形式各样的农药经营许可制度探索。海南实行了农药专营制度，山东实行高毒农药定点经营和实名购买制度，我部也在蔬菜园艺作物标准园推行了高毒农药定点经营制度。经营环节一头连接农药生产环节，一头连接农药使用环节，在新修订的《农药管理条例》中设立经营许可制度，将标志农药从生产到使用的中间环节更加受控。

（四）农药残留限量标准体系建设加快推进。我国农药残留标准体系建设起步晚、底子薄。截至2008年底，我国农药残留限量标准仅807项，而美国达到11000多项，欧盟14.5万项，日本近5万项，且有限量标准的178种农药中84%是10年前在我国生产登记的老品种，63%是20年前生产的老品种。2010年，成立了国家农药残留标准审评委员会，从组织保障、发展目标、实施路线上提出了农药残留标准工作思路，提出3年制定7000个农药残留限量的目标，确定了转化一批国际标准、补充残留试验数据制定一批限量标准、新制定一批残留限量、制定豁免物质名单等农残标准制修订技术路线。截至目前，已完成了3000个农药残留限量的制修订工作。农药残留标准体系的建立完善，将对于我国农产品按标生产、依标监管，积极应对国内农药质量安全事件和国外贸易技术壁垒提供技术支撑。

（五）农业病虫害专业化统防统治全面推开。根据全国农作物病虫害专业化统防统治工作会议的部署，未来几年，主要粮食作物专业化统防统治覆盖率力争提高到３０％，棉花、蔬菜、水果等经济作物专业化统防统治覆盖率提高到１５％，化学农药使用量将减少２０％。农药等生产资料的统购、统供、统配、统施将改变目前分散农户下，农民购药盲目、配置随

意，施药水平低，自我保护条件差的局面，将更加有利于提高农药的利用率，减少农产品质量安全隐患和对环境的危害。

（六）农药应急处置体系加快形成。海南豇豆事件发生后，应急管理成为政府部门思考和改进工作的重点。《农药突发事件应急预案》正在制定中，农药应急管理体制和机制也在逐步建立完善。部监管局专门成立了应急处，加强农产品质量安全应急处置的机构队伍建设和能力建设，应急处置体系得到健全，全系统统一指挥、信息畅通、快速反应、科学处置的应急管理体系得到发展。

二、农药管理工作进入新阶段的几个特点

（一）农药产业结构调整加快。根据《农药产业政策》，“十二五”期间，农药企业向专业园区进一步集中，农药企业兼并重组步伐加快，高安全、低风险产品和应用技术的研发得到推进，高毒、高污染、高环境风险的农药产品和工艺技术逐步被限制和淘汰，企业实施名牌战略，着力培养主导品牌。在此形势下，一些同质化产品将会逐步失去市场，一些规模小、处于市场低端，缺乏创新和研制能力的企业将遭到兼并或淘汰，一些具有核心竞争力的企业则能成长起来，成为行业的主导，农药产业朝着集约化、规模化、专业化、特色化的方向转变。

（二）农药产品添加隐形成分和限用农药超范围使用的问题凸显。国家实施高毒农药禁用和淘汰后，一些企业为抢占市场和追逐利益在其他产品中添加违禁成分以达到提高药效的目的。这种在合格产品中添加“李鬼”的行为，由于添加成分的种类多，隐蔽性强，难以监管到位。另外，限用农药超范围使用，或低毒农药超量超次使用的现象也屡见不鲜。科技日报记者在山东寿光韭菜合作社调查发现，低毒农药的使用很不规范，时间长了，害虫都产生了抗药性，很多零散种植户只能盲目加大剂量，低毒农药残留逐步走高。

（三）农药安全管理更加重视过程控制。农药生产源头更加重视清洁生产，农药企业向专业园区或化工聚集区集中，减少点源污染。农药经营环节实行经营许可，规范市场经营秩序，加强对农民的购药指导。农药使用环节，推行统防统治和统购、统供、统配、统施“四统一”，实行用药记录制度。《农药管理条例》（征求意见稿）中第一次明确农药使用者的处罚，农药管理各责任主体和处罚也更加明晰。

（四）农药残留限量标准制定的要求进一步提高。一是在解决农药残留限量标准总数不足的同时，标准制修订工作将更多地引入国际通用的风险评估、以及其他限量标准制定规则。二是逐步解决标准制定滞后的问题，力争农药残留限量标准制定与农药登记同步。三是随着我国农药残留限量标准的逐步完善，农产品贸易的进一步深化，农药残留限量标准的国际协调会更加频繁和复杂，对农药残留标准制修订的要求更高。

（五）农药应急管理的重要性更加突出。危机管理或应急管理不当造成的损失远大于使用农药本身造成的损失。我国相继禁用了一系列高毒农药，强化了市场监管，推广统防统治，应该说相比之前，农药质量安全事件发生的几率在降低，但是农药质量安全事件发生后造成的影响甚至加大，由于现代信息传播之快，行业竞争激烈，国内国外两个市场一体化，人民群众对健康食品的高要求，应急处置不当会导致社会恐慌，产业损毁，严重影响国家形象。以海南豇豆事件为例，水胺硫磷不是禁用农药，并未直接造成人员中毒等事件，但是几乎摧毁了海南豇豆产业，农民损失惨重，给我国农产品和政府形象造成负面反应，很大原因就是危机意识不强，地方利益博弈、应急处置不当。

三、推进农药管理工作的对策措施

一是以推进农药产业健康发展为着眼点，强化登记政策的引导。农药登记管理将根据农药产业新政不断调整和完善。强化风险评估研究和在农药登记管理中的应用，逐步建立健全高毒、高风险农药产品再评价和退出机制；制定农药登记资料等无形资产合理流动和转移

规则，为企业做大做强提供便利条件；鼓励农药企业创新，推广应用生物农药，促进农药品种结构不断优化；开展小宗作物用药登记补贴试点，服务企业开拓国际市场。

二是以保障人民群众身体健康为着眼点，严格农药全过程管理。贯彻落实农业部等五部委第1586号公告，稳步推进高毒农药淘汰和禁用，严格农药登记管理，严厉打击假劣农药，强化对市场中农药违法添加隐形成分行为的监管，加强高风险农药助剂的管理，引导市场形成农药产品标准制定机制，强化对限用农药超范围使用和低毒农药超量使用的监管，加大对农药使用者的培训和指导力度，探索建立农药废弃物处置的长效机制，切实维护农民和广大消费者的切身利益。

三是以提高农产品国际竞争力为着眼点，加快建立完善农药残留限量标准体系。强化国家农药残留标准审评委员会能力建设，提高农药残留标准审评水平，在标准数量上满足执法监管要求的同时，更加与国际标准和国际标准制定规则接轨，更加针对出口目标国制定农药残留限量标准，更加针对进口国产品补充完善我国农药残留限量标准和检测标准，更加广泛地参与到国际标准制定事宜中，争取更大话语权和参与游戏规则制定，减少由标准带来的技术性贸易壁垒，扩大我国农产品国际贸易。

四是加快《农药管理条例》配套制度制修订和强化宣传培训。抓紧制修订配套制度，为《农药管理条例》出台做好准备。结合农业系统“六五”普法规划，抓好《条例》的宣贯落实，组织号召全系统干部职工和执法人员学法，提高依法监管的能力，加强对农药经营人员法律法规、农药和植保知识等培训，提高农药使用前最后一道防线的把关能力，加强对农民专业合作组织和农民的培训，提高农业生产者科学合理使用农药的水平，充分利用电视、报刊、杂志、网络、手机短信等传播渠道，切实加大法制宣传力度，营造全社会学法、用法、守法的良好氛围。

五是从法规层面探讨建立农药应急管理机制。根据《农产品质量安全法》、《食品安全法》、《突发事件应对法》，从法律法规层面建立统一指挥、快速响应、协同合作的农药应急管理机制，破除地方保护主义、行业利益与公共管理之间的利益博弈。建立健全应急反应机制，加强应急管理人员、专家等队伍建设，发生突发事件时，及时开展情况调查、形势分析、影响评估，实施应急监测和管理，加强对互联网等现代信息传播平台的舆情监控，针对不实报道，主动澄清事实或作出科学解释，正面引导舆论。