统筹城乡社会保障制度的改革

现阶段，我国实行的城乡分割的二元社会保障制度已经制约着经济社会的进一步发展及城乡居民生活水平的普遍提高，必须对此进行改革。

一、城乡社会保障制度的薄弱现状及原因

与城镇社会保障制度相比，农村社会保障制度的建设还非常薄弱，农民的社会保障仍然以家庭自保为主，亲友互助为辅，基本上处于无助的自然状态。目前，国家在社保方面的投资，90%以上用于城市。而作为占全国近70%人口的农村居民，因其经济发展水平低、收入增长缓慢、各地区经济发展参差不齐、居住地域分散等诸多原因，至今仍是最薄弱的地方。从年人均占有社会保障费上看，城镇人均占有达455元，农民人均占有达15元，相差整整30倍。

在我国，迟迟没有建立规范的农村社会保障制度，主要有以下原因，一是缺乏政策支持。目前，我国城镇居民已建立一整套社会保障制度，其资金的筹集主要来源3个方面，即国家、集体和个人，以集体缴纳为主，个人缴纳为辅，国家给予财政支持。由于城市居民的收入相对来说比农村居民收入高，居住集中，因此得以顺利建立。而在传统计划体制下形成的城乡二元分割的社会福利制，农村居民享受的福利政策很少，国家也没有给予相应的财政支持。由于失去了国家和集体两方面的支持，农民投保的积极性受到影响，加上农民收入较低，实施社会保障有相当大的难度。二是农民参加社会保障观念落后。由于农村信息闭塞，很多农民根本不了解社会保障的内容及其性质，社会保障意识淡薄，且家庭养老观念根深蒂固，短期内很难接受社会保障的模式。三是农村居住分散，管理水平低，管理较难。如何对农村社会保障实施有效的管理，还需要做一些必要的试点工作，还需要很长一段时间。

二、城乡社会保障制度改革的方向与重点

（一）城乡社会保障一体化是改革的方向、目标。社会保障体制的建设是实现城乡统筹协调发展的基础，享受来自社会和国家提供的各种社会保障，是每一个公民的一项基本权利，占中国总人口60%多的农民当然也不例外。要推进城乡经济社会统筹发展，社会保障制度体系应是覆盖全社会的，城乡居民在社会保障的基本方面应是统一的。城乡社会保障制度不是两个独立并行、封闭运行的系统，而在制度形式上应该是统一的，城乡都应纳入到社会保障的总体框架之中。

制度安排的一元化是社会保障的内在要求，但它需要严格的前提条件，包括发达的经济、雄厚的财力、类同的需求乃至地区发展的均衡、公民社会保障权益的平等等。我国目前财力薄弱，城乡差距大，社会阶层仍处于变化之中，社会保障方面的法制还不健全，把农村劳动力纳入统一的社会保障，又存在很大的困难。试图让城乡两种不同水平的保障制度马上并轨，一下子实行统一的社会保障制度是不现实的，也是不可能的。因此，我国在现阶段还不具备马上建立一元化的社会保障制度的客观条件，近期将多元化制度安排作为过渡显然是必要的。

目前，尽管我国城乡之间的社会保障体系尚未对接，特别是社会保险、社会救济、社会福利在城乡之间的配置还很不合理，但建立城乡一体化的社会保障体系，已是人们的共识。由于考虑到乡镇、个私企业及其职工，特别是农村劳动力当前客观存在的收入水平、消费水平的差距，以及不同保险基金的承受能力，应采取不同类型区别对待的做法。较为妥善的改革路径是城乡宜分两步走：第一步是城乡分头推进，创造统一的条件和基础。第二步是逐步实行城乡并轨。

二、农村的社会保障制度是改革的重点。由以上可知，进一步发展农村的社会保障制度是目前社会保障制度改革中最重要的方面。

1.明确发展、完善农村社会保障制度的总体思路，从中国农村的实际出发，坚持城乡一体化的政策导向，必须把增强土地的保障能力与发展土地外保障结合起来，积极实现保障方式的转变，由传统的家庭养老转变为家庭养老与社会养老并举，走社会化和家庭化保障相结合的道路。当前应抓好以下几点：首先，要建立健全农村最低生活保障体系，积极创造条件，加大扶持力度，努力做到应保尽保。其次，全面推行农村医疗保险制度，在大力落实重大疾病救助制的基础上，积极探索建立突发性救助机制，以利农村弱势群体得到有效救助。建立多层次、多类型的农村医疗保障制度，要将建立以大病统筹为主的互助合作医疗制度作为完善农村医疗保障制度的重点，完善其它形式的农村合作医疗制度。

2.完善对进城农民工的社会保障制度，应按照农民工的实际需求，分阶段、分层次、逐步建立社会保障制度。目前，进入城镇的农民工大约有9000万，他们从事着工业、建筑业、运输业、城市服务业等各种工作，为城市经济的发展和城镇居民的生活服务做出了积极贡献，尽管他们绝大多数没有固定工作，工作流动性较强，但他们已成为城市经济社会生活中一个不可或缺的部分。鉴于这种情况，国家有必要把这些进城打工的人，特别是那些有相对稳定工作的人纳入城镇社会保障的范围之内，采用城镇居民社会保障办法，使其享受与城镇居民同样的社会保障的保护。