以改革促进教育公平 袁振国 正式版

以改革促进教育公平

袁振国

（华东师范大学终身教授，国家督学，中国教育学会副会长）

2007年，时任中共中央总书记胡锦涛同志在当年庆祝教师节的讲话中第一次提出了“把促进教育公平作为国家基本教育政策”的要求，2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》对此做了具体的政策阐释和工作部署：教育公平的基本要求是保障每个公民依法享有平等接受教育的权利；促进教育公平的关键是机会公平，重点是义务教育的均衡发展和帮扶困难人群（在我们国家的现实情况下有三个明确的重点：一个是残疾儿童，一个是家庭经济困难学生，一个是农民工子女），主要措施是合理配置公共教育资源（在区域之间向西部倾斜，在城乡之间向农村倾斜，在学校之间向薄弱学校倾斜，在人群之间向困难人群倾斜）。根据这一战略部署和基本政策，“十二五”期间采取了一揽子的计划和措施，中国的教育公平水平得到了极大的提升。我和很多的外国朋友进行过交流，他们都充分注意到了中国在促进教育公平方面的巨大努力和明显进展。这几年我国促进教育公平进展的情况在会议材料里面专门印发了“两会”期间关于教育公平进展情况的报道，大家可以去看一看，我这里就不重复了。

教育公平是仁者见仁、智者见智的事，从哲学家、教育家、经济学家和历史学家的角度来说，都可以有不同的见解。从前面专家的发言当中，我们听到古代的哲学家强调的是“恰当”，现在的哲学家强调的是“应得”，这些都是经典性的定义。但是，从制定政策的角度说，还需要更具操作性的定义，以切实有效地推进中国教育公平水平的提高。经过讨论，我们对教育公平的操作性定义（不完整但重点明确）是：每个人平等地享有公共教育资源；教育过程中每一个学生平等地获得学习和发展机会；教育政策向弱势群体倾斜。

在这一操作性定义的基础上，我们需要思考的是，“十三五”期间在原有的基础上教育事业的发展怎样迈出新的步伐？

这里，我想首先表达这样一个观点，那就是优先发展教育是促进教育公平水平提高的基本保障。我们国家教育发展的第一要求是优先发展，这是不能动摇的。

但是，教育的发展并不一定必然带来教育公平水平的提高，如果处理不当的话，发展也有可能会扩大原有的不公平。今天，我发言的主题就是希望通过一系列的改革，包括办学体制的改革、财政政策的改革、资源配置办法的改革以及学校内的课堂教学改革等等措施，使得教育公平水平能够上一个新的台阶。华东师大教育公平协同创新中心将把这个作为长久的议题进行深入的研究，我们相信教育公平协同创新中心将会成为世界上最有影响的研究教育公平问题的中心之一。

在此，我想用有限的时间在改革的取向上强调以下几点：

第一，通过支持政策的结构性变革进一步提高教育公平水平。讨论教育结构有各种各样的纬度，我这里从基础教育和高等教育、普通教育和职业教育、民办教育和公办教育、学校教育和继续教育四类结构来做简单的讨论。基础教育和高等教育无法说谁重要谁不重要，掌心掌背都是肉，哪一个更重要，哪一个不那么重要，优先支持哪一块，不要优先支持哪一块，是没有办法下结论的。基于中国目前的水平，基础教育尤其是义务教育是保障每一个公民的基本素养，是决定民族未来素质的基础，特别是在广大的农村边远地区发展状况还有很多不能令人满意的地方，还有很多让我们感觉到很内疚的地方，同样在人均GDP已经达到七千美元的情况下，一定要在加快实现教育现代化的背景下帮助他们快速地发展起来。为什么要求义务教育均衡发展？这是因为义务教育是国家规定的教育，是强迫性的教育，是惠及面最广大的教育。教育部特别强调要制定义务教育的最低国家标准，这是非常好的措施。但最低国家标准制定出来以后怎么通过多方面的支持，特别是调整财政结构来保障这个国家标准的实现依然是一个需要持续关注的问题。在这里，我也想提一个个人观点，就是中国的义务教育可以在适当的时候延长一年。9年义务教育跟现在的发展要求已经有差距。全世界义务教育的平均年限是9.1年。我专门研究过中等收入国家跨越中等收入陷阱的历史进程和教育发展的关系，发现跨越中等收入陷阱的国家一个最显著的教育相关因素就是义务教育发展的年限超过了那些没有走出中等收入发展陷阱的国家。个人的意见是要向学前的最后一年延伸，理由是：第一，5岁到6岁是心理发展最重要的时期，很多研究表明，学前教育的最后一年对人的一生影响最大。经济学的研究表明学前教育的回报率达到了百分之十七，远远超过基础教育和高等教育。第二，学前教育的早期开展不仅对孩子有重大的意义，对解放家庭、解放妇女也同样有重要的

社会意义。第三，向学前教育延长一年，对教育体系的影响最小，同时增加的人、财、物最少，在农村，可以在小学增设学前班，或利用近年来很多新修的但被弃用的校舍。

其次，在普通教育和职业教育之间应该高度关注职业教育发展。这几年我们采取了一整套措施，去年国务院召开了关于加快职业教育发展的大会，这几年对于中等职业教育的支持力度明显增大，现在已经实现了中等职业教育的全免费。发展职业教育是社会的需要，是国家的需要，但是吸引力还不强。为什么呢？显然政策支持是不够的。职业教育占教育经费比重最高的时候达到了百分之十四，而现在的职业教育在整个教育经费当中的比重只有百分之八，而且还是这几年大幅增加之后。这几年中等职业教育阶段生均经费增长较快，与普通高中基本持平了，但是高等职业教育阶段生均经费差不多是普通高校的二分之一。能够上职业教育学校的学生大部分是经济不富裕家庭的孩子，可是学费却比普通学校更高，所以这个结构要适当调整，调整到了一个理想状态，应该是职业学校的收费标准明显低于普通高校。

第三，在公办教育和民办教育之间应该更加关注民办教育。2010 年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》要求把促进民办教育发展作为教育改革和发展的新的增长点，强调民办教育不仅是重要的资金来源，而且是满足不同人群对于教育选择性需求的重要途径，促进民办教育发展也有利于激发教育活力，推动公办教育体系的体制创新。但是民办教育发展得不理想，一个简单的事实就是民办教育占整个教育经费的比重在下降。教育经费的总投入由财政支出和民间资本两个方面构成，我国长期保持在GDP 的百分之五到百分之五点五左右。这几年财政经费大幅度增加，但是教育总经费状况并没有发生太大的变化，而且还出现了“国进民退”的现象。不能仅仅把民办教育看成是公办教育的补充，而是要充分认识到在动员社会资源、提供选择机会和激发教育活力等多方面的重要作用，才能促进民办教育的发展。

第四，在学校教育和继续教育之间应该更注重继续教育。随着社会的发展。一个人、一个国家的发展可能越来越基于学校后教育。一个国家的国民在离开学校之后，在长期的工作当中，能不能继续学习，继续培训，继续提高，可能是更加重要的，这一点我们越来越看得出来。现在有些人一年要出来很多次接受培训，

觉得很厌烦，浪费了很多的时间，而且讲的东西和听的东西都差不多，但另一方面更多的人根本没有培训的机会，自己花钱培训还不允许请假。所以要让每个人享受到公共培训和继续发展的机会，这将是一个长期的课题。

我想另一个观点是，要推进教育过程中每个孩子得到均等的学习机会和发展机会。我们有一个大家都差不多认同的观察，一个班级里面受到重视的大概是前十名，前十名之后就会受到忽视，前三十名之后就不被看重。现在我们有一些辍学和逃学的学生，我们调研之前总以为是他们因为家庭经济条件困难，后来发现由于经济困难而逃学和辍学的学生基本没有。那是什么原因？就是因为在学校、在班级里得不到公平待遇。上学还不如不上，因为老是被老师和同学嘲笑，老是被批评，老是被欺负。这个光靠教师个人的教学水平是不够的，一定要进行教学制度的改革。有次我听到一位家长问另一个家长，“你的孩子多少名？”另一位家长不假思索地就说回答说，“七八十名。”在不需要进行上下文交流的情况下都知道名次是什么东西，说的是什么呢？就是考试的排名。教育是育人的，怎么能用考试分数涵盖学生的全部呢？分数高的学生始终处在高压之下，生怕自己掉下来，排在后面的学生始终惶惶不可终日，所以要建立一种多元评价制度。理想的评价制度是每个人都有闪光点，都有不可替代的优点和潜能。现在每个教师、每个家长问他们孩子最大的潜力、最优秀的表现是什么，恐怕没几个人能回答得出来。问学生自己也回答不出来，只知道自己排在七八十名，你说这个能公平吗？学习的过程当中给每个学生提问的机会、表扬的机会、肯定的机会、批改作业的机会，一样吗？不一样，所以要通过系统的学校变革来提高我们教育公平的水平。

促进教育公平要加强研究。不能仅怀着朴素的感情，不能仅仅倡导一种价值观，这是不够的。比如职业教育、特殊教育有许多需要研究的课题，教育的标准、教育的质量、教育的要求、教育的方法都是不一样的，不是凭着一腔感情就可以做好的。我们在这里说了这么多，什么是公平？到现在也并没有达成一致的意见，在中国教育公平的发展水平怎么样，我们在全世界比较下来大概是什么状态，谁也不能很清晰地回答。实行促进公平政策的绩效怎么样？现在都很看重学生家长和社会对教育的满意程度，满意程度和教育公平是什么样的相关性？对诸如此类的问题进行必要的、充分的、专业化的研究，是提高教育公平水平和相关政策绩效的必然要求。