改革开放以来中国行政审批制度改革的回顾与展望

改革开放以来中国行政审批制度改革

的回顾与展望

○　徐增辉

[摘要]改革开放以来,我国行政审批制度经过四个阶段的改革,在削减审批项目、转变政府职能、

创新审批方式、建设审批制度等方面取得了显著成绩。当前,进一步深化行政审批制度改革,需要做好五个方面的工作:一是更新行政理念,为审批制度改革提供思想基础;二是深化政府职能转变,为行政审批框定范围;三是整合精简政府机构,为审批制度改革提供财政保障;四是放弃运动式、指标式改革,着手于全面制度建设;五是实行审批经费收支两条线管理,抑制审批冲动。

[关键词]行政审批制度;改革;回顾;展望

[中图分类号]D63[文献标识码]A [文章编号]1006—012X (2008)—03—0012(04)[作者]徐增辉,法学博士,讲师,华南师范大学公共管理学院,广东广州　510008

行政审批制度改革是伴随我国经济体制改革在上层建筑领域进行的一场重大改革,是政府行政方式适应经济社会发展要求而进行的一场自我变革。在改革开放30周年之际,客观总结我国行政审批制度改革的经验,梳理改革历程、总结改革成绩、反思改革问题、提出下一步改革思路,对于深化我国经济体制和行政体制改革具有重要的理论和现实意义。

一、我国行政审批制度改革的进程在我国长期的计划经济体制下,政府以万能管理者的身份出现,成为指挥整个政治、经济、文化和社会生活的唯一主体,因此,调控社会经济与生活的行政审批制度就应和了政府角色。同时,法律的缺失又导致许多领域内缺乏管理的统一标准和依据,于是,行政审批作为法律的替代物在各个领域得到广泛适用。行政审批制度是这一时期保持社会秩序稳定、保障指令性计划顺利实施和保证有限资源合理配置的重要手段。

行政审批制度的弊端在建立社会主义市场经济体制的改革开放进程中日显端倪,成为制约经济社会发展的“制度性

瓶颈”。鉴于此,行政审批制度改革被提上议事日程。梳理归纳一下,改革大体可以划分为4个阶段:

第一阶段,从20世纪70年代末到20世纪90年代初。改革的中心有两个,一方面是搞活企业。计划经济体制的基本特征是政企不分,企业利润全部上缴,投资由政府统一安排,员工收入由政府制定统一的工资标准。这样一种管制式行政管理制度,使企业失去了生产积极性和发展的动力,整个国

民经济处于十分危险的境地,急需政府改革对企业的管理制度,以提高企业活力,加速经济发展。因此,这一阶段的行

政审批制度改革,以政府向企业放权让利为内容而展开,其特点是逐步减少对企业生产经营活动的审批,把分配权和生产经营管理权放给企业。另一方面是调动地方积极性。为了提高地方政府的积极性,中央开始向地方放权,将审批权在上下级政府机关之间进行转移调整,由中央集中审批逐步变为各级政府分散审批,将中央政府对企业的管理权部分下放给地方,赋予地方政府比较大的自主权。同时,也把文教卫生、投资决策、外汇管理等方面的一些管理审批权下放给地方政府。

第二阶段,从1992年到1997年。党的十四大明确提出了

建立社会主义市场经济体制的目标,随着这一目标的提出,

客观上要求政府明确其在市场经济体制中的角色定位。因此改革内容要求按照建立社会主义市场经济体制的需要,加强宏观调控功能,强化社会管理职能,减少具体审批事务和对企业的直接管理,把属于企业的权力放给企业。实行政企分离、政社分离,减少政府对微观事务的管理。这个阶段许多投资项目由审批制改为备案制。1992年7月,国务院发布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》,提出“企业转换经营机制的目标是:使企业适应市场的要求,成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位,成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。”确立了企业独立的法人地位,赋予了企业生产经营自主权。1993年又颁布了《公司法》,大多数国有企业逐步改组为有限责任公司。这一时期改革的特点是理顺政府和企业的关系,着手界定国有企业法人财产使用权与国家所有者权益的关系,政府对企业的行政审批已经不再是所有者对其财产的直接控制,而是公共事务管理者对市场主体的宏观管理活动。

第三阶段,从1998年到2001年。为了加速区域经济发展,吸引和留住外部投资,各地方政府采取了一些临时措施以克服行政审批制度的弊端。这次改革先在深圳等部分经济特区试点起步,1998年,深圳市颁发了《深圳市政府审批制度改革方案》,确定了改革的基本原则和具体措施,全面实施审批制度改革。其他一些省份随后迅速行动。这一阶段的改革重点是大幅度地精简行政审批事项,规范审批程序,设定审批时限,公开审批内容,建立一套便民利民的行政服务体系,试图突破行政审批制度的障碍。

第四阶段,从2001年至今。随着社会主义市场经济制度地位的确立和市场机制作用的显现,行政审批这种管理方式与市场经济制度不相适应的矛盾更加突出,对改革行政审批制度的要求更为强烈,全面改革行政审批制度被提上中央政府的议事日程。2001年9月,国务院对全面推进行政审批制度改革作出部署,成立了国务院行政审批制度改革工作领导小组,并在监察部设立了国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室(简称“国务院审改办”),承担日常工作。同年,中国正式加入世贸组织,这给原有的行政审批制度带来了直接的冲击。这一阶段改革的主要特点在于重视理论研究,以制度创新为改革的主要目标,从制度层面解决行政审批制度存在的各种问题。2004年7月1日实施的《行政许可法》是我国行政审批制走向制度化、规范化和法制化的重要标志。2007年4月15日,国务院办公厅又下发了《关于进一步清理取消和调整行政审批项目的通知》。 二、我国行政审批制度改革取得的成绩

上述4个阶段的行政审批制度改革在多个方面取得了显著成绩:

1.审批项目的数量大大削减

截至2004年5月,国务院分3次宣布取消行政审批项目1806项,占总数的50.1%。改变管理方式、交由行业自律管理121项,下放管理层级46项;提请全国人大常委会修改了9部法律,取消了7项行政审批项目,改变管理方式2项,下放管理层级2项。[1]从地方的改革成果来看,大多数地方的减幅达40%以上。很多省市审批项目都大大减少。天津市在两轮改革中共取消审批项目490项,占原有审批项目的5015%;深圳市作为行政审批制度改革的先锋,从1997年至2002年,共精简审批项目418项,减幅为57.8%;广东省政府部门取消审批项目878项,减幅达63%;北京市政府精简审批事项454项,减幅为41.7%。另外,陕西、辽宁等省精简审批项目也均在40%左右。[2]2004年7月以后,根据《行政许可法》,不符合法律规定的事项不得设定审批,这在一定程度上遏止了新的审批增长。通过减少原有的审批项目、遏止新的审批项目,使我国的总审批数量大大减少。

2.政府职能获得转变

伴随着审批项目的取消和调整,相当一部分不该由政府管的事情交给了企业、行业组织和社会中介组织,更大程度上发挥了市场在资源配置中的基础性作用,有力地推动了政府职能转变。政府角色越位、错位、缺位的现象有了很大改观,在不断完善经济调节和市场监管职能的同时,社会管理和公共服务职能得到了加强。

3.审批权力运行方式有了重要创新

在各地的行政审批制度改革中,许多地方纷纷建立政府行政审批服务中心,有的地方叫行政服务中心、政务服务中心等。政府行政审批服务中心作为此次行政审批制度改革中涌现出来的新生事物,其根本做法是将保留下来的审批项目集中到一个服务大厅内一起办理,一律采取窗口服务。对于规范行政审批权力运行发挥了很好的作用。一是提高了行政效率;二是方便了申请人;三是有利于对行政权力进行监督。政府行政审批服务中心出现的时间虽然不长,但是发展势头迅猛,尤其是县级的政府行政审批服务中心,为数众多。这些行政审批服务机构对于推进行政体制改革与管理创新发挥了重要作用。此外,各地在审批制度改革中还大胆推行电子政务,发展网上审批。许多地区和部门在行政审批制度改革中还建立行政审批事项公示制度和服务承诺制度,向社会公

2008年第3期

经济体制改革

开审批事项的审批依据、审批条件、办理程序,并对办理时限做出承诺,请社会各界共同予以监督,这些做法都取得了一定成效。

4.审批制度建设取得重要成果

行政审批改革取得的最重要成绩是在制度建设上取得了一系列成果。一系列制度的出台,有效地指导和规范了改革工作。《行政许可法》的颁布,标志着中国行政审批制度建设取得了实质性进展。《行政许可法》对行政审批的设定、实施主体、程序、监督检查、法律责任等各方面从制度上予以规范和创新,抓住了行政审批制度的症结所在,使行政审批制度改革步入一个全新的阶段,也为进一步推进改革提供了指导思想和法律依据。与此同时,国务院行政审批制度改革工作领导小组及其办公室先后制定了《关于行政审批制度改革工作的实施意见》、《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》、《关于搞好行政审批项目审核和处理工作的意见》、《关于搞好已调整行政审批项目后续工作的意见》、《关于进一步推进省级政府行政审批制度改革的意见》、《关于进一步深化行政审批制度改革的意见》等30多个政策规定和相关文件,明确了改革的指导原则、基本思路、工作目标和方法步骤,对涉及的重要问题提出了具体解决办法,在改革的进程中发挥了重要的指导和规范作用。

三、深化我国行政审批制度改革的途径

尽管目前的改革已取得一定成效,但从总体上看,行政审批改革尚未完全达到预期目标,改革仍然面临着许多阻力和困扰。2008年3月25日,国务院召开新一届政府第一次廉政工作会议,温家宝总理要求,2008年在制度建设方面要继续深化行政审批制度改革,继续减少和规范行政审批事项,减少政府对微观经济的干预。可以看出,我国的行政审批制度改革任务依然艰巨。下面笔者主要结合前期改革中的问题对继续深化我国行政审批制度改革提出一些建议。

1.更新行政理念,为审批制度改革提供思想基础

思想是行动的根源,要让政府及其工作人员改变行政审批行为,就必须让其在思想上有所转变,具体一点,政府及其工作人员当前应当树立以下3种行政理念:(1)权力来源于人民。为什么首先要弄清权力的来源?因为权力的使用者只对权力的来源负责。这个看似非常简单的道理,在实践中却总是发生错位。现实中的“官本位思想”、“权力本位”观念、特权思想以及管制思想说到底就是没有认识到权力来自哪里,应该用到哪里去?只有充分弄清楚权力来源于人民这个简单的道理,政府及其工作人员才能树立平等理念、民主精神和服务意识,才能实现从“权力”意识向“权力与责任”并重意识的转变,才能从“权力意味着管制”向“权力意味着服务”意识的转变,在此基础上才能建立有限政府、服务政府、法制政府的新体制。(2)对公民来说“法无禁止即可为”。这意味着,对公民来说,凡是没被法律禁止的,都是允许做的;只有被法律明文禁止的,才是不可以做的。这就是说,企业和个人的投资、创业行为无需政府来批准,许多经济活动根本不需要政府层层审批,只需在政府有关部门登记或备案就可进行。(3)对政府来说“法无授权即禁止”。这意味着,按照法治行政的要求,各级政府部门的行政审批职权必须有法律规定。没有法律的授权,行政机关根据部门内部文件直接设置的审批事项不能成立。只有这样,才能保证行政审批权来源确定,职权法定。

2.深化政府职能转变,为行政审批框定范围

政府职能转变是行政审批制度改革的基础,职能转变了,政府部门该管不该管的范围就明确了,审批制度改革也就有了方向。政府职能不转变,作为体现政府职能的行政审批权不可能从根本上得到削弱。在当前行政审批制度改革的热潮过后,不排除被精简的审批事项会在某个时机改头换面、死灰复燃。因此,行政审批制度改革需要在转变政府职能方面取得实质性的突破。这样,行政审批制度改革的成果才能得以巩固。具体而言,政府改革必须将重点放在转变政府职能上,将政府工作的重心切实从对社会经济事务的微观管理转向宏观调控。政府工作重心的转移,必然会促使政府管理社会经济事务的方式、手段发生相应的变化,即从主要以指令、计划方式直接介入资源配置转变到主要借助法律、经济手段对市场配置资源的情况进行监控。这样一来,行政审批这一政府管理方式的负面功能自然会日渐弱化,其对社会经济运行的阻碍作用自然也就减轻了。因此,政府职能从“缺位”转向“到位”、从“越位”转向“定位”仍是我国行政审批制度改革的前提。

3.整合精简政府机构,为审批制度改革提供财政保障

政府机构是行政审批权的行使主体,一定的行政审批权是与一定的政府机构相联系的。我国政府机构虽历经多次改革,但机构设置重叠、职能交叉、人浮于事的状况并未得到根本改变。有机构重叠,有职能交叉,就会有多头审批和重复审批。有重叠的机构,有重复的人员,就需要额外的管理费用。在机构和人员编制日益膨胀,仅靠正常的财政拨款无法解决部门开支以及人员的工资和福利支出的背景下,许多政府机构自然便将行政审批权作为“创收”的途径。很明显,行政审批制度改革会大幅减少目前政府部门从行政审批中获得的收入。这就引出了一个问题,即在正常财政拨款渠道提

R EFO RM O F ECONOM IC S Y S TEM

NO.3.2008

供的资金短期内不会有明显增长的情况下,如何保证政府机关的正常运转。对此问题的解决办法只有一个,那就是将设置重叠、职能交叉的部门进行大规模整合精简。以确保在财政拨款数额相对稳定的情况下,通过严格控制政府机构规模来维持政府机关的正常运转。只有将政府部门的机构规模严格控制在相对合理的水平上,才能最大限度地减轻政府部门利用行政审批权搞“创收”的动机。政府机构在完成了整合精简的任务后,会在相当程度上减轻政府机构的财政压力,从而部分缓解其背负的财政负担。政府机构财政状况的部分好转,能够为行政审批制度改革提供相应的财政保障,从而推动行政审批制度改革的深入并有助于改革成果的巩固。

4.放弃运动式、指标式改革,着手于全面制度建设

根据国际社会的经验,行政审批改革的过程分为3个阶段:第一阶段是废止过滥的审批;第二阶段是为每项必要的具体审批设立一个科学的分析制度;第三阶段是建立宏观上全面的审批管理制度,包括程序与监督制度。[3]一直以来,我国的改革更多的还是停留在第一阶段,改革主要是通过自上而下下达任务指标的方法和手段进行的。地方政府和执行部门在硬性指标的激励下只注重在特定时间完成特定任务指标。在这种单一的考核标准激励下,执行者往往只考虑如何运用各种手段和方法完成指标性任务,当上级下达“超负荷”的任务指标或者任务指标涉及执行者的切身利益的时候,执行者就会采取“欺上瞒下”、“虚报成绩”等策略来制造“政绩”,用“上有政策、下有对策”的手段维护自身的利益。一位主管该项改革的地方官员就曾明确地说:“为了求得改革的短期效果,政府按照事先确定的比例,采取自查自纠、自我断臂的方法削减行政审批项目,其结果很可能是那些寻租效果不大的审批项目被砍掉,而一些收费多的审批项目,许多部门以种种理由予以保留,甚至一些被取消了的行政审批项目可能还会死灰复燃。有的采取‘抓大放小’、‘丢卒保车’的办法只减年检、备案事项,有的把需要取消的行政审批化整为零,以提高取消项目的比例。”[4]

由此看来,在下一步深化行政审批制度改革过程中,我们应放弃运动式、指标式改革模式,着眼于全面的审批制度建设,实现制度创新。其重点主要有以下几个方面:一是进一步完善行政审批集中办理制度、行政审批公示制度、行政审批听证制度等;二是建立行政审批项目的动态评估机制,对行政审批项目的实施情况适时进行评估,根据评估情况作出必要调整;三是研究建立新设定行政审批项目的审查论证机制,做好新设定行政审批项目与现行行政审批项目的衔接,避免出现新的多头审批、重复审批。

5.实行审批经费收支两条线管理,抑制审批冲动

“政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化”[5]是对当前行政审批制度的典型概括。审批权作为一种特权,直接体现为实际利益。从经济学角度看,每一项审批权都有它的经济价值。颁发一个许可证、颁发一个执照的经济价值相当于这个许可证、这个执照相关项目年收入的15%～25%。所以,多一道审批,多一道设租,就多一道利益。[5]并且,审批收费收入是作为预算外资金管理和使用的,这些游离于财政管理之外的收入就成为政府部门“小金库”的重要收入来源。政府部门凭借其“小金库”的财力,可以突破编制定额的约束,私自进人,滥发福利,购置超标办公设备等。

行政审批与行政收费这种不正常关系,是造成行政审批泛滥的原因之一,一些情况下收费成为行政机关实施审批的主要原因。要抑制政府部门的审批冲动,关键是要消除产生部门利益的根源。因此,政府部门在行使审批职权时必须与经济利益脱钩,通过建立公共财政制度,实施审批收费“收支两条线”,将审批收费纳入财政专户集中管理,切断部门经济利益的来源。这样才能抑制政府部门的审批冲动。

参考文献:

[1]倪　迅.国务院各部门行政审批制度改革取得新成效———2004年行政审批制度改革工作情况综述[N].光明日报,2005-02-07.

[2]积极依法推进政府规制改革[E B/OL].htt p:// https://www.360docs.net/doc/281245926.html,/chinese/zhuanti/wt obg2003.ht m.

[3]黄海霞.哪些事情不需要审批———专家谈行政审批制度改革[N].瞭望新闻周刊,2001-07-09(28).

[4]杨海洋.依法规范行政审批行为———访重庆市委常委、副市长王鸿举[J].国家行政学院学报,2002,(02).

[5]王　屹.用规则限制自由———就行政审批制度改革与国家行政学院杜钢建教授的对话[J].中国改革,2003, (03).

责任编辑:刘金成

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