广州土地利用经验借鉴

广州土地利用创新

思考广州的未来，土地是不可忽略的核心要素。这样一组数据引起人们的关注：2012年底，广州可开发利用的平地资源只剩下不到600平方公里，如果以现在每年近40平方公里的新增耗地速度计算，15年左右就将消耗殆尽。广州的未来何处安放，这样的命题拷问着这座城市。

“广州新型城市化发展地从何来？广州现在绝不是无地可用，也不存在地荒的问题，而是还有较大的用地空间，关键要靠土地制度的创新，来创造新的土地红利。”广州市国土房管局局长李俊夫认为，以土地改革创造政策红利，广州仍将拥有广阔的发展空间，用好增量、盘活存量、提高质量为导向的土地制度创新将继续为广州提供更加科学、可持续的土地要素保障。

昨日，李俊夫接受了南方日报记者的采访。这位学者型官员对广州各种国土房管数据如数家珍，信手拈来，为我们详细盘点广州土地“家底”和解析广州在探路新型城市化过程中的土地破题之策。他表示，要破解土地紧约束这一难题，支撑中国第三城的发展，必须全面实施节约集约用地战略，必须加快城乡统筹土地制度创新。

广州土地瓶颈有三个“结”

广州现在谈土地瓶颈制约，不能简单地理解为无地可用，而是如何科学地释放和创造土地资源要素的红利效应，需要

进行反思和创新。改革开放以来，广州依靠土地大量快速投放的红利效应，创造了经济总量连续24年位居全国大城市第三的成绩。到了现在的发展阶段，旧的土地红利正在消减，传统的拼土地、拼资源的城市发展道路难以适应广州新型城市化发展的要求。

南方日报：广州市委书记万庆良、市长陈建华在不同的场合都提到过广州发展的土地瓶颈问题。陈建华说过，制约广州新型城市化发展的因素很多，其中最大的瓶颈就是土地问题。广州到底在土地方面遇到什么瓶颈？有不少人担心，广州探路新型城市化、加快转型升级，会不会“无地可用”？

李俊夫：土地不可复制、不可引进的特性，决定了其是城市经济增长、转型发展最重要的资源、资本和资产。庆良书记说土地是广州的“命根子”和“牛鼻子”。广州现在谈土地瓶颈制约，不能简单地理解为无地可用，而是如何科学地释放和创造土地资源要素的红利效应，需要进行反思和创新。改革开放以来，广州依靠土地大量快速投放的红利效应，创造了经济总量连续24年位居全国大城市第三的成绩。到了现在的发展阶段，旧的土地红利正在消减，传统的拼土地、拼资源的城市发展道路难以适应广州新型城市化发展的要求。

在旧的土地红利模式下，广州土地瓶颈表现为三个“结”：第一个“结”是土地消耗太快，资源承载压力巨大。广州是一个土地资源禀赋不足的城市，人地矛盾比较突出。全

市土地总面积7246.6平方公里，其中48%是山地丘陵，水面约800平方公里，占11%；最适合开发建设的平地资源只有约3000平方公里，占41%。从可开发利用平地资源的角度看，广州可用平地资源结构比重在全国12个人口超千万的城市中是最低的，仅30.7%。如果扣除平地上的基本农田和已经使用的建设用地，全市未来可新增用于城市建设的平地资源总量只剩600平方公里。最近30年，广州的发展主要依靠对平地资源的快速投放。1978年，广州建成区面积只有58平方公里，到2012年扩张到1100平方公里，扩张了差不多20倍，也就是说过去30多年，每1.5年就要扩张出一个经历2000多年发展才形成的老广州城。按照最近10年的年均土地消耗速度，不到2015年，广州市建设用地总规模将超过国家确定的2020年1772平方公里建设用地规模控制线；即便国家允许广州用，不到15年，也将消耗完600平方公里可用的平地资源。

第二个“结”是广州城乡土地利用相对粗放，低效利用、闲置浪费问题较为突出。土地用得快，就很难避免浪费。根据我们的摸查统计，广州以“三旧”用地为代表的低效土地有近600平方公里，占到全市建设用地面积的1/3，2012年全市土地产出率相当于香港的1/8，新加坡1/6。低效土地中，又以农村土地为甚，农村建设用地的产出率只有城市的1/10，“三旧”用地中超过2/3是农村低效用地。

第三个“结”是土地消耗快、用地较粗放，给生态环境

带来巨大压力。广州现在全市土地利用强度达23.4％，距离国际通行30%的城市生态宜居警戒线只有6.6个百分点。根据国外的研究成果，每一亩农用地如果转为建设用地，碳排放量要增加90倍，如果不能有效控制建设用地的过快扩张，低碳城市建设就很难实现。土地工作要对城市的未来负责，既要保发展，也要保资源、保环境。如何处理好这“三保”的关系是广州土地瓶颈的另一个“结”。

根本出路靠政策创新

应该说，经济社会发展每一次转型、每一次质的跨越，都首先是在土地制度的改革创新上求突破、找出路。所以，新一届市委市政府在谋划广州新型城市化发展这一转型工程时，首先想到要在土地顶层制度设计上做文章。经过积极争取，在国土资源部和省国土厅的支持下，广州市去年成为了全国城乡统筹土地管理制度创新试点城市，国家和省赋予广州19项先行先试政策，极大提高了广州节约集约用地、生态城市建设的能力。

南方日报：如何解开土地瓶颈的“结”？

李俊夫：根本出路是靠土地政策创新来创造土地新红利，一种基于节约集约利用的土地新红利，科学地回答好“广州新型城市化地从何来”的问题。按照庆良书记、建华市长的讲法，就是走不拼土地、精明增长的新型城市化道路。

应该说，经济社会发展每一次转型、每一次质的跨越，都首先是在土地制度的改革创新上求突破、找出路。所以，

新一届市委市政府在谋划广州新型城市化发展这一转型工程时，首先想到要在土地顶层制度设计上做文章。经过积极争取，在国土资源部和省国土厅的支持下，广州市去年成为了全国城乡统筹土地管理制度创新试点城市，国家和省赋予广州19项先行先试政策，极大提高了广州节约集约用地、生态城市建设的能力。庆良书记说，“城乡统筹土地制度创新试点政策是国家和省给广州的及时雨、雪中炭，为广州建设国家中心城市、早日跻身理想城市行列提供了强有力的顶层制度保障”。建华市长说，“这是改革开放后国家和省给予广州第二次先行发展的重大机遇，是广州第二次土地革命”。创新试点的主要内容有：

首先，向科学规划要空间，使土地规划紧跟城市发展战略，避免资源粗放无序利用。按照创新试点方案，我们着手编制功能片区土地利用规划，将宝贵的新增用地规模集中配置给重大基础设施项目、重大发展平台、重大战略性产业和重大民生工程，把好钢用在刀刃上，解决了过去“撒胡椒面”样的土地利用方式，也解决了多种规划相互打架的问题。做好规划使其与城市发展战略紧密衔接，是最大意义上的节约集约用地。比如，近2年来，我们将75%的新增建设用地计划指标优先保障“三个重大突破”项目（即重大战略性基础设施、重大战略性主导产业、重大战略性发展平台）。新的“123”城市战略布局规划给广州带来了转变和机遇，过去我们把土地主要集中在中心城区，现在我们把土地资源优先

配置给两个新城区和三个副中心，城市服务功能得到提升，城市品质也得到提升。

其次，向盘活存量土地要空间、促转型。土地不仅是要素资源，还是城市转型的杠杆。土地投放给哪里，就会引导和服务城市功能、产业结构往哪里转型，而且还会产生倍数效应、乘数效应。广州600平方公里的低效土地，既是广州土地工作的短板，但更是宝贵资源和巨大潜力所在。我们现在提在存量中找增量，就是要通过土地利用从增量扩张为主向增量、存量并重的转变，服务和促进城市发展方式转变，服务和促进产业结构的转型升级。通过积极推进“三旧”改造，农村建设用地使用权流转等措施，挖掘潜量，如果把广州600平方公里的三旧用地产出率提高一倍，就相当于全市土地产出率提高15%，相当于在存量土地中节约超过200平方公里的用地空间。比如，广州的国际金融城，就是典型的成片三旧改造项目，没新增一寸建设用地，但可以增加至少300亿元的公共财政收入，可以至少拉动2000亿元的投资和消费，而且大幅改变了城市面貌、提升了城市品质。

第三，向用好增量土地要空间，就是要以更少的土地消耗承载更大规模的增长。今年，我们按照创新试点政策的要求，编制了产业用地指南，各行各业用地都有量化标准，不再是用地单位要多少地就给多少地，而是用国内最先进的标准来量化，按照节约集约用地的标准来量化，比如单位土地产出率、单位土地投资强度、单位土地科技率、容积率、绿

地率等等，计算出应该给多少地。同时，出台支持现代产业发展的差别化供地政策，发挥土地杠杆作用，推动供地结构向节地、高效的现代产业倾斜。对于那些落后、低效、污染的项目来说，对不起，你进不来了。对符合广州城市发展战略的现代产业，我们优先供地，这就使得广州的转型有了保障、有了动力。

第四，向加强农村土地管理要空间。广州农村人地消长“倒挂”问题和低效利用问题突出。从2001年到2011年十年间，广州市农村户籍人口从163.17万人减少为80.67万人，减少50.6%；而集体建设用地不减反增，从345.13平方公里增加到603平方公里，增幅达74.7%。农民“一户多宅”情况普遍存在，农村人均建设用地面积（347.5平方米/人）是城市（90.3平方米/人）的近4倍；此外，受现行有限的政策文件和操作细则所制约，集体建设用地无法自由流转，农民难以活化土地资源为资本和收益。

在土地管理上破解城乡二元结构，是土地制度创新的重点和难点。按照创新试点方案，广州将以农村土地综合整治为抓手，打造土地节约、富裕生态的美丽乡村。在农村土地综合整治上，我们实行“三减三增”，减少农村建设用地规模、减少财政投入、减少政策障碍；增加农村土地价值，增加农村农民收入、增加公共服务设施。比如，让集体土地享有跟国有土地同等的权益，集体建设用地可通过出让、出租、转让、转租、抵押等方式流转。投资者拿着集体建设用地使

用权证，可去银行进行抵押贷款，原来不能流通的“死资产”，现在变为可以盘活流通的“活资产”。如果能加快推进集体土地入市流转，按消化其中20%的存量农村土地（120平方公里），平均单位土地投资按1000元/平方米测算，可拉动投资1200亿元。集体建设用地入市流转后，好项目“落地”集体建设用地的最大的障碍将消除，政府不用投资，靠市场力量来提高农村农民的收入。假设产出率提高到城市一半水平，将为全市农村、农民每年带来近3000亿的增收。

第五，向生态用地差别化管理要空间。广州正在按照打造花城、绿城、水城的目标，加速建设“美丽广州”，但保发展、护生态都要用地，这方面多了，那方面自然就减少。如何实现城市发展与生态保护的“双赢”？我们实施生态用地差别化管理的办法。

比如，给予万亩果园以“只征不转”的特殊政策，即政府征收过来，但不占用建设用地指标。这个政策带来的好处是明显的：一是“绿了城市”，通过生态景观整治，大幅提升、改善了万亩果园的湿地景观。二是“富了农民”，通过土地征收，万亩果园保护区的农民得到了46亿的补偿款，用这笔资金去发展农村经济可以带来可观的收益；在征地款之外，还在保护区附近留了10%的经济发展用地，让村民进行商业开发。三是“赢了民心”，万亩果园已成为广州市民乃至珠三角群众游乐休闲胜地，让群众在城市中心仍能亲近自然、享受自然、体验健康幸福生活。四是“守住了资源保

护底线”，土地执法的压力没了、难度没了，从根本上解决了永久保护的难题。

城乡土地创新方案还赋予广州其它生态保护的激励措施。如市域内大面积连片的园地、山林、水面等，包括采取拆危建绿、拆旧建绿等措施增加的大面积连片非建设用地，均可按农用地进行管理，不占指标和规模。这些激励政策，为广州加快生态城市建设提供了有力的政策保障。

数说：

广州土地总面积7246平方公里（不含海域），属多山丘陵地区。其中农用地5152平方公里，建设用地1695平方公里，未利用地399平方公里，分别占71.1%、23.4%和5.5%。全市人口约1600万，人口密度2208人/平方公里，人均建设用地106平方米；规划到2020年建设用地规模1772平方公里，每年新增建设用地30平方公里。

3年多来，广州共盘活再利用“三旧”用地21.7平方公里，平均节地率达67%，增加公共服务用地4.7平方公里，绿地率提高30%，建筑密度降低35%以上。

每平方公里建设用地产出率由2005年的3.2亿元提高到2012年的8亿元，增长1.5倍；每增加1亿元GDP的土地消耗率从2005年的7.8公顷减少到2012年的1.13公顷，下降85%。

“市场经济首先要维护好农民的土地权益”

在快速城市化的过程里，大量的农村土地被征收。怎么

解决农民的后顾之忧？土地征用了以后，怎么保护这些农民正常的收入和正常的收入来源？广州实行留用地政策，按被征地面积10%来留地，鼓励集中留地，统一招商、统一经营，收益全部归农村农民，这在全国是领先的，让被征地农民不失地、收入有提高。

南方日报：三年前，在几次市的大接访活动中，到国土房管局信访的人非常多，尤其是土地和房屋征收方面的。在利用土地保障经济发展、推进广州新型城市化的同时，要怎样维护好老百姓的合法权益？

李俊夫：确实，国土房管曾经是广州信访量最多的领域，占了全市1/5的信访量。这说明在城市化发展、房地产开发的过程中，老百姓关心的房屋和土地的很多问题未得到有效解决。最近几年，我们采取了一系列措施来解决这些历史问题，取得了积极成效。

正如著名的经济学家厉以宁提出，市场经济某种程度上就是产权经济。土地是农民的命根子，保护好农民的权益，第一件事情就是要把农村土地的所有权固化下来，把农民的产权保护好、维护好。所以我们用了将近两年的时间，全面完成农村集体土地确权登记发证，实际上就是把千百年来人们生息繁衍的这片土地的产权进行固化。这是一个错综复杂的过程，涉及到村与村的关系、农民与农民的关系、农村与城市的关系。这个过程也是维护农民和农村集体的产权和利益的过程。

在快速城市化的过程里，大量的农村土地被征收。怎么能够解决农民的后顾之忧？土地征用了以后，怎么保护这些农民正常的收入和正常的收入来源？广州实行留用地政策，按被征地面积10%来留地，鼓励集中留地，统一招商、统一经营，收益全部归农村农民，这在全国是领先的，让被征地农民不失地、收入有提高。当然，在长达十年、二十年的征收农村土地过程中，这一项政策的落实不完全到位，有些留用地没有及时兑现，农民有意见。这两年，政府花了很多精力思考这个问题，明确宁可牺牲一些项目的落地，也要优先解决农民关心的留用地遗留问题。到去年为止，广州市十个区的留用地兑现给了1.3万亩指标，留用地历史欠账问题基本得到解决。

广州城乡统筹土地制度创新试点，出发点和落脚点就是群众权益，充分尊重群众意愿，发挥群众主体作用。结合美丽乡村建设，我们正在推进农村建设用地入市流转，实施同地同权同价的土地政策，加快将全市600多平方公里的集体建设用地转化为资本、资产和收益，也将让农民得到改革红利，得到真正的实惠。我们在新城一条村搞了试点，还地于农、还利于农，初步估算，农民收入将可以提高5倍以上。

南方日报：有人说，国土房管是一个社会高度关注的领域，各种矛盾和利益凸显，国土房管局局长不好当。您用什么办法让老百姓对国土房管工作认可和理解？

李俊夫：国土房管工作确实是社会高度关注的焦点、热

点、难点，我在国土房管局局长的岗位上干了三年，时时刻刻如履薄冰。城市发展无限，土地供应有限，在无限和有限之间你怎样找个办法解决；房屋管理的环节多、链条长，房屋管理无小事，一本房产证，一个小区的物业管理，面向低收入阶层保障房的建设、分配、管理等几乎每一个环节，都和老百姓的基本利益息息相关。要得到社会的理解支持，要让群众满意，要做的事情很多、很繁杂，关键是信息公开透明、工作规范公正，踏踏实实干工作，这很重要。

首先，把审批权放下去。为搞活和增强区（市）的发展动力，市一级国土部门把用地规划编制、土地储备、用地报批、指标分配、房屋拆迁、房屋登记等70%的审批权下放到区，为“简政强区”创造条件。

其次，加强服务和监管，做到阳光行政。这两年，国土部门着力打造三个平台，一是强化市土委会共用共管平台，用地“蛋糕”的分配实行大家用、大家管，把过去长期自我把控的裁量权主动“晒出来”、“让出来”，确保用地分配结果公平、过程阳光；二是强化土地交易统一市场平台，统筹规范全市“卖地”行为，强化市场配置土地资源的能力；三是加快房地大数据平台建设，对174项审批权中的139项实行“机器管人、机器管事”，确保审批过程阳光、规范和廉洁。

第三，打造一支干部队伍，真心实意为群众服务。再好的管理、再好的制度都是要人来操作。首先要树立风清气正

的工作环境、树立良好的干部导向，打造一支为民、务实、清廉，敢于担当，善于创新，充满活力的队伍。让想干事、干成事、干净干事的干部有平台、有舞台，任人唯贤、任人唯实。这两年共引进65名博士、硕士作为储备人才，切实提高干部队伍专业化、知识化水平；通过全国公选、竞争上岗等方式提拔了118名处级干部，营造干事创业的良好环境；实行目标责任管理，年初把所有重点工作列出来，谁来干、什么时候完成、任务完成要达到什么标准，一目了然，全局人手一册，让人人有事干、事事有人干，干得出色就激励奖励，干得不好就要承担后果。干部工作消除了过去的神秘感，阳光了、透明了、公正了、规范了，干部队伍的活力、执行力就得到极大的提高，也保证了我们能较好地完成艰巨繁重的各项任务。

大数据支撑大幅压缩行政审批

经过近3年的努力，目前我们已经完成广州房地数据库建设和基本完成业务系统的应用，广州的任何一栋房屋、超过60平方米的任何一幅地块信息，都可以从大数据库中找到。依托大数据库，我们实现从土地“批供用补查”，到房屋预售、房屋交易、房屋确权、物业管理、房屋安全管理全过程一个平台运作和办理。

南方日报：最近，国土资源部新任部长姜大明来广州专程调研了广州房地大数据中心，说是“大开眼界，深受启发”，这个中心的建设为什么引起部长如此高的关注？

李俊夫：当前我们已进入大数据时代，大数据的应用对经济、社会、生活产生巨大的影响。土地和房屋是城市的最基本要素，也是城市管理的基本对象。广州要从拼土地、拼资源的粗放式发展方式转变为拼服务、拼效率的精明增长方式，切实提高城市精细化、科学化管理水平，土地房屋信息数据的归集、整合和利用十分重要。我们建立房地大数据中心，把土地、楼房串起来，用数据来表达，用信息化来管理。经过近3年的努力，目前我们已经完成广州房地数据库建设和基本完成业务系统的应用，广州的任何一栋房屋、超过60平方米的任何一幅地块信息，都可以从大数据库中找到。依托大数据库，我们实现从土地“批供用补查”，到房屋预售、房屋交易、房屋确权、物业管理、房屋安全管理全过程一个平台运作和办理。

房地大数据中心服务于我们保资源、保发展、保权益的重任。通过信息化平台将原来人工、串联审批变为机器、并联审批，大幅提高了行政效能，也是我局开展智能防控的一个重要手段。今年，按照市委市政府的工作部署，我们将用地阶段的审批时限从90个工作日压缩到8个工作日，没有大数据支撑是无法完成的。在“三旧”改造和土地开发方面，我们利用大数据，对土地房屋现状地类、权属、面积等数据进行快速统计分析，测算出开发成本和收益，科学编制改造规划方案。通过大数据库，我们可以快速地掌握广州土地资源利用现状和实时变化情况，还可以统计出广州市商品房交

易量和交易价格的实时变化，监测市场运行动态，为房地产调控提供决策参考。从大数据中心目前运行的情况来看，这个中心的建立，为国土房屋管理工作的规范化、精细化和信息化发挥了十分重要的作用。通过大数据库，还形成了一个服务社会的大窗口。市民通过我局公众网站，可以查询土地、房屋各种信息，可以网上看盘、网上购房、交易资金也通过网上监管，营建了阳光、安全的消费环境。据统计，该网站访问量已超过6亿人次，平均每天约45万人次，深受群众喜欢。