关于我省强农惠农政策落实情况监督检查工作情况的报告

关于我省强农惠农政策落实情况监督检查工作情况的报告受省政府委托，我向省人大常委会报告我省强农惠农政策落实情况监督检查工作情况，请予审议。

一、监督检查工作基本情况和主要成效

今年，在全省范围内集中开展的强农惠农政策落实情况监督检查工作，是省委、省政府为深入贯彻落实科学发展观，扎实推进社会主义新农村建设，切实实现好、维护好、发展好农民群众切身利益，促进农业经济发展、农民持续增收、农村社会和谐而采取的一项重要举措，也是在新形势下进一步加强党风廉政教育，推进反腐倡廉建设的现实需要。集中性的监督检查工作从今年2月开始到8月底结束，历时半年，共分动员部署、学习培训，摸清底数、自查自纠，交叉检查、督促整改，总结评估、深化提高四个阶段。这次监督检查坚持纠防结合、注重预防的方针和全面检查、分类指导、突出重点、务求实效的原则，紧紧抓住“教育、自纠、规范、查处”这四个关键环节，重点检查了2006年和2007年全省农村土地政策落实情况和强农惠农资金管理使用情况。

省委、省政府对这项工作高度重视。省委书记苏荣亲自召集有关领导同志进行专题研究，亲自审定《关于在全省开展强农惠农政策落实情况监督检查工作的实施方案》，并多次听取有关情况汇报，作出明确指示。省领导吴新雄、王宪魁、凌成兴、熊盛文等同志也都分别作出重要批示，提出明确要求。省委常委、省纪委书记尚勇到任后，多次要求各级纪检监察机关加强组织协调，切实督促整改，务求实实在在成效。为加强监督检查工作的组织领导，省委专门成立了以省委常委、副省长陈达恒为组长，省监察厅、省委农工部、省财政厅、省农业厅等16个部门主要负责人为成员的监督检查工作领导小组。2月12日，春节假期未过，陈达恒同志就召集有关部门主要负责人开会，明确职责分工，制定监督检查实施方案，先后多次听取各督导组、各交叉检查组情况汇报，具体部署每个阶段工作。省委办公厅、省政府办公厅及时转发了省强农惠农政策落实情况监督检查工作领导小组办公室《实施方案》。按照省里的统一部署，各地、各部门、各单位加强领导，精心组织，强化措施，狠抓落实；各级监督检查工作领导小组办公室加强组织协调，特别是与各级财政、农业、农工委和监察等部门密切配合，多次派出暗访组、督导组深入基层、深入农户了解情况，督促指导；省领导小组各成员单位认真履行职责，及时督促指导本系统做好监督检查各项工作。

由于各级领导高度重视，各部门密切配合，上下齐心协力，广大群众大力支持，目前，集中性的监督检查工作如期完成，并取得了明显成效。一是基本摸清了全省农村土地政策落实情况和20项强农惠农资金管理使用情况。通过全面调查摸底和逐级统计汇总，基本掌握了全省强农惠农政策落实的总体情况。据统计，自监督检查工作以来，全省新签订土地承包经营权合同162.83万份，加上此前签订的631.02万份，共签订各类农村土地承包经营合同793.85万份，换发全省统一印制的土地承包经营权证书593.24万本，新证到户率达90%以上。2006年和2007年，全省20项强农惠农政策资金共185.75亿元，拨付资金178.17亿元，资金拨付率为95.9%。二是及时纠正了一批违反政策的行为。全省共纠正承包期内违法调整或收回承包地问题514个，涉及面积2.4万余亩；纠正强迫流转土地问题20个，涉及面积304亩；处理违法违规征占土地问题99个，涉及面积1082亩；处理征地补偿费不及时足额到位问题27个，偿还金额759.3万元。全省各地共查出各类违纪违规资金7.97亿元，整改到位资金7.18亿元，整改到位率90.11%。三是严肃查处了一批违纪违法涉农案件。全省共查办违纪违法案件254个，175人受到党纪政纪处分，其中25人已移送司法机关处理。四

是广大基层党员干部普遍受到了一次深刻的党风廉政教育，贯彻落实政策的主动性和自觉性明显增强。

实践证明，省委、省政府的这一重要部署，完全符合党的十七届三中全会精神，具有极强的针对性和前瞻性，可以说，这项工作我省抓得非常主动、非常及时。

二、存在的主要问题及原因分析

近几年来，在党中央、国务院和省委、省政府的正确领导下，全省上下按照落实科学发展观、统筹城乡经济社会发展的要求，坚持把解决好“三农”问题作为全省工作的重中之重，继续坚持“多予、少取、放活”的方针，大力调整财政分配体制和支出结构，以发展现代农业和促进农民增收为核心，加大强农惠农力度，加快发展农村社会事业，强化农村公共服务，深化农村综合改革，扎实推进社会主义新农村建设。仅2007年我省就实施128项强农惠农政策，涉及财政资金403.7亿元。在2007年实施的40项公共财政政策新增资金中，涉及“三农”的有27亿元，占62%。通过采取这一系列的积极措施，取得了显著的成效，特别是让广大农民群众更多地享受到了改革发展的成果，感受到了党和政府的关怀和温暖。但是，通过这次监督检查也发现，一些地方、部门和基层单位在落实中央和省强农惠农政策上还存在着一些不容忽视的问题，有的问题还比较突出，亟待我们认真研究，切实予以解决。

（一）涉农资金管理使用方面存在的问题及其原因分析

此次检查共涉及扶贫开发、粮食直补和综合直补资金、新农村建设试点直接统筹资金、自然灾害救助资金等20项资金。这20项强农惠农资金，2006年、2007年中央和省共安排185.75亿元。在监督检查过程中，各地共查出各类违纪违规资金7.97亿元，其中：滞留6.59亿元，截留414.72万元，挪用2630.32万元，贪占112.88万元，其他1.06亿元。存在的问题主要是：

1.资金滞留问题比较突出。自查自纠报表反映，全省共查出滞留资金6.59亿元，占违纪违规资金总额8

2.68%。财政资金年末结余金额较大，达14.06亿元，占资金总量7.56%。滞留与结余资金总计20.65亿元，占资金总量11.11%,其中，退耕还林资金4.15亿元，农村公路建设专项资金2.14亿元。大量资金留存在账上，没有真正发挥其强农惠农的作用，不仅大大降低了资金的使用效率，而且容易滋生其他违规违纪问题。

2.截留挪用资金问题不同程度存在。全省共查出截留各类专项资金414.72万元，挪用2630.32万元。如，萍乡市湘东区教育局截留学杂费补助120.7万元抵扣区属学校的作业本费和电教设备款。景德镇市乐平市农业开发办挪用农村综合开发土地治理项目专项资金210万元补充人员经费和办公经费。赣州市会昌县将2006年省财政下拨的无公害脐橙示范基地建设经费50万元用于当地现代农业基地建设，改变了项目用途。从此次检查情况看，自然灾害救助资金挪用现象尤其突出，且普遍存在扩大支付范围现象。如：宜春市查出所属县（市、区）共挪用自然灾害救助资金350.3万元于敬老院建设、发放困难补助等。

3.配套资金难以到位。在检查中发现，对明确要求市、县、乡财政配套资金的专项资金，基本上没有配套到位。如：抚州市南丰县桑田镇乌脚陂渠道维修改造项目30万元县级配套资金和灌区维修改造项目81万元县级配套资金没有配套；黎川县6.177万元能繁母猪饲养

补贴地方配套资金没有到位。吉安市安福县农村饮用水安全工程资金2006年、2007年有393.8万元配套资金没有落实；遂川县财政扶贫配套资金市级138.26万元、县级272.7万元没有落实到位，等等。

4.套取贪占等严重违纪违法行为时有发生。从各地查处的涉农案件看，套取贪占涉农资金现象在基层还时有发生。如，宜春市农业开发办原主任冯子谨等人挪用、套取、贪占农业开发项目资金56万元；九江市湖口县流芳乡虚报种植面积套取粮食直补和综合资金15万元；吉安市吉州区水务局会计贪占小型农田水利建设资金50万元，携款外逃；新余市分宜县凤阳乡雁塘村虚报移民人数，套取移民资金7.1万元，等等。

5.部分专项资金管理不够规范。主要表现在：一是白条报账、大额现金支付现象严重。如，宜春市靖安县璪都镇、双溪镇分别用白条支付修路工程款35万元和82.5万元。二是资金管理不规范、有的专项资金没有设立专项账户。如，赣州市全南县交通局没有建立“公路建设资金专户”，公路建设资金与县交通局机关经费账目混在一起；南昌市所检查的县均将自然救助资金与民政救助资金混淆使用，等等。

分析上述问题，原因是多方面的，从滞留的情况看，主要原因有：一是有些资金上级下拨得较晚，当年拨不出去，形成滞留。二是财政部门与有关主管部门沟通、配合不够，导致资金不能及时拨付。如退耕还林资金由于林业部门在对项目进行验收时，核减了不合格面积，造成了资金沉淀在财政专户中。三是部分项目未在规定时间完成，有的项目甚至未开工，造成滞留。如农村沼气资金由于很多地方项目未实施，资金滞留在财政专户。四是有些政策在基层执行中存在问题，造成资金滞留。如，南昌县粮补资金71.71万元资金滞留在专户上，主要原因是粮补资金一直按税改2002年时计税面积为依据进行补助发放，但近年来，该县因国家重点工程建设、工业园区建设等征用了原土地计税面积，导致部分粮补资金难以发放到位。从深层次分析主要有：

1.财政支农资金使用分散和交叉重复并存，难以形成合力。现行的财政支农资金的科目分类，管理体制都是以部门块块为主，目前财政支农资金分属财政、科技、发改委、水务、林业、国土、农业、教育、交通、民政等多个部门管理，各部门对政策的具体理解、资金使用要求各不相同，在资金分配上自成体系，致使项目申报各自为政，不同渠道的支农资金存在多头申报，交叉重复，资金管理的方式多样等问题，如农田水利建设项目在农业开发和水利两个部门存在重复；农村公路建设专项资金存在发改委、交通、财政等多个部门管理的问题。部门之间缺乏配合的管理模式，使得支农项目点多面广，单个项目投资额较小，难以形成支农资金集中使用的合力。

2.财政管理体制有待于进一步理顺。主要是现行财政新旧体制双轨运行，财政上解基数过高，包括向市财政上解财力，且逐年递增，留县级财力减少，造成部分县级财政能够或基本能够维持“吃饭”财政，在保财政供养人员工资等刚性支出的压力下，安排其它资金难免会捉襟见肘，这也是县级财政安排支农资金比例逐年下降的主要原因。这种体制造成部分县级财政收入虽然连年增长，但可用财力难以满足公共服务的需要，支农项目配套资金难以到位。

3.专项资金支出缺乏必要的论证、管理和监督，削弱了资金的使用效益。目前，财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标，相关部门下达的支农资金一般是依据单位报送、

领导批示等确定，项目缺乏必要的论证。同时，由于资金供给范围模糊，各项支出没有一套规范的资金标准，财政对各项支出专项资金管理大多没有建立起行之有效的监督机制，致使项目资金中常出现重拨轻管、频繁追加、调整支出的情况。另外，由于相关部门只管资金不管项目实施，事前调查、事中督查、事后检查不到位，致使不少项目资金未能实现其应有的效益。

4.涉农资金管理链条长、范围广、管理成本高。现行的支农资金拨付渠道有两种：一是财政部门渠道，二是行业部门渠道。财政部门的投入按层次拨付，行业部门的投入按条条拨付。由于两种渠道的资金运行均不同程度存在环节多、过程长、管理成本高等问题，致使规范的管理监督体制难以形成。尤其是惠民资金，涉及千家万户，从省、市、县到乡、村，最后到农户，管理链条长、运作程序多、管理成本高。而且不少支农项目基本没有安排相应工作经费，导致一些部门和基层单位为了弥补工作经费不足，出现“吃项目”和挤占挪用财政支农资金的现象。

5.基层领导干部财经纪律意识淡薄，基层财务管理水平有待提高。一些基层干部，也包括个别市、县领导干部，专项资金专款专用的意识比较淡薄，对截留、挤占、挪用项目资金问题的严重性认识不足。有的甚至把挪用项目资金比作是“把买醋的钱用来打了酱油”。受这种错误思想的支配，强农惠农资金使用随意性较大。同时由于乡镇财会人员的业务水平相对偏低，造成基层财务管理不规范。

（二）农村土地政策落实方面存在的问题及其原因分析

农村土地政策落实方面存在的问题主要有：

1.土地承包经营权长久不变的政策还落实不到位。一是承包合同签订率还没有达到100％，部分村组没有将《农村土地承包经营权证》发给农户。全省没有一个市的证书发放率达到100%，最低的还没有达到80%。二是发放到户的证书填写不规范，有的证书行政管理部门不盖章，有的没有填写土地承包共有人，有的没有填写承包地四至界限，特别是基本农田上证率很低，大部分此栏空白。有的村组甚至将《农村土地承包经营权证》截留，不发给农民，以集体管理为名，掌控土地的权力，侵害了农民利益。

2.不少地方仍存在违法违规调整承包地现象。我省基层普遍的做法是“三年一小调、五年一大调”，不少县乡政府在执行中央关于维护承包权长久不变的政策上缺乏坚决性和主动性，往往以老百姓习惯做法为由，对村组干部违法调地行为不制止、不纠正，导致已经发放的《承包经营权证》起不到保护作用。据农业部门对360户农户开展的一次问卷调查，有158户农户反映自1998年以来调整过承包地，占问卷总数的44.76%，其中有103户农户反映是由村组干部发起调整的。

3.土地补偿款发放管理亟待改善。一是征地补偿费不能及时足额到位，在这次检查中，几个被检查的地方应该发放的征地补偿金额为1921.2万元，实际只发放了759.3万元，尚差1161.9万元没有到位。二是大部分被征地的村组，没有按照《关于加强农村集体经济组织征地补偿款监督管理指导工作的意见》（农经发〔2005〕1号）的要求，实行专户管理，没有做到“专户存储、专账管理、专款专用”，被征地农民的利益难以得到保障。

4.农村土地承包和流转管理不到位。农民承包土地后，如何确保其农用性质不改变，乡村干部疏于管理，国土部门又难于管理，一些乡村甚至以罚代管，造成不少农田被用于建房、烧砖等非农建设，致使宝贵的耕地被损毁和浪费。在土地流转方面，有的违背农民意愿搞强制性流转，有的对农户流转的指导服务不到位，流转合同签订率低、签订不规范、为日后纠纷埋下隐患，个别甚至截留、挪用、抵扣农民土地流转收益。

5.土地承包和流转档案管理不规范。按照法律规定，农户承包合同、承包经营权证发放情况、各村组承包地底册等重要原始资料，在乡村组都应当健全档案，加强管理。但这项基础性工作基层不重视，加上一些地方撤乡并村移交工作滞后，导致原始资料严重散失，农户一旦起纠纷，往往查无根据，增加了矛盾的调处难度。

农村土地政策落实方面存在问题的原因，主要有：一是基层对稳定土地承包制度的重要性认识不到位。不懂得这是党的农村政策的基石，是关系到农村长期稳定的基础制度；不懂得承包经营权的物权属性，随意调整承包地是侵犯了他人的财产权利；不懂得收回出嫁女的承包地，是侵犯了妇女与男子平等的权利，不利于计划生育基本国策的执行；不懂得现阶段土地承担着双重功能，而且保障功能一定程度上超过了生产功能，片面看重其生产性作用。二是村组干部将调整承包地作为管理农民的手段。被干部认为不服管理的农民，往往以调减、调换其承包地为要挟或制约。而且，每调整一次土地就能显示一次村组干部的权威，是村组干部主动挑起调地的动因。三是乡村经济发展压力大。一方面平时没有将注意力放在农村土地承包和流转的管理上，无暇顾及承包经营权证变更和土地承包、流转档案管理。另一方面，为了招商引资，在需要占用农民承包地或集中流转农民承包地时，不依法办事，不顾政策规定，往往动用行政力量调整农民承包地。四是现行国家征占用土地政策不完善。没有真正体现“谁征谁补、征谁补谁”的原则，不仅征地补偿标准低，而且补偿款往往是全体集体组织成员平分，然后将全村土地打乱重分。五是土地流转市场建设滞后。土地流转中心、托管中心、土地银行等各类中介组织发育不良，外来客租地只能找当地乡村组织，为其从中渔利带来了便利，同时也挫伤了农民流转土地的积极性。

三、下一步工作打算和建议

前不久闭幕的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对当前和今后一个时期农村改革发展工作做出了重大部署，再次强调农业、农村、农民问题关系到党和国家事业发展的全局，解决“三农”问题是全党工作的重中之重，并强调要进一步完善农业支持保护制度。可以预见，今后，中央和省强农惠农政策力度将不断加大。贯彻落实党的十七届三中全会精神，加快我省农村改革发展步伐，全面推进我省社会主义新农村建设，就必须进一步采取切实有效措施，确保党的强农惠农政策落到实处。

（一）加强教育引导，进一步增强贯彻党的农村政策的自觉性。要进一步加强舆论宣传和引导，采取多种形式，把各项强农惠农政策广泛宣传到基层、宣传到农户，让广大农民群众了解、熟悉有关政策，成为落实政策的明白人，并能对落实强农惠农政策实行有效的监督；要加强对广大干部尤其是农村基层干部的政策培训，把党的农村政策列入各级党校和行政学院的干部培训课程，使广大基层干部都能正确理解和把握政策，不断提高执行政策的自觉性和操作力；要加大对落实强农惠农政策的先进典型和经验做法的宣传力度，扩大示范效应；要对查处的案件进行深入剖析，选择一些典型案例在媒体上刊登或录制警示教育片，充分发挥典型案例的教育、警示作用，做到查处一批典型案件，解决一批突出问题，教育警醒一批

干部。

（二）创新工作机制，提高涉农资金使用效益。一是要建立强农惠农资金稳定增长机制。要按照今年中央1号文件提出的“三个明显高于”和党的十七届三中全会提出的“三个大幅度增加”的要求，不断加大对“三农”工作的扶持力度。要充分考虑我省各级财政比较困难的实际，尽可能减轻市、县项目配套资金的压力。二是要创新强农惠农资金管理工作机制。建立强有力农村工作综合协调机构，加强涉农部门之间的工作协调，明确项目审核、资金拨付、项目实施、项目验收各个环节的责任主体，逐步建立科学合理、层次清晰、分工明确、覆盖全面的支农资金管理制度体系。三是要加强支农资金整合力度。针对涉农资金“散、慢、弱、低”现象，集中性质相似、功能相近的支农资金，统筹安排使用，集中财力为群众办实事办好事，降低资金运行成本，提高资金使用效益。四是要进一步完善涉农资金监管机制。要结合政务公开、村务公开，增加涉农资金管理使用的透明度。在充分发挥现有网络系统作用的基础上，积极探索建立财政支农监控网络，实现资金运行的全程动态监控。

（三）采取积极措施，切实维护农民的土地权益。要继续落实二轮承包政策，进一步明确承包关系。全面完成省政府部署的《农村土地承包经营权证》换发工作，确保土地承包合同、土地承包经营权证“两个100％”落实到农户。要采取强有力措施，坚决杜绝随意调整农民承包地的错误做法。要建立健全土地承包经营权流转激励机制，促进农村土地多形式流转。要加大农民征地补偿款的监管力度，坚决防止抵扣、挪用、截留等现象的发生，保证农民征地补偿款及时、足额到户。对集体土地补偿款，要充分尊重被征地农民的意愿，实行透明公开的管理，确保其用于发展生产、增加积累、集体福利、公益事业。要发挥舆论监督、群众监督、社会监督作用，坚决制止乱占乱用基本农田的违规行为。

（四）加强监督检查，确保党的农村政策落到实处。要进一步强化对党的农村政策落实情况的监督检查，把保证中央和省委、省政府政令畅通提到突出重要位置，切实维护政策的执行力和公信力，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为。要充分利用监督检查工作成果，针对我省在落实党的强农惠农政策中存在的问题和薄弱环节，对各地各部门后期的问题整改和制度建设进行重点检查、重点督办。今后，要在20项强农惠农资金中有针对性的选择几项资金，会同有关部门对重点地区、重点单位进行一次“回头看”，切实巩固监督检查工作成果，确保党的各项强农惠农政策落到实处。要认真贯彻落实《江西省农民负担监督管理条例》，进一步加大对农民负担的监管力度，着力纠正并解决好一批损害农民切身利益的突出问题，切实维护好农民群众的合法权益。