论我国政府的公共危机管理

论我国政府的公共危机管理

1 公共危机的定义及相关内容

1.1公共危机的定义

公共危机是严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要政府以主体的公共部门介入，运用公共权力，公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。[1]

1.2公共危机的分类[2]

①自然灾害：主要包括气象灾害，地质灾害等；

②突发公共卫生事件：主要包括传染病疫情，食品安全问题，动物疫情等严重影响公众健康和生命安全的事件；

③突发社会安全事件：主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等；

④事故灾难：主要包括各类企业的各类安全事故，公共实施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。

⑤经济危机：严重经济失常，经济动荡等涉及经济安全的突发事件。

1.3公共危机的特征

①突发性。重大的危机事件总是随机发生的,没有人能确切知道在什么时间、什么地点会发生什么样的危机,也没有人能确切预知危机的后果。

②危害性。不同的危机对社会、经济产生不同的影响。例如地震，食品安全问题让我们看到它对人们生命、健康的威胁,对我们工作、学习、生活秩序的影响,也意识到对我们的经济发展会有很大冲击。

③信息的不对称性。危机的出现往往超越了人类已有的知识,如SARS，H1N1是以前从未出现过的病毒。

④处理时间的紧迫性。危机具有危害性,一旦危机爆发,便必须迅速采取措施,将危机造成的损害降到最低。

⑤全球性。随着人们的社会、经济生活联系日益全球化,危机的发生、影响已经超出了发生地的范围,成为全球共同面临的问题。

2.公共危机管理

2.1公共危机管理的含义

公共危机管理，也称政府危机管理，是指政府对公共危机事件的管理。狭义上是指政府在应对对外交往和对内管理过程中所遇到的各种危机情景时所进行的信息收集，信息分析，问题决策、计划制定、措施制定、化解处理、动态调整、经验总结和自我诊断的全过程。广义上的公共危机管理应包含危机前的预测和防范、危机发生发展过程中的应对和管理及危机后的恢复、重建和经验教训总结，是一个持续、动态的系统管理过程。[3]

2.2公共危机管理的必要性和重要性

①危机管理是政府的职能之一，政府管理公共危机的能力是政府综合能力的体现。、

②危机管理是提高组织管理绩效的决定因素。众所周知，危机的发生必然会导致政府管理系统内部的无序和系统失衡，从而影响政府的管理绩效。而实施

公共危机管理可以保证政府组织系统在相对稳定的环境下运行，也可以使政府组织实现渐进式的挂历变革，促进社会兴旺发达。

③危机挂历是提高政府组织管理水平的必须。历史和现实已经证明，缺乏危机意识必然会导致管理水平的底下。因为危机管理是个系统过程，它包涵了政府组织在顺境、逆境以及发展过程各阶段的管理内容，是一种具有较强操作性的管理思想，是目前较适合的管理模式。而我们的政府组织目前却缺乏一种能够预防、察觉和化解危机的内在机制。

④危机管理是防止政府组织老化，扩大政府群众基础，提高政府公信力的必然要求。政府组织系统的特质决定了其缺乏竞争压力和动力，组织系统被动、僵化、无活力。然而在社会历史进步的过程中，频发的公共危机一次次挑战的政府的管理能力，欠妥的危机应对也消减着政府的公信力，腐蚀着政府的群众基础，因此，为了激发政府组织活力，增强政府公信力，就必须实施和加强政府组织危机管理。

⑤提高政府危机管理是适应全球化趋势的重要保障。全球化加速公共危机蔓延，全球已经形成一个十分敏感的共振系统，任何一国范围内的政治、经济与社会性公共危机都可能波及到其他国家。任何一种公共危机都可能是国际的公共危机。我国作为处在经济全球化潮流中的转轨国家必然会面临来自国内外的各种公共危机的侵袭。经济全球化的潮流席卷全球的前提下，我们不可能将本国维持在相对孤立和封闭的形态，因而其面临的公共危机也一定具有波及范围广和爆发频率高的特征。因此政府公共危机管理应在要有全球化视野下，加强国际合作，在合作中管理公共危机。

3.目前我国政府公共危机管理的现状与问题

3.1目前我国政府在公共管理方面的成功之处——以汶川地震为例

2008年5月12日14时28分，以我国四川省汶川县映秀镇为震中，爆发了我国自建国以来破坏性最强、波及范围最广的一次地震。面对突如其来的地震灾害，我国政府迅速反应，迅速采取的公共危机处理方法，可圈可点。

①第一时间，快速反应

地震发生后，中央第一时间成立了汶川抗震救灾总指挥部，由温家宝总理任总指挥，李克强、回良玉任副总指挥，全面负责汶川的抗震救灾工作；政府在最短时间内，大规模调动十几万武警、公安、消防、解放军等开赴灾区，投入抢险救灾第一线；以最快速度，从全国调动大量的抗灾物资、器械、医药、食品、专业队伍，引导和组织大批志愿者迅速有序投入灾区。

②利用媒体公开透明宣传

事件发生一小时后，央视等媒体就开播了关于地震的直播节目，同时我国中央、地方，包括港澳台媒体派出了数百名记者，冒着生命危险奔波在灾区第一线，以信息的高度透明，充分解答公众最关心的问题。国务院和四川省各级政府定时召开多次新闻发布会，公布第一时间灾情信息，满足了大众对灾区信息的需求，消除了人们的疑虑，及时制止了流言的漫延。

③调动社会各方力量齐心救援

灾情发生后，社会各界救灾行动迅速展开。各地政府纷纷向灾区调运物资或派遣救灾分队深入灾区；企业作为社会的一员，尽其所能捐款捐物；普通民众，上至老人，下至顽童，各行各业的人们甚至乞丐、囚犯都通过自己的方式支援，救助灾区；外国政府、世界组织等也通过捐款、捐物、派遣部队深入灾区实施救助、接收重灾病人等方式对我国灾区表示了慰藉和巨大援助……社会各界力量的

积极参与有效配合了政府组织的救灾治危工作。

④积极进行灾后重建工作

抗震救灾取得阶段性胜利之后，中央立即决定从2008年5月25日着手开展受灾群众的生活安排和灾后重建工作：在三个月内向灾区困难群众每人每天发放1斤口粮和10元补助金，对于特别困难的地方诸如泰安村等可享受一年这样的待遇；同时，加快对损毁工程进行抢修，尽快恢复供水，并做好临时水源卫生的检验和防护；在居住方面，接收、调运、安装数百万顶帐篷及活动板房、简易房。在进行大规模物质救援的同时，派心理专家进驻灾区对当地居民进行心理健康干预，抚慰灾民的心灵创伤。

从以上公共危机事件中我们可以看到我国政府应对突发事件的技巧和方式正在日益成熟，第一时间快速反应，主动引导舆论，信息公开快速准确，及时搭建沟通平台，开展危机公关等有力举措。

3.2目前我国政府公共管理存在的问题

经历了SARS、禽流感、汶川地震、三鹿毒奶粉等一系列公共危机事件后，尽管我们在公共危机处理上获得许多可圈可点的地方，我国政府的应对危机能力有了很大提高，但在公共危机管理中也不可避免地面临着困境，存在一些问题，诸如：公共应急立法滞后，一些政府官员、公共管理者及社会公众的危机管理意识淡薄，存在侥幸心理；危机管理组织体系不明确，没有专门的机构进行管理，在各种预案中，危机预警和评价机制严重缺失；此外在我国公共危机管理中还缺乏群众参与与沟通机制，社会组织、民间团体等社会力量显得十分薄弱，没有得到有效发挥。

①我国政府公共危机管理意识淡薄。危机事件的信息收集、预测预警、信息畅通和迅速降低危害等方面，存在组织机构不到位、控制行为不规范、分工责任不清楚等问题。当前，我们面临的危机越来越多的是非典型性危机，在这样的危机面前，倘若缺乏危机管理意识和足够的心理准备,人们就会显得措手不及和极度恐慌,对应对危机极为不利。

②我国政府公共危机管理中缺乏信息公开机制。由于传统历史原因和官僚作风的影响，我国政府在信息公开方面存在很大的缺失。公共危机事件发展变化迅速,不仅有时无先例参考,而且由于信息不畅，其发展后果往往带有不确定性。公共危机事件发生后,一些政府官员出于各种考虑，采取封锁消息等手段,增大了政府公共危机处理的难度。

③我国政府公共危机管理协调机制的缺失。中国目前公共危机管理系统中的最大问题是部门协调问题，既有横向部门的协调问题，也包括横向部门的协调问题。在很多情况下，公共危机的处理需要社会各个部门通力协作，积极配合。虽然我国在一些领域设立了专业的公共危机检测和预警机构，但社会各部门在面对公共危机时还不能有机结合、团结协作，缺乏有效的内部协调机制。政府各职能部门间条块分割，权责不明晰,造成公共危机应对效率低下。如果不能有效地改变这种情况，不可避免将导致新的公共危机。

④我国政府公共危机管理法律保障体系的不完善。国家虽然制定了保障公共危机管理的法律法规，但仍缺乏法律的统一规范，以致导致了我国采取的大部分紧急对抗措施一般都无法律依据。

4.对于提升我国政府公共危机管理能力的建议

4.1危机管理应该遵循的原则

①公众利益至上的原则。这是危机管理的核心原则。在危机管理中，政府要将公众利益作为一切决策和措施的出发点和归宿。在危机给公众带来损失时，政府要应对危机，又要关心公众和解决危机所带来的困难。公众利益至上的原则，有助于政府赢得公众的信任、理解和合作。

②防患未然的原则。最有效的危机管理是避免公共危机的发生，防患未然比尽快结束危机更重要。因此政府要采取超前的行动，及早发现引起危机的原因，做出正确的决策，采取积极措施，将危机消除在萌芽之中。可以看出，这是现代政府危机管理的工作重心倾向。

③双向透明的原则。政府的危机管理应该从“黑匣子”向“玻璃窗”转变。在现在信息传播迅速的条件下，如果政府想盖住发生的危机是不可能的。政府如果不及时公布权威信息，就会导致信息传播的失真，将会使政府陷于非常不利的局面。公众的知情权也是公民参与社会管理的权利，公民的知情权得到尊重，有助于公众的支持，同时赢得了民众对政府的信任。

④快速反应的原则。危机如果不及时控制，将会给公众和社会造成重大损失。危机管理的快速反应原则要求，政府危机管理最重要是果断采取措施，尽快恢复社会秩序，同时政府要主动与大众传媒沟通，说明事实真相，以得到传媒的支持。

4.2提升我国政府公共危机管理能力的建议

①完善法治建设，加强群众的危机教育和引导

运用法律手段处理与危机有关的公共事务，建立一整套相互匹配、协调运作的法律法规体系是各国政府普遍采取的措施和对策。我们要将公共危机管理纳入法制化轨道，以保证危机事件应对处理措施的正当性和高效性，形成统一协调，具有可操作性的公共危机管理法律法规体系，使公共危机管理有法可依。同时要十分注意强调在全国范围内培养和强化公民的危机意识，加强公务员队伍的公共危机管理知识与能力培训，对普通民众广泛开展危机应对教育，通过电视、网络、报刊等媒介和开展其他诸如火灾演练、知识讲座等使民众了解各种灾难发生的过程，提高危机防范意识和承受意识，掌握自救、互救方法，提高民众的危机应对技能，防患于未然。

②完善公共危机管理机制

在危机发生前，建立高效的危机风险评估机制和预警系统。主要包括对可能的危机进行预测、制定具体危机处理策略和方案、监控危机，搜集实时信息，形成高效反应机制；建立全国危机管理委员会作为危机管理的中枢决策机构，以法律法规明确其相应的职责。由其在危机发生后集中、统一行使危机状态下的紧急处置权，制定有效地危机处理方案和对策，确保各种资源得到最佳运转和合理化使用；建立健全的社会救助机制，政府要积极引导构建社会民间救助组织，充分调动社会力量，利用社会资源分担政府的危机处理压力。

③建立完善的应急危机管理信息沟通机制，促进群众参与

危机事件发生时，要高度重视信息的密集搜集、及时发布和公开，这样做既是保障公民知情权的客观需要，也是正确应对危机事件的客观需要。只有客观及时的信息公开才能有效地组织社会力量，让社会大众积极参与到政府的救灾行动中，共同战胜危机，更有利于争取国际社会合作，尽快解决问题。

突发公共危机事件应急信息系统

应急危机管理技术体系包括以下五大应用系统

一是预测预警应用系统（平时）

二是应急保障、准备、规划应用系统（平时）

三是应急决策、指挥、支持应用系统（战时）

四是应急恢复、评估、分析应用系统（平时）

五是应急信息发布系统（平时/战时）

④加强公共危机管理的国际合作。在当前，经济全球化的趋势越来越强，各国之间的联系日益紧密。在这种形势下，公共危机一旦爆发，意味着爆发国经济损失的日益增大，整个世界的经济形势也会受到很大的影响。因此各国之间加强联系与合作，不断使得公共危机管理体系健全和完善成为必然趋势，也是一个必然的要求。

总之，我们虽然取得了一些成绩，但仍须不断努力学习他国经验，总结处理各类事件的亮点与不足，尽快推进我国的公共危机管理体系的健全完善。责任到位、运行有序、精干高效的政府危机管理机制是政府提高危机管理能力的关联。政府危机管理是需要全社会的力量，政府只有制定切实可行的措施和建立健全危机管理的法律法规政府才能把危机变为转机。经济发展是社会进步的基础，社会事业的发展，则是经济发展的目的，更是各级政府不可推卸的责任。加强政府危机管理关系到政府的人心向背，只有提升政府危机管理能力，政府才能更好的履行职责，化解矛盾，消除危机，才能维护社会的稳定，提高行政效能，推进我国和谐社会的建设。政府的公共危机管理任重而道远。

参考文献

[1]夏书章《行政管理学》（第四版），高等教育出版社，中山大学出版社。

[2]薛澜，钟开斌《突发公共事件分类，分级与分期：应急体制的管理基础》，载《中国行政管理》2005年第二期

[3]张永理《公共危机管理》，武汉大学出版社。