我国城市社区服务的现状

我国城市社区服务的现状、问题及对策

论文摘要：社区服务是社区建设、管理和发展的中心任务,也是衡量社区发展水平的一个重要标志。作为地域社会共同体的社区,其发展的根本目的在于改善居民的生活环境、生活方式,并提高居民的生活质量与社会生活的价值。我国城市目前仍然处在“亚社区”向现代社区的过渡阶段,因而社区服务的理论体系和实践格局,都具有过渡期的特征,这就造成了社区服务管理职能权限不明确、服务人员素质不高、社区建设资金匮乏等问题。我们应针对市场经济形势下社区服务存在的问题采取对策,推动社区服务事业的良性发展。

社区的基本含义是一定地域内有归属感的人们组成的相对独立的社会实体,也可以说,就是一定区域内的初级社会。德国社会学家斐迪南·滕尼斯在1887年出版的《社区与社会》一书中首先提出了社区概念,正式创立了社区理论。此后,社区成为了社会学的一个基本概念,社区问题成为社会学研究的一个重要领域。20世纪50年代,联合国为了促进发展中国家的社会发展,推动社区发展运动,不仅发展中国家,发达国家在推行社区发展中也受益匪浅。社会主义建设的根本目的,在于提高全体国民的基本素质、生活水平和生活质量。而作为地域社会共同体的社区,其发展的根本目的在于改善居民的生活环境、生活方式,并提高居民的生活质量与社会生活的价值。但由于我国城市目前仍然处在“亚社区”向现代社区的过渡阶段,因而无论是社区服务的理论体系还是实践格局,都具有过渡期的特征。也正是这种过渡期的

特征,造成了一些事关全局发展的问题。高度重视和研究这些问题并提出相应对策,无疑有助于进一步提高我国的社区服务事业。

一、我国城市社区服务发展历史回顾

(一)恢复和启动期

1987年7月,民政部在大连市召开的民政工作现场座谈会上,正式提出了开展社区服务的设想,并指出社区服务就是“在政府的领导下,发动和组织社区内的成员开展互助性社会服务活动,就地解决本社区的社会问题”。

同年9月,民政部又在湖北省武汉市主办了一次全国性的社区服务工作座谈会,再次就社区服务的性质、目的与功能作了定位,即“在社区内为人们的物质生活和精神生活所提供的各种社会福利与社会服务,它的目的就在于调解人际关系,缓解社会矛盾,创造一个和谐、良好的社会环境”。这以后,民政部还举办了两期社区服务专题培训班。在民政部的倡导下,新时期大陆的社区服务开始恢复和启动。一些地方政府开始将社区服务作为深化城市社会福利事业改革的重大措施来实施,作为推动民政工作的重要任务来落实,作为为民办实事的项目来建设。到1992年,全国已有70%的街道开展了社区服务。

值得一提的是,这一时期民政部对社区服务的内容及功能的认识有着明显的缺陷。例如,大连会议将社区服务定位于“社区内成员开展互助性的社会服务活动”,而事实上互助性服务仅仅是整个社区服务很小的一个部分。又如,武汉会议将“各种社会福利与社会服务”并列为社区服务的内容,容易造成将社会服务视为异于社会福利性服务的误解,

而事实上福利性、公益性是社会服务的内核。

(二)发展成型期

上世纪90年代初,中国大陆明确了建立社会主义市场经济的体制目标。随着经济体制改革的深化,随着人口流动的不断加大,政府、企业开始逐步将部分社会服务与社会管理职能剥离出来并交还于社会,城市职工的“单位人”属性也开始向“社会人”转变。与此相应的,社区在社会服务、社会管理和社会控制等方面的重要性日见突出。另一方面,居民的居住地———社区存在着许多不尽如人意的地方,如公共服务设施缺乏、便民利民商业服务网点甚少、绿化与卫生环境不理想等等。正是在这一背景下,民政部联合国家计委、财政部、卫生部等国务院的13个部委于1993年颁发了一个政策性文件,即《关于加快社区服务业的意见》该《意见》指出“社区服务业是在政府倡导下,为满足社会成员多种需求,以街道、镇、居委会和社区组织为依托,具有社会福利性的居民服务业”;认为社区服务业由社区福利服务业、便民利民服务业和职工社会保险管理服务业组成;强调“要把发展社区服务业作为与提高人民生活水平提高人口素质密切相关的行业纳入第三产业发展规划及其他有关规划”;要按照“社会化、产业化、法制化的社区服务的方向,积极支持和推动社区服务业的发展”,到20世纪末,“社区服务业产值每年要以136%的速度增长”根据上述有关政策文件精神,各地大力发展社区服务业。至90年代末,在街道层面上普遍建立了社区服务中心、职业培训与职业介绍所(站),不少居委会还建立了老年人活动室,开展了社区居家养老和助老活动。同时,街道和居委会两级都以发

展社区服务、第三产业为名兴办了许多非营利性的商业网点,如便民服务点、家用电器维修店保姆介绍所和婚姻介绍所等。至此,我国的社区服务业已粗具规模并且纳入正常发展轨道。

二、我国社区服务面临的主要问题

(一)社区服务管理职能权限尚未明确

我国的社区服务管理是国家经济、政治体制改革的产物。它作为弥补改革中出现的管理缺位,从其诞生之日起就受到政府、理论界以及百姓的高度关注。在经历了近年的探索之后,反思其运行轨迹,不难发现,城市社区管理中“政社不分”的情况依然存在,尤其是在街道管理层面政府的行政管理与社区自治管理职能集于一身,其直接后果是现有社区管理体制的确立既未明显减轻政府的社会管理负担,也未从更深层次上提高广大居民的民主参与社会管理的意识,社区管理仍旧更多地体现为一种政府行为。

具体来说,全国各城市社区普遍存在社区自治组织与街道办事处的关系尚未理顺的状况。从实践中我们可以看出,现行社区管理体制的突破口依然是街道管理体制改革依据城市管理重心下移的改革方针,街道办事处作为城市基层政府的派出机构,对基层社会行使全方位的行政管理职能,是政府内部职能部门权限调整的结果。而街道辖区作为操作层面的社区,办事处同时又代表社区居民行使社区自治管理职能。显然,街道管理层面的政社合一、职责不清将直接导致街道办事处的功能错位。我们通过对国内外诸多城市的考察、研究、对比发现,社区管理组织不同于政府组织,有其自身的运行规律;而由于国情

差异,我们不可能也没必要完全照搬国外模式。在我国由传统社会向现代社会的转型期内,科学地界定政府的行政管理与社区自治管理的职能权限,并将二者有机地衔接起来,是建构具有中国特色网络式社区管理体系的关键所在。

(二)社区服务人员的整体素质尚待提高

尽管社区服务的实践在20世纪90年代有了长足的发展,但这一时期的社区服务除了民政系统主管的社会福利进社区并有所拓展以外,最大的特点就在于社区第三产业发展迅猛。而且,这种第三产业在给居民提供生活上的某些便利的同时,又因其在居民区占用公共空间、普遍违章搭建而侵害了居民的公共利益。因此,居民对这种商业性“社区服务”的认同度普遍不高,对社区服务人员的社会评价普遍低下。如“中国城市居民职业声望量表”的统计显示,社区服务人员的职业声望列排序的第53位,仅略高于殡仪馆工人、保姆、建筑业民工等。

此外,社区服务的从业人员受文化教育的水平偏低,同时缺乏有针对性的专业技能培训。以武汉市为例:据武汉市民政局社会福利处1994年的调查统计,武汉市全市居委会主任、书记、副书记中44%为离退休职工,50岁以上的占87.1%,40岁以下的仅占2.5%,文盲占24.7%,小学文化程度占17.8%,初中占19.8%,高中以上仅占7.7%。在市、区、街道社区服务管理人员中受过大学专科以上教育的约占13%,中等专业学校毕业的约占47%,尚有38%的干部只受过初中或小学程度的文化教育,基本上没有社会工作的专业知识。在市、区、街道、居委会四级从事社区服务的人员中仅有10%的操作人员接受过医疗卫生、精

神康复、护理、教育等大、中专教育,而且这一部分人员大多集中在市、区办的社会福利机构内,工作的辐射面较小。在街、委这两个层次的社区服务工作网络,服务人员主要由安置的待业知识青年和招聘来的离、退休人员组成,他们中除极少数是离退休医务、教育工作者外,大多数基本上没有服务的专业知识。这种现状严重地制约着社区服务从内涵方面的扩大以及服务质量的提高。

(三)资金匮乏限制了社区服务的社会化

社区服务的正常开展,有赖于服务资源的供给和利用。一般来说,社区服务的资源是由物质资源和人力资源两大部分构成的,而资金则是物质资源的重要组成部分。我国正处于现代化发展阶段,故在社区服务事业的发展进程中,资金短缺的矛盾就显得尤其突出。综观当今世界各国,社区服务资金的供给渠道主要来源于三个方面:一是政府的资金投人,二是各种社会捐助,三是社区服务部分项目收人的再投人。此外,有些国家和地区还通过博彩业和有奖募捐基金的部分收人作为社区服务的资金来源。目前,我国社区服务资金来源基本上覆盖了这四个方面。

社区服务的内容相当大的部分属于社会保障和社会福利的体系,属于政府的责任范围,因此,政府的投入始终是社区服务的重要资金来源。但我国政府投入在整个社区服务资金供给中的比重是偏低的。在发达国家,政府的投入一般占社区服务资金构成50%以上。我国政府的这种投人目前最多占30%左右。上述统计表明,国家资助社区服务的经费是十分有限的,大多数经费都来自社会力量。现阶段社区服务

的社会化需要大量的资金,在国家尚无很大财力的情况下,如何筹措资金是当前社区服务在市场经济条件下面临的重大问题。

(四)社区服务体系中满足人们需要的服务项目欠缺

一般来说,社区人力资源的多寡和专业化程度,直接决定了社区服务项目的数量和质量。从我国目前的情况来看,社区服务的项目还不多,且大都集中在社区保洁、社区绿化、老年人照顾、孤残儿童照顾、残疾人照顾、贫困家庭救助、职业介绍、计划生育辅导等方面。即使是这些服务,体力劳动和经验性的服务远多于知识和技能含量高的专业化服务。至于社区居民急需的专业服务,诸如老年人的心理与行为辅导、问题青少年的行为矫治与辅导、暴力家庭与单亲家庭的辅导和治疗、弱智儿童辅导、精神障碍者回归社会的辅导、刑释人员的社会化辅导、居民的康复辅导、职业培训与就业指导等知识含量高的专业化服务,则至今没有或很少开展起来。而这方面专业人才的供给也极其短缺。

为了解社区居民的服务需求和对社区工作的态度,针对他们所关心的“热点问题”及时开展工作,北京市东城区东华门街道办事处委托中国农业大学人文发展学院社会学系,在其所辖的14个社区进行了“居民社区服务需求调查”。调查的内容包括:社区居民对各类社区服务的需求及解决需求途径的偏好;居民对社区服务的了解、对现有服务设施的使用率、满意度;社区居民对社区工作的评价和参与意愿等等。调查表明,居民对社区服务的接受率总体上不太高,其中人们对日常的解难服务的满意度相对高,平均为28.3%,但对满足人们发展需求的服

务项目成效的评价相对低,平均为 5.1。这类项目主要包括医疗保健、文化娱乐和教育服务,其中教育服务含新婚教育、老人教育、未来妈妈教育、家庭教育、家庭生活科学教育、青少年教育以及迁居心态教育等。随着社会经济的发展,人们的生活质量不断提高,人们对满足发展需求的服务项目的要求更高,因此,必须提高社区综合服务的档次。

三、针对市场经济形势下社区服务存在问题应采取的对策

(一)严格界定政府在社区服务中的职能,准确把握政府介入的尺度

要严格界定政府在社区服务中的职能,政府应该坚持社区服务的福利性,激励社区服务的公益性,理直气壮地介入属于自己管辖范围内的社区服务。同时政府绝不能包揽社区服务,避免重蹈西方“福利国家”的覆辙。否则,政府背上沉重的社会福利包袱,不利于政府职能的转变,难以从“政社不分、政事不分”的泥潭中自拔。克服政府包揽一切的做法,需要在实践中突出社区服务的社区性,变“立足民政”为“立足社区”。把握政府介入的尺度是指政府应有所为,有所不为。政府如果作为旁观者完全不介入社区事务,必将使社区更加无序。做好这一点,必须要考虑到我国的国情。我们没必要完全照搬国外模式。笔者认为,在社区由政府行政管理向居民自治管理的过渡阶段,通过在街道层面组建具有法律地位的半官方的社区委员会,作为沟通政府与社区居民自治组织之间的桥梁与纽带,不失为一种理想选择。所谓半官方的社区管理委员会是指经“社区代表大会”选举产生、由社区内政府(街道办事处)、企事业单位、社团法人代表、社会知名人士以及社区居民自治

组织代表所组成的社区综合性管理组织。其中,政府代表由街道办事处主任和其他有关行政管理职能部门的负责人担任,主要起沟通制衡作用,即:负责向上级政府部门反映社区的民情民意,向社区转达政府对社区发展和社区管理的意见和要求,同时对社区管理进行行政督导。社区委员会是非营利性的、具有法人资格的社团组织,有正规的章程、组织结构和自治自主权利。这样一来,政府(街道办事处)就卸下了社区建设的包袱,而成为社区建设的带头人和维护者。

(二)加强社区服务队伍建设,提高社区服务人员素质

社区服务队伍的状况如何,这是社区服务得以运转的重要条件,也是衡量一个地方社区服务事业发展水平的重要尺度。通过多年的发展,我国各地区已逐渐建立起一支以专职人员为骨干、以兼职人员为主体、以志愿者为基础的社区服务队伍。总体上看,这支队伍尚处于粗放式的追求数量与外延扩张的发展阶段,而其服务的项目内涵、质量及专业化技能尚处于较低水平,这需要我们在以下几个方面加强社区服务队伍的建设。

首先,要在政府指导下,依靠社会教育机构,有计划、有步骤地对在岗的社区社工人员及管理者进行系统的培训,努力提高他们的专业能力和专业水平。此外,可以借鉴香港的经验,设置见习社会工作师、助理社会工作师、社会工作师、主任社会工作师、社会工作员五个级别,并分别规定其学历,要从人事制度改革入手,启动社会工作教育的振兴,利用学历教育的社会分层功能,激励社会工作者的敬业精神和专业进修的热情,引导社区工作队伍的建设走出恶性循环。

其次,应大力发展社会工作教育事业,解决社会工作专业人才稀缺的问题,培养一支富有社会工作价值观的,并掌握现代社会工作理论、知识、方法和技巧的专业社区服务工作者队伍。同时,还可参照发达国家和地区的成功做法,积极筹划和实施适用于我国社会工作者的专业技术职务晋升制度,切实提高社会工作者的社会地位和收入水平。

最后,要积极引导与鼓励工会、妇联、共青团等半官方的群众政治团体,掌握并运用专业化的社会工作知识和方法介入社区社会工作事务。在社会工作事务尚无法从它们的团体事务中分离出来之前,在社会工作职业化分工一时半载难以理清的条件下,引导这些半官方、半社会的团体之分支部分走向专业化是完全可能的。

(三)多方筹集资金,开源节流,提高资金使用效率

社区服务事业资金作为社区提供公共服务的基础条件,政府有责任投入。从构建和谐社会,加强社会管理出发,更应加大社区服务事业资金的投入力度。国家发展改革委社会发展司试点项目显示,中央政府在社区发展服务方面投入对于引导社区建设方向,动员地方政府和社会力量进行资金投入起到十分重要的“杠杆”作用。“十一五”期间,应考虑把社区服务业作为政府加强公共服务的重要领域,重点支持建设和改善社区组织的工作用房和老年人、青少年活动等居民公益性服务设施,以及社区服务信息网络等。根据社区服务具有公益性和经营性不同性质的特点,在加大政府投入的同时,积极拓宽建设的资金渠道,通过建设示范项目或以补助、贴息等形式撬动更多的资金投入。要研究有利于社区建设投资的具体措施,引导和鼓励社会力量以资金、土

地、房产等多种形式投资建设,吸引和鼓励企业、社会团体和个人进行捐赠赞助,共同推动社区服务设施建设。

同时,我们也应该清醒地认识到:社区的本质属性是非政府性、非营利性的群众自治组织,所以社区服务不应该越俎代庖涉入本应属于企业经营的项目。因此,社区服务的范畴不应该也不能包括诸如家电维修、房屋维修、小饮食店、副食品菜市场、家政服务等等。上述所列,实际上都属于第三产业范畴,都是市场化的行为,发挥的是市场经济功能。居民通过市场,完全能够购买到这些服务。这些第三产业的业主,也只能通过市场去提供服务,并追求最大化的利润。因此,应该把有限的社区服务事业资金用于我们所讲的社区服务,通常指的是在社区里开展的具有公益性质的社会服务,是有别于国家和市场的特定活动,是国家无力满足居民多样化的生活需求、市场又不愿意以非赢利的途径去满足这些需求的社会领域的服务。也只有这样,才能提高社区服务事业资金的使用效率,从而节省有限的社区服务事业资金。

(四)逐步完善和扩大社区服务项目体系

目前我国城市社区服务主要是由街道社区服务中心、各社区服务分中心、各便民服务网点组成的。我们要弄清楚的是,随着商业和服务业的发展,在第三产业领域内的需求完全可以交由市场来解决,社区服务要突出市场不能解决的问题,诸如公益性质的社区活动中心、电子阅览室、图书馆等文体设施和文体活动应该交由社区服务中心来解决。具体来说,要开展以下系列的社区服务,即:社会保障服务系列。此项服务是帮助解决社区中需要经济或物质援助的人渡过难关,满足其

基本及特别需要。

家庭及儿童福利服务系列。此项服务是协助家庭建立相互关怀的家庭关系,预防及处理个人及家庭问题,提供家庭需要的而家庭自身又无法满足的服务。

青少年服务系列。此项服务旨在帮助青少年成为对社会负责及有贡献的一员,为青少年们的身心健康和成长发展提供各种帮助。

残病人康复服务系列。此项服务主要针对残疾人在生活、婚姻、就业、受教育等方面存在的特殊困难而提供有关服务,帮助残疾人融入社会,并在其自身条件下尽展其能。

---服务设施和网络初具规模。目前，我国有城区852个，街道6152个，社区79947个。各城区、街道普遍建立了社区服务中心，各居民委员会大都建立了社区服务站，形成了区、街道、居委会三级社区服务网络，极大地方便了居民生活。目前，我国已建成社区服务中心8479个，各类社区服务设施19．5万个，便民利民网点66．5万个。2001年至2003年，各级民政部门通过实施“星光计划”，筹集134.8亿元在全国城镇建立起

了3.2万个老年活动之家，有效改善了为老服务条件。目前全国40%的社区组织服务用房已达到100平方米以上，87%的社区有社区服务中心（站），93%的社区有劳动保障所（站），80%的社区有警务室，85%的社区建有卫生服务站（点），70%的社区有图书室。初步形成了以社区服务中心为纽带，广泛联系各类社区服务企业、服务人员的社区服务网络。