亚太经合组织的发展面临严峻考验_张蕴岭

亚太经合组织的发展面临严峻考验

张蕴岭

亚太经合组织(A PEC)已经走过了九个年头。对于亚太经合组织的发展,人们的议论很多,肯定者有之,怀疑者有之,否定者亦不少,尤其是东亚发生金融危机以来,鉴于亚太经合组织在对付危机方面无能为力,人们对该组织发展前景的担心增加。亚太经合组织究竟如何发展,向何处发展,能否继续发展,在这些重要问题上正处于十字路口。

一、亚太经合组织的发展特点

从亚太经合组织的活动性质来看,它是一个经济合作体,各成员就符合参加者共同利益的活动进行协商和合作,主要活动是推动地区市场的开放和促进地区经济的发展。就市场开放而言,亚太经合组织所搞的是与世界贸易组织相一致的东西,而不是搞一个独立的、对外封闭的区域市场。尽管它的主要作用是促进本地区的市场开放和经济合作,但同时也在推动世界贸易组织(在此之前是关税及贸易总协定)的贸易谈判进程,即在推动世界市场的开放方面起一种助推器的作用。亚太经合组织奉行的是/开放的地区主义0(open regionalism),即不像欧盟那样,搞内部优惠保护型的区域集团。按照开放的地区主义原则,亚太经合组织内所取得的所有开放成果都是无条件适用于其它国家的。112

在推动世界市场开放方面,亚太经合组织在推动世界贸易组织乌拉圭回合完成谈判、达成信息技术协议(IT A)和金融服务协议方面已经起到了突出的作用。

因此,从目前的发展来看,亚太经合组织有着明显不同于其它地区组织的特征。在活动方式上,确立了自愿参与、共同协商的原则,但其活动的内容和范围又超出本地区,它试图通过一种独特的方式实现区域合作与发展的目标。

从亚太经合组织的活动内容来看,通过其/倡导式0的机制不断扩大地区合作的范围。亚太经合组织有三个轮子:其一,推动贸易和投资自由化,并为此设定了时间表;其二,推动贸易和投资活动的便利化,范围涉及放宽管制,简化通关秩序,便利商业人员业务旅行,以及数据库等;其三,开展经济技术合作。按照亚太经合组织的宗旨,这三个轮子的转动目标是在亚太地区创造有利于经济发展的环境,通过合作取得各成员经济体的共同发展。从这个方面来说,亚太经合组织具备一个地区经济合作组织的特征和性质。然而,亚太经合组织推动这些合作不是靠谈判或规则,而是靠倡导和协商,从原则上来说,采取/自主参与,集体协商,共同承诺0的方式。因此,可以说是在没有协议、没有规则的情况下进行的。

亚太经合组织不是一个严格意义上的区域组织,但也不是一个什么也做不成的/自由俱乐部0,它具有独特的组织形式和职能机制。亚太经合组织的这种特性可以保证在成员经济体存在很大差别的情况下能够运行。当然,要顺利运行还需要有机制。应该说,迄今,亚太经合组织已经建立起了一套运转机制。这套机制被称之为一种/体制创新0。122之所以称之为创新,是因为它有不同于其它地区组织的鲜明特征。

第一,亚太经合组织把设定目标作为推动力。西雅图会议制定了在亚太地区实现贸易和投资自由化的蓝图,茂物会议确立了到2020年(发达经济体2010年)实现地区贸易和投资自由化的目标。尽管亚太经合组织不是一个正式的地区组织,但是它确立了明确的目标和实现这个目标的内容:贸易和投资自由化、便利化和经济技术合作。更重要的是,亚太经合组织为实现这个目标制定了行动议程,通过单边行动(单边行动计划)和集体行动来落实议程。这样,目标本身就成为亚太经合组织不断前进的一个动力机制。

第二,有一套制度化的议事和决策机制。在议程组织上,亚太经合组织靠成员主动承诺担任主持,主持成员经济体负责计划、推动和承办当年召开的各种会议。事实上,在决策机制方面,已经形成定期召开的高官会议和部长会议、一年一度的非正式首脑会议。自1993年西雅图会议以来,这些程序已经基本固定下来了。这种议事结构和会议方式可以为亚太经合组织成员政府官员和首脑就地区经济发展问题进行协商并形成共识提供必要的和经常性的机制,也是亚太地区各经济体在发展水平和利益存在巨大差别的情况下开展合作的一种独特方式。它具有/软硬兼施0的功能,这里,/软0即灵活性,灵活性是亚太经合组织的一个基本原则。事实上,灵活性不仅是指进程安排上要考虑到各成员间差别和能力,而且也包括在议程安排和形式上的多样性和可调节性。而/硬0即制约力,制约力是亚太经合组织议程得以落实的一个基本保证,任何议程一旦达成共识,形成议程和进行承诺,就有了/隐形压力0(peer pr essure),必须完成。当然,这样一套机制还不完善,还有许多方面要加以完善和补充,但是,作为一种大结构和框架,应该说是稳定的和起作用的。

第三,亚太经合组织发展起了一套功能性的机构,这套机制的构成除秘书处外,主要还有各委员会和工作组。当然,这些机制并不像真正的地区和国际组织那样,拥有众多的专职人员,行使实际管理职能,但是,它们毕竟肩负着一定的管理、协调、研究分析和组织职能,越来越具有一定的常设性质。像经济委员会、投资贸易委员会,在组织经济分析预测、协调和组织贸易与投资自由化议程方面起着重要的作用。

引人注目的是,亚太经合组织的机构和议程内容是发展变化的,具有一种/渐增式0(incr emental)的机制。比如部长会议,除外长和贸易部长会议外,现在扩大到了教育、环境、人力资源、科技以及财政部长会议,讨论的议题范围大大增加了。为了加强对行动议程的监督和推动,亚太经合组织增加了修定和评估机制。比如对单边行动计划的滚动式修定,对落实行动议程的情况进行评议等。更引人注目的是,为了加快投资和贸易自由化,1997年亚太经合组织领导人通过了关于对15个部门(第一批9个部门)实行提前自由化的方案,计划自1999年开始实施。显然,亚太经合组织已经具有/制度约束0了。亚太经合组织的硬机制化趋势在不断加强,这是非常明显的。当然,在今后一个时期,亚太经合组织还不会发展成一个正式的具有实际管理职能的地区组织,而将继续维持其以协商合作为基础的地区论坛性质。

二、亚太经合组织发展中的四个问题

亚太经合组织的灵活机制和/渐增式0发展是推动亚太地区合作的一个重要特点,也是保持其具有活力的一个重要保证。但在其发展中,也出现许多值得注意或需要加以解决的问题。

1.关于亚太经合组织的发展方向

亚太经合组织会如何发展?向何处发展?这是令人非常关注的。这里,所涉及的有以下两个重要问题:

其一,亚太经合组织的运行方式,即机制化能走多远?正如我们所看到的,亚太经合组织的硬机制在不断加强。首先,其目标和行动议程本身就是一个硬机制。亚太经合组织要在2020年实现整个亚太地区的贸易和投资自由化,并为此制定了行动议程,这是成员经济体必须落实的硬指标。尽管单边行动计划可以为成员提供一定的执行灵活性,但是,时间表是定了的,而且对于单边行动计划进行评估监督的职能会越来越加强。随着目标的接近,还会增加更多的/硬性议程0。再则,领导人会议期间所做的承诺也变成了一种具有政治/法律效力0的东西。在其后安排的议程中,往往以这些承诺作为依据。非正式领导人会议为成员领导人提供了一个就共同关心的问题进行广泛讨论、交换意见的场所,同时也成为对亚太经合组织发展进行重要决策的一个机制。事实上,每年的高官会议和部长会议都为领导人会议准备了决策议程。由于是非正式领导人会议,没有严格的讨论程序,在大多数情况下,领导人无从加以反对或异议,往往对所列议程以集体宣言的方式加以肯定和承诺。在一些情况下,有的问题被一个或几个成员领导人突然提出来,列入议程,形成一定形式的/逼宫0,由于时间紧迫,就是个别有些意见,也来不及细商或简单加以反对,往往轻易得以通过。尤其是像美国这样的超强国家,往往以一种盛气凌人的架势提出议程,要其它成员认可。

问题在于,亚太经合组织的重要议程是领导人先承诺,具体的项目和安排其后再落实,这样,许多应该细讨论的问题(包括落实有很大困难的问题)就被后来的具体落实作为一种肯定执行的前提了。尤其是许多应该对发展中成员情况和利益加以照顾的问题,却不能得到应有考虑。比如部门提前自由化,是先确定部门,再制定方案,而确定方案又以确定了部门(即部门不能灵活)为前提。这样,灵活性就很小了。

需要回答的是,这种现实和发展是否是合理的和可接受的?从原则上来说,亚太经合组织必须具有灵活性,这是亚太地区的情况所决定的。灵活性不仅体现在成员经济体在行动安排上可以根据自己的情况进行调整,而且也包括亚太经合组织本身对已经通过的议程进行调整。

但是,从发展的方面来说,一个地区组织要发挥效力,必然对成员的行动要有很强的机制约束。尤其是对已经确定的议程亦必须有带有一定的/强制性0机制。不然,亚太经合组织就会成为一个/空谈俱乐部0。当然,这里要有一个/度0,即不能在/约束0和/强制0上走得太远。

在亚太地区,由于各国间的巨大差别,亚太经合组织的生命力在于保持灵活性和一致性,因此,通过协商达成一致的基本原则是必须坚持的。亚太经合组织要充分利用协商的过程来缩小分歧,而不能在没有达成一致认识的情况下强行通过决议。因此,对于亚太经合组织的适度机制化发展,一方面应该是接受的和给予支持的。但另一方面,应该抵制那种过分强制的作法。

其二,亚太经合组织的行动内容和范围。亚太经合组织是一个经济合作体,因此其功能主要体现在推动地区市场开放和经济发展。直到目前,亚太经合组织的活动主要集中于经济领域。但是,经济领域的范围很广,不仅仅是市场开放和商业活动,从发展和合作的需要来看,经济政策上的协调合作、金融合作机制的建立和加强是不可避免的。亚洲金融危机的发生就提出了如何加强地区金融合作、建立地区金融监督机制的问题。亚太经合组织应该在这方面发挥作用。这些都会远远超出最初的设计,也会加强亚太经合组织的机制化建立。

事实上,领导人会议期间所讨论的问题已经远远超出一般经济问题,它们涉及到政治、社会,甚至安全。从当前情况看,亚太经合组织的活动已涉及到越来越多的地区社会问题(如毒品、犯罪)、发展问题(如环境、城市化)和所谓的非传统安全问题(如人口、粮食、资源)等。显然,亚太经合组织已经向综合性的地区合作体方向发展。应该说,这种发展是必然的。

亚太经合组织会发展成一个真正的地区组织吗?对这个问题,难以给出肯定结论。不过,有一点是可以肯定的,如果亚太经合组织不能进一步发展其职能,提高其效力,它就会失去人们的信任和信心,一个没有实际职能的/空谈俱乐部0是不会存在下去的。世界上先后成立的各种形式的地区组织不少,大多数已销声匿迹或名存实亡,究其原因,主要是没有发挥实际职能,

协议或规划流于形式,不解自散。这也正是人们对亚太经合组织未来前景的一个主要担心。但是,在地区内差别巨大的情况下,过早使其转变成一个实体性的地区组织是危险的。

2.关于亚太经合组织的功能和效力

亚太经合组织是一个地区协商合作组织,它的功能是在成员经济体共同感兴趣的领域推进合作。按照大阪会议确定的原则,其议程主要集中在三个领域:贸易和投资自由化,贸易和投资便利化和经济技术合作。贸易和投资自由化主要是通过单边行动议程在确定的时间表内降低贸易关税和非关税,减少与取消对外来投资的限制。按照茂物宣言的时间表,发达成员到2010年,发展中成员到2020年完成贸易和投资自由化的议程。据一项研究表明,从1996年各成员提出的单边行动计划看,大多数成员会提前实现茂物宣言的目标。132

就贸易和投资自由化来说,问题在于:其一,单边行动计划的中长期安排不具体,各成员计划之间的可比性差。尤其是一些重要的和难度较大的领域,没有明确承诺。为了解决这方面的问题,亚太经合组织已经采取了一些措施。比如,对单边行动计划实行滚动式修订,并且制定统一格式进行比较,同时,对落实行动计划的情况进行评估。当然,这里的问题是如何进行比较,即如何确定可比性的标准。还有,如果评估结果不为成员接受,其实际行动和制约效力就有限了。

其二,由于离实现自由化目标的时间太长,人们总是对未来的进展不够放心,希望能够提前见到成效。这种/心理空缺感0,会推动人们提前安排议程。比如,亚太经合组织成员同意挑出一些部门进行提前自由化安排就是这样一种效应。

然而,在安排部门提前实行自由化方案中,一个重要的问题是能否体现灵活性原则,具体来说,在部门和时间上能否体现/自愿参加0和/两个时间表0。这方面的争论肯定是存在的。如果不能体现灵活性,那么在方案的安排上就会遇到障碍;如果过分灵活,人们担心会使那些最难的领域被留下来,这达不到原来提出部门提前实现自由化的目的。因此,部门提前自由化的安排被认为是对亚太经合组织的一个重要考验。亚太经合组织的重要机制是充分协商。应该说,在参与、让步和理解的基础上,部门提前自由化能够找到一个各成员都能接受的方案。从原则上说,如果有的成员的确在少数领域存在困难,应该允许灵活。亚太经合组织不能搞讨价还价的对等让步谈判,也就是说,不能通过在这方面失,在另外方面补的方法来确定行动方案。从另一方面来说,像美国这样的强国也不能/挟天子以令诸侯0,逼人就范。否则,亚太经合组织的凝聚力就没有了。

便利化是被认为取得较大成效的领域。比如,在海关手续和海关通行程序方面,在标准化方面,在人员培训和数据库建立方面,在商务人员便利通行等方面已经或者将会取得明显成效。但是,由于在体制和管理方面的巨大差异,不仅进行统一和协调工作难度很大,而且在如何提高发展中成员的水平方面还需要作出巨大努力。亚太经合组织的便利化行动不能简单成为向发达成员看齐和一致的过程,必须考虑发展中成员的差别和特殊利益,制定适合其发展水平和有利于其经济发展的管理体制和措施。

经济技术合作是进展最不令人满意的议程。据一些研究显示,迄今,经济技术合作只是停留在会议和研究上,真正的经济技术合作进展非常有限。这里的问题是如何理解亚太经合组织的经济技术合作。它与传统的经济技术合作有很大的区别,首先,亚太经合组织的作用是创造一种环境,而不是设立可用于投资的项目。再则,经济技术合作是一种共同参与,而不是单纯由一方向另一方转让技术。因此,企盼通过亚太经合组织直接取得资金技术是难以实现的。这里,重要的问题是,尽管已经有了关于开展经济技术合作的宣言议程,还需要进一步从概念和范畴上加以明确,比如,把部门提前自由化与经济技术合作联系起来,主要是通过开展经济技术合作,提高部门开放的能力,而不是一种与自由化相对的补偿安排。发展中成员主要希望通过开展经济技术合作来从发达成员得到技术,尤其是生产和经营技术上的扶植,这是很困难的。从经济的观点来看,技术转让从来都是一种有价行为,要通过市场,因此,不能认为亚太经合组织的经济技术合作是一种由发达成员向发展中成员的技术援助。必须找到一种适合其性质和特点的开展经济技术合作的途径,不然就会流于形式。比如我国建立的亚太经合组织高科技园区,类似于一般的开发区,企图用亚太经合组织的名义吸引带有高科技的外来投资,这是不会成功的。我国建立的亚太经合组织环境中心也只能通过共同参与、共同投入、成果共享的方式来进行。

在经济技术合作方面,亚太经合组织是可以在很多方面有所作为的。比如,在促进亚太经合组织成员金融体制发展的建设方面,可以就开展人员培训、金融体制建设、金融风险防范等方面制定行动计划,提出具体进程措施。在地区环保方面,可以制定合作议程,就发展经济和环境保护开展合作,尤其是在推广环保技术方面进行合作。其它,如资源开发利用、企业体制和经营管理等方面,也可以开展许多活动。

有人提出,能不能像贸易和投资自由化那样制定经济技术合作行动议程和时间表呢?现在看来,由于二者特征上的不同,这种可能性是没有的。在我看来,最能通过行动议程来进行的领域可能是环保领域。可以考虑制定一项亚太经合组织环境保护技术合作行动计划,通过协商提出明确的合作内容和落实行动。当然,它不像自由化那样是一种/软0行动,不需要投资;设立经济技术合作项目都需要投资,资金从哪里来?这是一个问题。可以考虑建立亚太经合组织经济技术合作基金,资金由亚太经合组织成员认缴,也可以接受其它捐款。

按照亚太经合组织的原则和宗旨,无论是贸易和投资自由化,便利化,还是经济技术合作,最终都要能促进亚太地区所有成员的经济共同发展,使得发展的差距缩小。如果经过一个时期的发展,亚太经合组织内经济差距扩大,发展中成员没有得到真正的实惠,自由化成为发达成员进入发展中成员的手段,那么,亚太经合组织是没有生命力的。因此,美国及其它发达成员不仅应在贸易和投资自由化上积极推动,而且也应该在经济技术合作上采取主动,使亚太经合组织的两个轮子能够转起来。

31关于亚太经合组织的运行规范和规则

尽管亚太经合组织的运行已经有一套机制,但是,这套机制并不非常规范。就参与和协商机制来看,从原则上,任何议程都应该是各成员自愿参加和协商一致,但是,在实际过程中并非如此。首先,在重要议程上,留给各成员参与与否的选择余地很小。比如,部门提前自由化,在同意提前自由化的部门之后,参与的自愿性应该主要体现在对产品的参与选择上,即有些产品可以选择暂时不参加,而实际上,这样做很难取得认可。部门提前自由化被认为是亚太经合组织通过/组织0本身在推动自由化方面所做的第一件大事。从行动方案的讨论和制定过程看,它的/自愿性0和/灵活性0越来越小。如果在参加提前自由化的部门内产品选择上不能充分体现成员的参与灵活性,即在产品范围和自由化时间表,以及关税税率上体现不同经济体的能力和利益差别,那么,原来所确定的一些亚太经合组织重要原则就发生变化了。

在协商方面,亚太经合组织内也越来越体现出一种强制性。1997年提出的/实质性多数0(critical mass)原则实际上是对协商一致原则的一种改变。尽管这种原则还没有被正式确定为亚太经合组织的行动原则,但是,在许多议程讨论和通过方面,越来越按照这个原则去争取。因为在出现/实质性多数0的情况下,少数成员就会面临一种/唯一选择0,即跟大多数走。从原则上,/实质性多数0只能作为讨论议程过程中的一种/促进机制0,而不能作为一种/决定机制0。在这里,起重要作用的,一是承担承办领导人会议的成员,出于成功的动机,总是会通过各种方式说服大多数成员同意一项或几项重要议程;二是特别有影响的成员,比如美国,总是提出动议推动贸易和投资自由化加快步伐。美国的动议加上许多成员的附和,在许多情况下就顺利通过了。

再则,亚太经合组织的行动程序是自上而下,即领导人承诺,再具体安排,因此,在承诺议程的具体安排上,即便存在问题,又可以把既定承诺作为一个前提来推动。这样,在具体安排上,灵活性就没有了。突出的问题是,在正常的贸易谈判中,所有参加者都有可以讨价还价的筹码,也有符合程序的过程,而亚太经合组织的协商安排往往可以模糊通过。这种情况一方面可能会造成落实起来的困难,另一方面可能会产生不能充分考虑处于弱势地位的成员的利益。因此,随着亚太经合组织的发展,应该加强其议程和决策的规范性,制定比较明确的行动规则。否则,发展下去,在决策和行动议程上,由强国成员所主导的/强势程序0趋势只会加强。

41关于深化与扩大

人们普遍承认,在推动地区贸易和投资自由化方面,亚太经合组织的议程和行动在深化。如果说单边行动计划还带有软性特征的话,那么,部门提前自由化安排则是真正的/硬0行动。预计在部门提前自由化安排实现之后,还会有其它许多的新举措,进一步推动亚太经合组织的深化发展。因此,一个新的问题是,如何解决深化和扩大之间的矛盾。1997年亚太经合组织决定接纳俄罗斯、越南、秘鲁为新成员。俄罗斯、越南的经济体制和经济形势存在许多困难,在开放方面难以跟上亚太经合组织的议程和行动。按照亚太经合组织的灵活性原则,他们当然可以在参与程度和步伐方面进行选择,但是,从亚太经合组织的上述趋势看,不可能给予他们太多的灵活,不然,如果大部分议程和行动他们都不参加,那么亚太经合组织就会遇到一个信心和信誉的问题。如果因为接纳新成员而降低其内在凝聚力,那么,本来就比较松散的亚太经合组织就会变得更没有效率。

显然,今后亚太经合组织的发展面临着两种选择:一种选择是接纳更多的新成员,在接纳上没有严格标准,在扩大上进一步开放,这样它会变得更松散;另一种选择是更机制化,严格接纳标准,在深化上做出更大成效。如何处理扩大与深化之间的关系对于亚太经合组织今后的发展影响很大。目前,如何使新成员参加到已经进行或完成的进程议程就是一个很重要的问题。

亚太经合组织会不会因为不断扩大而削弱自己的内聚力和效力呢?这种可能性是存在的。因此,直到1997年非正式首脑会议决定接纳俄罗斯等三个新成员之前,人们对接纳新成员一直是持谨慎态度的。也许出于政治上的考虑,像俄罗斯这样的国家才被轻而易举地接纳为新成员。人们有理由担心,目前,甚至今后一段时间俄罗斯是否有能力和诚意落实亚太经合组织的开放议程。如果不能,亚太经合组织内部的矛盾就会增加,其所确定的目标就会受到怀疑。

未来,亚太经合组织的失败可能会由于两种情况而导致:一种是美国及其它发达国家过快推动自由化,不能照顾到发展中成员的情况和利益,从而导致内部分歧增大,导致分裂;另一种是,过分扩大,过分松散,不能取得实际成效,导致多数成员兴趣丧失。因此,尽管亚太经合组织已经有了十年的历史,并且取得了一定成效,但不能完全肯定未来一定成功,应该对这两种危险给予重视。

当然,目前亚太经合组织发展面临的最大挑战是仍在扩大和深化的金融危机。迄今为止,亚太经合组织在缓解危机方面毫无作为。应该看到,亚太经合组织的议程是在地区经济形势很好的情况下设计和通过的。因此,过去几年,其主要进展集中在推动贸易和投资自由化上。现在,出现了严重经济危机,当务之急是通过地区合作使亚太地区走出危机,恢复经济增长。如果今年的部长会议和首脑会议不能在这方面采取行动、加强合作,那么,人们对亚太经合组织的信任度就会降低。这对亚太经合组织无疑是一个非常严峻的考验。w

注释:

112美国人并不完全同意无条件地向非亚太经合组织成员提供开放成果,而是实行有条件提供,实行对等优惠,这主要是针对欧盟的。

122邱巍:5论APEC模式的生命力6,1997年,学位论文。

132M ari Panges tu,/Assessing APEC trade liberali zation0,paper for conference held in April14-15,1997.

(作者系中国社会科学院亚太研究所所长、亚太经合组织政策研究中心主任、研究员。)