试述我国的自然资源产权制度

试述我国的自然资源产权制度

一、我国自然资源产权制度的演进

产权界定是一种法律行为，自然资源产权制度的演进，直接表现为相关法律制度的演进。回顾我国自然资源产权制度的历史变迁，大体经历了完全的公有产权阶段、使用权的无偿取得与不可交易阶段、使用权的有偿取得与可交易阶段。每一阶段都以相应的法律规定为依据，并做出具体的产权安排，由此发挥不同的产权功能，取得不同的制度绩效。

1.完全的公有产权阶段（20世纪50年代——70年代）

新中国第一部宪法规定“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”根据这一规定，我国从建国伊始就确立了自然资源的公有产权制度。

（1）在所有权上，国家行使对绝大部分自然资源的所有权，即从我国自然资源产权制度建立的一开始，国家所有权就占据了主导地位，产权的初始界定过度国有化。但在实际操作中，集体所有权是客观存在的，在事实上形成了公有产权的二元结构，但这一事实并未在宪法以及其它法律中得到确认和体现。

（2）在使用权上，国有企业作为资源的实际使用者垄断了使用权。但在计划经济体制下，国有企业并不能自主经营、自负盈亏，只是充当资源的生产加工车间，按照国家的行政指令供给资源产品，因而没有实质的经营权、收益权，缺乏权利激励与责任约束。

（3）在转让权上，任何政府行政调配以外的资源交易都是被严厉禁止的，任何集体、个人不得出售、出租转让任何自然资源。转让权的缺失，导致资源利用结构的调整迟缓，资源配置处于低效状态。但在当时生产力水平低下，经济增长速度缓慢，对资源的需求较少的情况下，这种低效的产权制度对资源的供给尚能满足这种需求，对资源的开发利用尚能维持在资源的承载极限之内。

2.使用权的无偿取得与不可交易阶段（20世纪80年代）

进入80年代，我国的自然资源产权制度才正式进入创设阶段。国家颁布了一系列自然资源产权的法律法规：《宪法》第9条、第10条共6款(1982)，《民法通则》第80条、第81条、第83条共7款(1986)，还有7个单行法律:《森林法》(1984、1998修订)、《草原法》(1985)、《渔业法》(1986、2000修订)、《矿产资源法》(1986、1996年修订)、《土地管理法》(1986、1988和1998两次修订)、《野生动物保护法》(1988)、《水法》(1988)以及大量的行政法规、地方法规和行政规章。表明在我国已形成了以自然资源品种法律为结构体系的法群以及各种资源产权制度。

（1）在所有权上，《宪法》规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地除外。”从而在中国宪法上第一次正面规定了自然资源的集体所有权，确立了公有产权的二元结构。

（2）在使用权上，实现了所有权、使用权的分离，打破了“公有—公用”，由国有企业独揽使用权的局面，形成了企业、单位、个人等多元化的使用权主体。但自然资源是大自然的慷慨赐予，并非劳动产物，因而没有价值的理论认识，导致自然资源成为了“免费的午餐”。使用权的无偿取得使原本就若隐若现的产权效力进一步弱化，一方面，国家和集体没有得到相应的所有者收益，所有权实际是虚置的，缺乏对使用者的监督激励；另一方面，使用者没有了经济利益上的约束，必然会对资源进行掠夺性开发利用，侵犯国家和集体的所有者权益。

（3）在转让权上，资源的交易仍然是被明令禁止的，如《民法通则》规定：“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”；“国家所有的矿藏、水流，国家所有的和法律规定属于集体所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让”。有的单行自然资源法律甚至还专门规定了惩罚资源交易的条款。

3.使用权的有偿取得与可交易阶段（20世纪90年代以来）

1982年《宪法》第10条第4款修改为“土地的使用权可以有偿转让”。标志着我国自然资源产权的可交易制度安排正式从法律上开始。之后，《土地管理法》第2条第4款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。”《城市房地产管理法》(1994)又进一步规范了土地使用权的出让、转让、出租、抵押等活动，划出了土地使用权交易与划拨的界限。从而使土地使用权成为我国最早实现有偿使用与可交易的自然资源产权。

1996年，我国又对《矿产资源法》进行了修改，规定了探矿权、采矿权的有偿取得与转让，从而使矿业权成为我国第二个实现有偿使用与可交易的自然资源产权。但同时又对矿业权的交易做出了严格的限制，禁止牟利性交易。此外，相关的法律条文还有：《森林法》第8条，《水法》第34条，《资源税暂行条例》（1994）等，该项制度更多的还体现在大量的行政法规和地方性法规中。

纵观我国自然资源产权制度的演进，从单一的国家所有到国家、集体所有的二元结构，从使用权的国有企业独揽到使用权主体的多元化，从使用权的无偿取得与不可交易到使用权的有偿取得与可交易，产权制度总体上是向着适应市场经济、有利于资源合理配置与可持续利用的方向演进的。

二、我国自然资源产权制度的现状

我国现行法律关于自然资源产权的规定散布于《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《草原法》、《森林法》等法律以及大量的行政法规和部门规章中，体系庞杂。

1.从总体上看，自然资源的产权制度依据资源种类不同，在所有权、使用权、转让权上的具体安排也不同。在所有权上，哪些属于国家、集体和个人已基本界定清楚。使用权依据资源种类以及用途不同，又细分为土地的承包经营权、建设用地使用权、矿业的探矿权、采矿权等，并可以通过法律规定、承包经营、许可证等形式取得。

2.从产权结构上看，这是产权分离、分层次明晰的产权制度。一方面，所有权与使用权是分离的，所有权主体既可以享有完整的所有权与使用权，也可以把使用权分离出去由其他的产权主体所有。另一方面，使用权与转让权也是分离的。使用权主体拥有使用权、经营权、收益权，但不一定同时拥有转让权，因为某些资源使用权的转让是被法律禁止的。

3.从产权性质上看，这是公有产权、私有产权相混合的产权制度，是介于完全的公有产权与私有产权之间的一种中间形态的产权安排。在所有权上，公有产权占主体，自然资源的所有权和连带的收益权属于国家和集体。但其余的各项权力，如使用权、转让权则以有偿转让或协议的方式在不同的主体之间进行分配，建立起排他的私有产权，如国家、集体所有的资源可以为个人使用。因此，私有产权并不意味着所有的权利都集中在一个人手里，同一种权利可以由多个人拥有，只要每个人拥有的是互不重合的权利，就仍然是私有产权。

4.从产权效率上看，这种产权制度比完全的公有产权或私有产权具有更大的弹性。政府作为代理的公有产权所有权主体，不必逐笔地保护每一单位的资源产权，只需从法律角度在总体上维护经济主体的私有产权，并通过对法律的相应修改，仍然保持对资源一定程度的控制。而使用权主体虽然不拥有包括所有权在内的完整的产权关系，但使用权在不同经济主体之间的分配，即相应权利与责任的分配，使使用者具有了独立的经济激励与约束，一定程度上实现了国家生态效益追求与产权主体经济效益追求的激励相容，因而更适合我国的国情，在一段时期内也取得了一定的制度绩效。

三、自然资源产权制度的内容

自然资源产权制度是关于自然资源的所有人、使用人、经营人对自然资源所享有的所有、使用、经营权利的法律规范的总称。主要包括自然资源的所有权制度、自然资源的使用权制度和自然资源的经营权制度。

自然资源的所有权是所有人对自然资源所享有的占有、使用、收益和处分的权利，非经

所有人同意，任何人不得侵犯。所有权是所有制在法律上的反映和确认，中国是以生产资料公有制为基础的社会主义国家，决定了它的自然资源属国家所有和部分属集体所有。对此，中国《宪法》第九条明确规定:“矿藏、水流、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第十条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”

根据宪法的规定，《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《野生动物保护法》等分别对土地、矿产、森林、草原、水、野生动物等自然资源的所有权作了明确规定。主要内容包括:①城市市区的土地，农村和城市郊区中依法没收、征用、征收、征购、收归国有的土地，国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩以及其他土地，国家行使所有权。②森林、草原和水源，除由法律确定为集体所有外，其所有权属于国家。农村集体经济组织境内的水源和水库的人工水资源属集体所有，而对水利工程则实行谁建谁有、谁建谁管的制度。③野生动植物资源属于国家所有，国家保护依法开发利用野生动植物资源的单位和个人的合法权益。④矿产资源属国家所有，地表或地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地所有权或者使用权的不同而改变，并具有无限和广泛性。

自然资源的使用权是自然资源法确认的全民所有制组织、集体组织和公民个人对自然资源加以利用的权利。自然资源的使用权受法律保护，任何人不得侵犯。它包括:①土地使用权。国有土地可以确定给全民所有制单位或集体单位使用，国有土地或集体所有的土地也可以确定给个人使用;单位或个人使用国有土地，或开发国有荒山、荒地、滩涂用于放牧或渔业生产的，由县级以上人民政府核发使用权证书。改变土地使用登记权的，必须办理土地权属变更登记，更换证书，方属有效。②森林资源使用权。全民所有制单位、集体所有制单位使用国有或集体所有的森林、林木和林地，个人使用的林木和林地，由县级以上政府登记造册，核发证书，予以确认。③草原资源使用权。全民所有制单位使用国有草原，由县级以上政府登记造册，核发证书，予以确认。国有草原，可以固定给集体或者个人长期使用，并经县级以上人民政府登记造册，核发使用证。

自然资源的经营权是指集体组织或公民个人通过签订合同取得的利用国家或集体所有的资源从事经营活动的权利。经营权受法律保护，任何单位和个人均不得侵犯和剥夺。如《土地管理法》第12条明确规定:“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。”《草原法》第四条第二款规定:“全民所有的草原、集体所有的草原和集体长期固定使用的全民所有的草原，可以由集体或者个人承包从事畜牧业生产。”